本文摘自《中南大学学报（社会科学版）》2017年第四期。原文标题为《国家监察体制改革的法治逻辑与法治理念》全文分三部分，本文为全文的第一部分。基金项目：国家社会科学基金特别委托项目“中国特色社会主义国家监察制度研究”（17@ZH020）

作者吴建雄：中国反腐败司法研究中心主任、湘潭大学教授博士生导师、本项目首席专家。

【编者按】

习近平总书记在视察中国政法大学时指出：“随着中国特色社会主义事业不断发展，法治建设将承载更多使命、发挥更为重要的作用”。从这个意义上说，党中央关于国家监察体制改革重大决策，是中国特色社会主义法治在政权建设领域承载使命、发挥作用的重要体现。充分认识改革国家监察体制的法治逻辑及其产生的法治功能，确立国家治理模式向法治转型的过程中的监察理念，不仅是一个重大的理论问题，而且是一个紧迫的现实问题，值得我们认真思考。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把依法治国纳入“四个全面”战略布局，确立了全面依法治国在新的历史起点上作为治国理政基本方略的重要地位。深化国家监察体制改革，就是在这一时代背景下提出的。作为依规治党和依法治权的重大举措，这既是事关全局的重大政治改革，又是国家治理现代化的顶层设计，蕴含着中国特色社会主义法治的内在逻辑。

第一，深化监察体制改革是维护人民主权的宪制要求。社会主义法治必须代表最广大人民群众的根本利益和整体意志，恪守一切权力来自人民、属于人民且为了人民的宪法原则，切实坚持并保证人民至上的主体地位。深化监察体制改革的根本目标，就是通过加强和改进国家政权建设，防止党在长期执政条件下权力异化和权力寻租，使各项权力牢牢掌握在党和人民手中，始终保持公共权力的人民性和廉洁性，确保人民赋予的权力永远为人民谋利益。改革开放30多年来，中国的社会经济取得了举世公认的巨大成就，但公共权力异化所产生的腐败现象大量出现，腐败问题波及面广泛，是新中国成立60多年来最为严重的时期。十八大以来强力反腐呈现出两个显著特征：一方面，反腐败的力度、广度和深度空前，压倒性态势已形成；另一方面，反腐败斗争的严峻形势和揭露出来的腐败问题空前。被查处的存在腐败问题的官员，上至正副国级、省部级官员，下至科级乃至“村官”等各个职级的官员和“准官员”。权力异化导致的腐败问题横跨了经济、政治、文化以及社会各个领域。凡是有“寻租”空间的领域，就有腐败问题和腐败分子的身影；凡是在“寻租”空间大的领域，腐败问题和腐败分子的性质就会相对严重。这种现象，严重威胁着党的执政基础，威胁着人民主权的宪法原则，玷污和亵渎了公共权力的人民性和廉洁性。而深化国家监察体制改革，是有效遏制权力异化和权力寻租等腐败现象的必然选择。它通过“扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”，严密纪律和法律的制度笼子，强化党纪国法的约束力和执行力，加大发现揭露和查处权力寻租和权力异化等腐败问题的机率，堵塞和消除滋生腐败的漏洞、间隙和条件。它能够切实改变国家监察职能失之于散、失之于软的问题，确保党和国家公共权力的人民性和廉洁性，使人民至上的主体地位和人民主权的宪制原则始终贯彻在依法治国的基本方略和治国理政的大政方针之中。

第二，深化监察体制改革是依法治权的制度创新。依法治权是现代法治的核心要义，依法治权必然要依宪分权。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度和政权组织形式，实行一元分工权力的权力结构形式，即在人民主权不可分割的前提下，立法权、行政权、司法权分工合作、配合制约。这种中央集权下的三权分工体制，具有配合优位的天然秉性，其决策的高效率隐含着制约的不足。与之相反，在西方“三权分立”的权力结构下，决策效率不高的背后是权力之间的制约优位。值得思考的是，即使在“三权分立”的现代法治国家和地区，依靠制约保障权力规范运行的制度模式早已打破，权力运行中行政权的膨胀催生了第四种权力，它在不少国家是隶属总统的监督权，这些机构在三权分立政体下或归属议会，或归属行政，或归属司法管理，但其性质既不是立法权，也不是行政权和司法权，而是独立于三权之外的监督权。我国作为集中统一的人民主权国家，没有集中统一的国家监察权，不能不说是政权建设上的一个缺陷。因此，在配合优位的制度特性条件下，组建国家监察委员会，是补强制约短板、强化对国家机器权力监督的必然选择。在改革程序上，从“于法有据”的原则出发，依照宪法授权，先由全国人大常委作出试点决定，在试点取得经验基础上，将行政监察法修改为国家监察法，明确规范监察委员会的法定职能，依法全面推进反贪反渎等检察职能部门行政监察整合和监察委员会的组建。在监察体制改革任务完成之后，修改宪法及相关法律，确认监察委员会与“一府两院”平行的法律地位。从某种意义上说，改革国家监察体制，就是要调整现行国家权力结构中，与人民享有权力的本质要求不够吻合的状态，使国家机关设置充分体现人民监督权力的客观要求。依法治权必然推进腐败治理的制度创新。腐败直接表现为权力失控、权力寻租和权力滥用，突出特点是权钱交易、权色交易、权权交易及其形成的非法利益、非法政治结盟等。这是因为，权力具有强制性，它以国家强制力为后盾，不论被支配的一方是否情愿都必须服从；具有趋利性，它与经济建设的组织管理紧密联系在一起，为掌管公共权力的个人提供了“近水楼台”“以权谋私”的便利；具有可交换性，公共权力本身不是商品，但运行中可能被它的掌管者进行“权权交易”和“权钱交易”；具有扩张性，滥用权力，是一切有权力的人都容易使用和复制的万古不易的秘笈。可见，权力的特性，能使具有人格缺陷官员产生强烈的占有欲。权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。只要权力不受制约，必然产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败。权力的腐败是对法治的最大破坏，是对人权的最大侵害，是对执政党权威的最大损害。所以，依法治国必须依法控权，依法控权必须依法治权，依法治权必须从健全完善反腐体制与机制入手；改变反腐控权职能分散在多个机关、多头负责、资源分散、难以形成高效反腐败力量的现状。国家监察体制改革就是改变这种现状的法治举措。通过改革，整合反腐败资源，构建起一个高效权威的国家反腐治权机构，统一行使监督权、调查权、处置权。这个机构与中国共产党的纪律检查机关合署办公，形成党纪与国法紧密衔接、强制性手段与非强制性手段双管齐下、依规治党和依法治权有机结合的法治链条，从而创新党内监督与国家监察一体运行的体制机制。

依法治权包括对国家监察权的监督制约。监察委员会作为反腐败的国家专责机关，承担监督、勤政廉政、维护国家权力、廉洁高效的重要职责，其自身素质更要过硬。信任不能代替监督，在腐蚀与反腐蚀的复杂环境下，纪检监察也非净土，少数纪检监察干部蜕变为执纪违纪、执法违法腐败分子的事实，更加说明了对国家监察权进行监督制约的必要性和重要性。从监督的途径看，一是建立健全党委对监察工作的管理监督机制，把纪检监察人员列为关键少数，强化党内监督和纪律的约束。二是强化人大及其常委会的权力监督机制，落实对国家监察工作的法律监督。三是建立健全检察、审判机关司法监督机制，监察机关认定的职务犯罪案件，须由检察机关审查决定起诉或不起诉，由法院审判决定是否构成犯罪并实现罪刑法定。四是建立健全人民政协民主监督、人民群众社会监督机制，完善相应的渠道和平台。五是建立健全严格统一的执纪执法程序规范，按照刑事诉讼的要求设计专门的立案、强制措施采用的呈报审批程序。同时，对国家监察人员的监督，除在《国家监察法》中按照法定职责必须为、法无授权不可为的基本原则，明确除监察委员会的职责权限、运转程序和具体措施外，可考虑修订刑法，增加规制国家监察人员滥用职权、刑讯逼供、徇私枉法、收受贿赂、徇私枉法罪等行为的定罪处罚，切实加强对监察委员会及其工作人员自身的监督。

第三，深化监察体制改革是良法善治的重要体现。良法善治既是全面依法治国的最佳境界，又是治国理政的重要追求。在治国理政的意义上，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。"法治应该包含两重意义: 已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制订得良好的法律。”把国家治理现代化与全面依法治国结合起来理解，最佳治理形态就是 “良法善治”。所谓“良法”，就是有一整套系统完备、科学规范、运行有效、成熟定型的制度体系；“善治”就是正确运用国家法律和制度体系管理国家、治理社会的能力和成效。从我国腐败治理的现状看，离良法善治的境界还有较大差距。一方面，对于反腐败，国家立法仅限于《行政监察法》《刑法》和《刑事诉讼法》等基本法律，严重滞后于反腐实践，与腐败蔓延的广泛性、腐败行为的复杂性、腐败规制的特殊性不相适应，难以满足国家治理腐败的需要；另一方面，对于反腐败，国家治理还存在反腐机构力量分散、惩防不力，监督机构隶属地方和部门，独立性不强，政府监察功能被遮蔽、非党公务员纪律约束缺位，执纪执法边界不清等现象。深化监察体制改革，是良法善治的重要举措，通过将行政监察法修改为国家监察法，继而修改《刑法》《刑事诉讼法》等相关法律，改变反腐立法滞后于反腐实践的状况，能够为有效治理腐败提供良好的法律资源。通过整合反腐败执纪执法力量，能够增强腐败治理的权威性、有效性，从组织体制和工作机制上奠定腐败“善治”的坚实基础。

“良法善治”离不开问题导向。在“良法”意义上，深化监察体制改革要提高监察立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。通过将《行政监察法》修改为《国家监察法》，扩大监察对象，将监察对象扩大到所有公共权力机关及其公务人员，实现监察对象全覆盖。扩大监察范围，明确监察职责，不仅要对监察对象进行实体监督，也要实施程序监督。赋予监察机关更加有效的监督方式，从而汇集和表达人民群众的反腐期待，形成与惩治、预防腐败相适应的强有力的法律利器。在“善治”的意义上，深化监察体制改革就是要推进腐败治理体系和治理能力的科学化、法治化。如在现行反腐败体制下，行政监察职能基本上依附于党纪检查职能，处于被遮蔽和相对萎缩的状态。其监督国家工作人员是否依法履职、秉公用权、廉洁从政的职能，实际上由检察机关反贪反渎和预防部门承担。但实践中客观存在的问题是：在反腐职责上，所查处的只是构成犯罪的腐败行为，大量违纪违规问题无权管辖，不能抓早抓小的制度梗阻导致打不胜打，防不胜防；在反腐手段上，刑诉法时限上的严格规定，导致检察机关借助纪委双规措施办案成为常态，执纪执法手段混用、边界不清；在反腐效率上，大量案件材料在纪委过一遍后，再到反贪局过一遍，证据转换过程中耗费大量时间，以致出现“夹生案”“过桥案”，严重影响办案质效；在反腐程序上，检察院集公诉、监督、侦查于一身，其受诟病之处在于检察院既是“运动员”又是“裁判员”，有违侦、诉、审相互制约，各负其责的法治原则等。深化监察体制改革，将职务犯罪侦查预防部门转隶监察委员会，不仅可巩固、发展职务犯罪侦查预防的优势，而且可以使上述职责、手段、效率、程序等方面的问题迎刃而解，腐败治理体系和治理能力无疑将得到优化和提高。

中国特色的良法善治，不是西方法治中心主义的法律之治，而是中国共产党领导、人民民主和依法治国的有机统一。其一，坚持党的领导，是监察体制改革的第一要义。这是因为，反腐败既是全面从严治党的重要组成部分，又是国家依法治权的系统工程，客观要求执政的中国共产党，在领导中国特色社会主义事业建设中，通过对公权力和公务人员的全方位监督，掌握和控制公共权力依法规范运行的主动权，实现党内监督和国家监察功能的最大化，不断提升党和国家自我净化和自我修复的能力。其二，坚持人民民主，是监察体制改革的关键所在。监察职能的有效发挥，离不开人民群众的间接参与和直接发挥作用。间接参与就是通过人民代表大会及其常委会对国家机关及工作人员进行法律监督；直接发挥作用，就是保障人民群众具有监察运行的知情权和参与权，切实革除公民举报过程中的信息反馈不畅、查证效率和保密程度不高等弊端，保障人民群众积极、有序地参与反腐败斗争。其三，坚持依法治国，是监察体制改革的基本要求。习近平总书记指出，“治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩”，通过改革监察体制机制，做到有案必查、有腐必惩，既查处大案要案，又着力解决与人民群众相关的腐败问题，坚持党纪国法面前没有例外；从法治机制、法律制度和法治形式上入手，创设公权力的透明、公正运作原则，在规范公权力行使范围的基础上，使执法方式、条件和程序更加系统化、规范化，使掌权者不能腐、不敢腐，充分发挥法治的规范性对公权力加以限制，走中国特色的法治反腐之路。