来源：飞哥答疑公众号，作者：刘飞。
11月7日，全国人大常委会网站上公布了《中华人民共和国监察法（草案）》，广泛征求意见。对职业法律人来说，最大的荣耀莫过于其立法建言为立法采纳（飞哥2008年发表的文章《从四个方面完善敲诈勒索罪立法》的立法建议多数为 2011年2月25日第十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过的刑法修正案（八）所采纳，成就感至今犹存）！我们的意见、建议，或许足以影响将来一个人的自由、财产乃至生命。我们对《监察法》给予太多期待：期待其把其它公权力装进制度笼子里，同时又要防范监察权的恣意和膨胀，防止其侵犯被调查人和其它关联人的权益。因此，作为纪检人，要认真反复研究《监察法（草案）》。
建议一：立法加入宪法根据。
第一条 为了推进全面依法治国，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，制定本法。
【修改建议】宪法是下位法制定依据，没有一部法律不是根据《宪法》制定的。建议加上“根据宪法”。
建议二：草案第四条语言需要精简。
第四条 国家监察工作应当坚持依宪依法，以事实为根据，以法律为准绳；权责对等，从严监督；惩戒与教育相结合，宽严相济。坚持标本兼治，保持高压态势，形成持续震慑，强化不敢腐；深化改革、健全法治，有效制约和监督权力，强化不能腐；加强思想道德和法治教育，弘扬优秀传统文化，强化不想腐。
【修改建议】立法语言追求简洁，第四条语言略显冗长。
建议三：增加人民团体
第十二条 监察机关按照管理权限对下列公职人员进行监察：
（一）中国共产党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；
【修改建议】工会、妇联、残联、团委均属人民团体，其也在行使公权力。可修改为：工商联机关、人民团体的公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；
建议：明确监察委的管辖原则。
【修改建议】在草案第十二条与第十三条之间增设一条，明确监察委的管辖原则：属地管辖+级别管辖。
建议四：改变文字表述
第十六条 监督。监察机关对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。
【修改建议】廉洁从政以及职业操守、道德操守情况。
建议五：改变文字表述
第十八条 处置。监察机关依据相关法律对违法的公职人员作出政务处分决定；对在行使职权中存在的问题提出监察建议；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送检察机关依法提起公诉。
【修改建议】将调查结果移送检察机关依法提起公诉，不宜将调查结果提起公诉，可表述为：涉嫌职务犯罪的，将其移送检察机关依法提起公诉。
建议六：增设“留置场所的设置要求”“细化留置情形”
第二十四条 被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：
【修改建议】在第二十四条中增加第三款 留置场所，可以设置地点，立法应予明确。
建议七：完善第二十四条第二款
第二十四条 第二款 对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施。
【修改建议】已经超过职务犯罪追诉期的，监察机关可否采取留置措施？能否移送检察机关提起公诉？对与公职人员搞权色交易、情节严重的关联人员（不构成犯罪），可否采取留置措施，建议立法予以明确。
建议八：赋予留置对象有效救济权。
【修改建议】留置对象在被留置期间，可以获得法律或者政策上咨询等救济路径。
建议九：完善第三十五条文字
第三十五条 审判机关、检察机关、公安机关、审计机关等国家机关在工作中，发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。
【修改建议】相关机关何时移送监察机关，建议明确，可表述为及时移送监察机关。
建议十：完善第四十三条文字表述
（二）建议。对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。
【修改建议】监察对象所在单位提监察建议，范围过于狭窄，有的涉及行业、系统、行政区域。建议改为对监察对象所在单位、行业、系统、行政区域廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。
建议十一：赋予检察机关依法对被移交人员采取强制措施审核时间
（四）移送起诉。对公职人员涉嫌职务犯罪，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实充分的，制作起诉意见书，连同被调查人、案卷材料、证据一并移送检察机关依法提起公诉，检察机关依法对被移交人员采取强制措施。
【修改建议】检察机关收到监察机关的案卷材料、证据后，需要审核证据，讯问被调查人，经集体审议后，才能决定是否采取强制措施。这期间，需要一定时间，赋予检察机关依法对被移交人员采取强制措施审核时间（七个工作日）。
建议十二：增设不起诉的情形
第四十五条 对监察机关移送的案件，检察机关认为犯罪事实已经查清，证据确实充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。检察机关经审查后，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对于证据不足、犯罪行为较轻，或者没有犯罪事实的，应当征求监察机关意见并报经上一级检察机关批准，依法作出不起诉的决定。监察机关认为不起诉的决定有错误的，可以要求复议。
【修改建议】事实不清、证据不足，超过追诉时效，犯罪情节显著轻微不构成犯罪。此外，还应给监察机关复议的次数作出明确。
建议十三：对第四十六条进行文字修改
第四十六条 监察机关调查的贪污贿赂、失职渎职等重大职务犯罪案件的被调查人逃匿、失踪或者死亡的，经省级以上监察机关批准，认为有必要继续调查的，应当继续调查并作出结论。被调查人逃匿、失踪，在通缉一年后不能到案，或者死亡的，由监察机关提请检察机关依法定程序，没收违法所得。
【修改建议】在通缉一年后不能到案，改为在通缉一年后不到案，删去“能”。
建议十四：扩大第四十七条申诉权利主体范围
第四十七条 被监察人员对监察机关涉及本人的处理决定不服的，可以依法提出申诉。申诉处理期间，不停止处理决定的执行。申诉受理机关审查认定处理决定有错误的，原处理机关应当及时予以纠正。
【修改建议】被监察人员本人死亡或者不具备申诉能力（如痴呆、聋哑等）时，如何申诉立法没有明确。建议明确被监察人员的近亲属有权代本人申诉。
建议十五：完善第五十四条文字表述
第五十四条 监察机关应当加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，建设忠诚干净担当的监察队伍。
【修改建议】此条要与草案第十六条相吻合。改为监察机关应当加强对监察人员执行职务和遵守法律情况、职业操守、道德操守的监督，建设忠诚干净担当的监察队伍。
建议十六：修改第五十九条第二款文字表述
……
受理申诉的监察机关应当及时处理。申诉人对处理不服的，可以向上一级监察机关申请复查，上一级监察机关应当及时处理，情况属实的，予以纠正。
【修改建议】及时处理，情况属实的，予以立即纠正。并将纠正情况告知申诉人。申诉不属实的，应向申诉人书面澄清。部分属实的，部分纠正。
建议十七：改变第六十二条第一项文字表述顺序
（一）不按要求提供有关材料，拒绝、阻碍调查措施实施等拒不配合监察机关调查的；
【修改建议】调整文字表达顺序：拒绝、阻碍调查措施实施，不按要求提供有关材料
建议十八：细化第六十四条
第六十四条 监察机关及其工作人员有下列行为之一的，依法给予处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
【修改建议】监察人员（如监察委主任、副主任、委员）涉嫌职务犯罪，监察法首次立法，应明确管辖机关。不能笼统地说，依法追究刑事责任。
建议十九：完善第六十四条文字表述
（三）违法窃取、泄露调查工作信息，或者泄露举报事项、举报受理情况以及举报人信息的；
【修改建议】删除“违法”。窃取、泄露，本身就表明违规。
（六）违反规定发生安全事故，或者发生安全事故后隐瞒不报、处置不当的；
【修改建议】发生安全事故后隐瞒不报、不如实报告。
建议二十：完善监察机关承担国家赔偿责任的归责原则
监察机关承担赔偿责任的实质要件是违法
第六十五条 监察机关和监察人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，应当依法赔偿。
【修改建议】监察机关承担赔偿责任的实质要件是监察机关和监察人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，应当依法赔偿。如果监察机关和监察人员依法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，应当依法补偿（而不是赔偿）。这与国家赔偿法的归责原则相一致。
建议二十一：完善对不行使公权力的普通党员和事业单位一般工作人员严重违法，调查处理路径
【修改建议】农村普通党员，事业单位一般工作人员，严重违法，可否留置？根据草案，似乎监察机关无权留置。建议明确。真正实现全覆盖。
作者：长河月（试点地区监察委员会）。
《国家监察法草案》在监察体制改革全面推开的决定之后，终于和大家见面，《国家监察法》的定位是国家的反腐败法，可以说大家都非常的期待，如今终于看到其庐山真面目。草案总共只有67条，对于法律专业的人来说，快速浏览一遍不用多长时间。快速浏览之后，大家的心情可能是比较复杂，继而肯定是又快速浏览一遍，然后重复之，最后是忍不住逐字逐句的认真研读一遍。如此几遍之后，心情可能是更为复杂，心想总算是盼来了国家的反腐败法，但是又与预期的有所差别。这里笔者简单谈自己的一点思考和建议。
一是《国家监察法草案》的定位是总则性质。建立专门的反腐败法是法律人多年的夙愿，一直呼吁但是多年未能成行。随着监察体制改革全面推开，专门的反腐败机构监察委员会随之建立，专门反腐败专职机构的的建立是促成建立专门反腐败法的主要动因。但是此次草案的出台并没如大家预想的那样规格达到统一反腐败法典的程度。此次的草案是总则性质的，也可以说是初步性的。反腐败法的进步过程应该会类似于民法，逐步进化制定《民法典》。所以此次《国家监察法草案》只是反腐败法的初步阶段，存在不足之处也是在情理之中。而且从草案的规定情况来看，只有简单的67条，而且规定较为笼统，所以制定专门的实施细则应该是接下来重点推进的。这个就需要结合实践进行积累和改进了。
二是《国家监察法草案》的立法技术相比其他法律而言具有明显的不同特点。《国家监察法草案》的制定凸显了中国共产党对反腐败的统一领导地位，体现了党和国家自我的监督的特点，其概况性和语言的运用上面与刑事诉讼法等法律存在一定的区别，如语言的运用上面在第四条中运用了“坚持标本兼治，保持高压态势，形成持续震慑，强化不敢腐”的表述方式。所说，《国家监察法草案》体现了十分强的政治性，这也是监察委员会作为政治机关在法律上的体现。
三是具体规定方面的一些思考和建议：
1、关于任职条件和回避的规定。监察委员会作为专职的反腐败机构，在主任和副主任等关键岗位的任职方面应当有严格的条件规定，对于关键岗位尤其是主任和副主任应当建立严格的任职回避制度。
2、关于监察对象的规定方面。草案中规定了监察的六类对象，看似明确具体，但是此规定并没有从根本上解决全覆盖的问题，以及监察对象在具体案件中面临的问题。比如在第三类和第四类、第五类人员中加入了从事管理的人员，一方面现在很多岗位越来越难以区分出其管理性特点，另一方面公职人员与管理人员之间的界定在实践中也是存在问题的。有必要进一步明确和具体。
3、关于留置条件和留置场所以及留置执行的规定。留置条件过于笼统，可操作性有待进一步提高，而且对于涉嫌严重职务违法也可采取留置，如果仅是违法采用留置的，条件更应当进一步明确具体。另外对于留置场所的规定仅为特定场所，何为特定场所目前没有给出规定，目前草案可能也是考虑到多方面因素，尚未确定最终方案，但是有必要对场所归属、性质等做进一步规定。再者，留置如何执行，尤其是涉及到行贿人等非公职人员时，监察委员会如何对其采取留置措施在执行方面面临一定的挑战。
4、有关调查取证方面的规定。草案第二十条规定，调取、查封、扣押用以证明被调查人涉嫌违法犯罪的财物、文件，应当收集原物原件。其实在实践中并不是所有的财物和文件都必须要原物、原件，也并不是所有的都便于调取原物原件。
5、有关非法证据排除的问题。草案第三十四条规定了以违法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。其实该条的规定还是有别于非法证据排除规则的，其规定是不得作为案件处置的依据，而非审判依据。当然，不得作为处置依据必然也不会在庭审中做为判决依据，但是，表述的意味还是存在区别。或者表述可进一步调整。
6、有关管辖权的问题。草案第三十五条规定，被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。笔者认为被调查人如果仅是涉嫌严重职务违法，又涉嫌其他违法犯罪的并无必要一定由监察机关为主调查。
7、有关立案监督方面的规定。草案第三十九条规定，经过初步核实，对涉嫌存在违法犯罪行为，需要追究法律责任的，监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。对于涉嫌犯罪的立案是监察委员会权力的重要核心内容，对于立案方面监督可以单独进行明确规定。
8、有关留置审批程序方面的规定。草案第四十一条规定，省级以下监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定，报上一级监察机关批准。留置报上一级批准类似于以往人民检察院对于职务犯罪案件批捕上提一级。监察委员会对被调查人决定采取留置措施毕竟需要一定的过程，尤其在被调查人被讯问之后，报请留置如何给下级监察委员会和上级监察委员会留有足够的报批和审查时间需要科学的设置。另外，草案规定留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，决定采取留置措施的监察机关报上一级监察机关批准，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。此处规定的特殊请到底具体是什么，有待进一步明确。
9、有关于人民检察院衔接方面的规定。方案第四十五条规定了退回补充调查和人民检察院自行补充侦查，但是何种情形退回补充调查，何种情况检察机关可自行补充侦查并无进行明确。另外该条还规定了对于检察机关作出不起诉决定的应当报请上级检察机关批准，监察机关认为不起诉决定有错误的可以要求复议。笔者认为，在复议的时候，到底是哪一级监察机关向哪一级检察机关提起复议，可以明确。
10、有关被调查人的自我救济规定。草案中规定了被调查人享有申诉的权利。但是，笔者认为同样重要的是，被调查人在留置期间是否有申诉和自我救济的权利，以及如何自我救济。
11、有关监察官的任职条件。草案规定监察官会有单独的设置、评定和晋升办法。但是监察官的任职条件如何设置，提一点小小的建议，作为专职的反腐败机构下的监察官一定是高素质的代名词，政治素质、专业素质、道德素质等每样都不可或缺。期待日后提起监察官，不需要专门用高素质去作为修饰词。
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