员额制改革应处理好十大关系

文 | 马永平

来源 | 马永平的法律博客

在员额制试点和推行过程中,各种矛盾、难题不断涌现,不论是顶层设计还是具体操作,都既要直面现实问题大胆实践,又需稳步推进不回避历史遗留问题；既要敢动“奶酪”,打破原有利益格局,又要及时跟进配套措施,维护司法人员正当利益。笔者认为,在员额制推行实施过程中,应着重处理好十个方面的关系,以使员额制改革真正能够成为维护司法公正的全新机制保障,也确实能为奉献在普通岗位上的每一位司法人员带来美好的职业愿景。

在员额制全面推行后,一部分法官、检察官将不能入额,失去法官、检察官身份。但是,根据《法官法》、《检察官法》的规定,法官、检察官非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分,因政策性调整不能入额是否属于法官、检察官免职的法定事由尚需明确。员额制方案与法官法、检察官法的衔接与协调是当前员额制改革遇到的最大障碍之一。

法院和检察院系统中存在一些带有行政色彩的重要业务部门,这些部门的法官和检察官同时也具有执行员或者侦查员的身份,且在各单位人员结构中占有很大比例,业务运作也采取的是行政化的审批制和首长负责制。这些部门如果不能列为单独序列,也适用员额比例确定主办人员,最终只是占用了法官、检察官员额数,对提升促进本职业务工作并不能起到实质作用。四五纲要在确定法官员额比例时,仅将辖区案件数量、法官工作量与审判辅助人员配置状况作为三个关键定位点,而明显忽视了内部职能部门间业务属性的差异。

从目前各地试点的情况来看,入额考试的难度远低于国家司法考试,而程序复杂度却远高于司考。如媒体报道,上海试点中检察官入额必须经过“十步”程序。以提高复杂度来抵消难度要求,会使得有些人无须通过司法考试仍有可能入额,而通过司考的人员反倒不一定具有入额机会。论资排辈、迁就照顾现象仍将存在,难以回应对入额考试“走过场”的质疑,国家司法考试的作用也将变得模糊。

2014年修订的《行政诉讼法》首次规定了立案登记制,尽管2015年5月1日才正式施行,但2014年全国法院受理的行政案件还是达到15.1万件,同比上升16.3%。与案件数量整体体现出由“持续增长”发展为“持续快速增长”的趋势相对应,施行员额制后,法官、检察官的数量却呈现减少态势,“案多人少”的矛盾是否会进一步加剧需认真评估。

上海司改方案最初确定的三类人员员额比例分别为33%、52%和15%,但从各地试点运行的情况看,员额比例实际已经发生改变,如上海员额比例已经由33%调整为39%；广东方面表示,5年内法官员额逐渐减到39%以下,而且39%只是司法体制改革后广东全省法官的比例,并不是每个法院都如此。比如深圳作为广东司法体制改革的试点城市之一,因为案件量大,所以第一轮改革确定的法官比例是60%。而云浮案件量少,以后也可能把法官比例确定为20%。可见,固定员额比例是不现实的,完善员额的动态调节机制,科学设置员额制改革过渡方案是非常必要的。但同时也应特别注意地域差别的严重性,在一些偏远地方,很早就已出现司法人员不能接续的“人员断流”危机,在本已稀缺的资源上再进行过滤是否具有实际意义值得深思。

现实中,尽管法官、检察官个人能力之间存在一些差别,但总体上差距不大。尤其是在强调纠纷解决、矛盾调处的司法环境中,对法官、检察官的现实需求,特别对于基层司法机关而言,更倾向于善于做群众工作、排解纠纷矛盾能力强的这些人员。因此,选任标准的过高设置将无法切合不同等级司法机关的实际需求,而在缺乏踏实职业化建设的非精英性队伍基础上进行精英化选拔,也会造成员额制改革的异化和错位。

员额制的突出特点是人员分类定岗,办案团队由法官检察官、法官检察官助理与书记员共同组成,助理根据法官、检察官的安排开展工作,法官、检察官与其助理间分工明确,身份特征明显,具有严格的隶属关系,传统协作办案模式因而变革为主辅办案模式。由于身份和工作权限定位清晰,工作效率的高下将更多地取决于法官、检察官与其助理间配合的默契程度。今后为了强化配合,在办案团队的组成上,就有可能采用双向选择的方式,主辅间性格和个人感情因素的权重将加大。在入额法官、检察官的能力并不绝对高于助理的现实下,一些入额法官、检察官可能会处于不愿有人为其助理的尴尬境地,司法队伍的管理也将更为复杂。

我国目前的司法,与符合规律还有一定的距离,司法权力运行机制,无论是上下级之间,还是与同级党委政府之间,以及法检内部之间,行政化问题仍不同程度地存在,法官、检察官完全脱离行政化约束还需要有更深层次改革支持才能实现。从当前各地员额制推行的情况来看,领导层入额的比例仍然较大,这部分人员往往要忙于参加会议、协调关系,还要完成当地党委政府交办的各种任务,再要求其专心履行办案职责的确不太现实。

司法人员作为社会纠纷的终局裁决者,是社会正义最后一道防线的守门人,理应具有较高的素质、较高的社会地位,并能获得充分的物质保障,而员额制实质上也包含着提高入额人员待遇,突出司法人员尊崇地位的意图。有关专家指出,员额制必然意味着提高待遇,司法界也一度开始广泛强调43%的提薪幅度,但一直没有落到实处。与此相对应的是,司法责任制的基本原则已经明确,强调凡是进入法官、检察官员额的,都要在司法一线办案,对案件质量终身负责。待遇的预期提高和司法责任的现实压力,迫使当前的所有法官、检察官不得不重新作出抉择。

在两院推行员额制,本是一项具有颠覆性的改革举措,一旦推行,相关法律的修改修订必须随之跟进,牵一发而动全身,所以务必稳妥慎重,不能有任何闪失。员额制的推行不是“为了改革而改革”,更不是为了“折腾人”而改革,而是要真正推动建立起以办案人员为中心、以服务办案工作为重心的人员配置模式。因此,员额制改革的实际效果必须随时接受实践的反复检验,在深入推进的同时,对于那些有悖于初衷、产生严重负效应的措施也应当及时纠正或直接叫停。