立法建议：实现对所有规范性文件备案审查“全覆盖”

鉴于立法法第一百零四条已经从立法层面上规定最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案，并同时规定“最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释”。因此，从立法体系科学分类的角度，在补充修改监督法时，可对除最高人民法院和最高人民检察院以外的审判机关和检察机关作出的虽然不是“具体应用法律的解释”但却具有“司法解释性质文件”纳人备案审查作出补充规定。

（一）将地方法检“两院”司法规范性文件纳入备案审查

有必要在现行监督法第五章（规范性文件的备案审查）中增加一条，以进一步明确对地方法检“两院”制定的司法规范性文件如何进行备案审查的问题：

第三十四条 地方各级人民法院、人民检察院作出的规范性文件，应当自公布之日起三十日内报同级人民代表大会常务委员会备案。

第三十五条 省级人民代表大会常务委员会认为地方同级或下级人民法院、人民检察院作出的规范性文件同法律规定相抵触的，同级人民法院、人民检察院之间认为对方作出的规范性文件同法律规定相抵触的，可以向同级人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。

前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为地方各级人民法院、人民检察院作出的规范性文件同法律规定相抵触的，可以向人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关专门委员会进行审查、提出意见。

第三十六条 地方各级人民代表大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为同级（或下级）人民法院或者人民检察院作出的规范性文件同法律规定相抵触，而同级（或下级）人民法院或者人民检察院不予修改或者废止的，可以提出要求人民法院或者人民检察院予以修改、废止的议案，或者提请由省级人民代表大会常务委员会审议。

（二）将“两高”司法规范性文件纳入备案审查

尽管监督法第三十一条规定了“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案”。但由于此条仅仅规定的是最高人民法院和最高人民检察院作出的“司法解释”应当备案，而未对除“司法解释”之外的其他大量存在的“司法解释性质文件”是否纳入备案审查加以明确。

事实上，司法实践中，由于最高人民法院和最高人民检察院发布的严格意义上的“司法解释”从立项、调研、起草、审议直至审判委员会和检察委员会讨论决定，其制定流程和文本格式都相对复杂和严格，数量毕竟有限，而对于指导和规范地方法检“两院”审判执行和检察业务工作的，更多的是“司法解释性质文件”。据悉，绝大多数的此类文件分管领导即可签发而无须提交审委会或检委会讨论决定。同时，鉴于近年来经过全国人大常委会及全国人大各专门委员会在履行监督职责中，已经发现并纠正了不少有问题乃至违反法律的“司法解释性质文件”，故完全有必要将最高人民法院和最高人民检察院作出的“司法解释性质文件”纳人备案审查范围，以实现由中央至地方的人大常委会对所有的“规范性文件”进行备案审查的“全覆盖”。