（2）在重大事项决定权方面。一是重大事项范围包括“两院”工作情况，如贯彻落实人大及其常委会决议决定情况，落实代表议案以及建议、批评和意见的情况，行使审判权检察权的情况，对“两院”不适当的规范性文件的撤销等[24]。机制协调方面，内蒙古规定“两院”是重大事项议案或报告的提出主体（第四条、第五条、第八条）；福建规定人大常委会向“两院”征集重大事项议题（第八条）；黑龙江规定人大常委会建立重大事项议题协调机制，征求“两院”意见（第八条）。辽宁规定专门人民法院的设置或者撤销需事前征求人大常委会意见，按权限报批后抄报人大常委会（第六条）；陕西要求检察院抗诉案件、法院处理抗诉案件情况报人大常委会备案（第六条）。

可以看出，各地对于人大“四权”划分的认识是不统一的，惯常理解属于监督权范畴的事项在重庆市等省份归于需由人大讨论决定的重大事项，但无论如何划分，都未超出上位法和“人大、两院”政治法律关系范畴。

（3）人事任免方面。通过人大常委会对“两院”领导干部的任免、撤销、批准辞职等权力和程序，属于对国家法律的落实，一般都由专门的地方性法规规范，如各省基本都有的人事任免办法（规定、条例）和代表法实施办法等。

“两院”对因特定案件被羁押的公民停止行使选举权利（《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第四条、第五条）和法院对选民资格案件的审理（选举法（2015修正）第二十八条）等职能，一般会在地方性法规中进行复述或转化规定，未超出国家法赋予司法机关的职权。

（4）监督权方面。自2006年监督法通过后，各省级人大常委会基本都废除了人大直接监督司法个案的规定[25]。人大常委会监督“两院”的主要形式是听取和审议专项工作报告等专项工作监督,人大常委会对“两院”的工作进行监督，不能代替“两院”办理“个案”[26]。部分省人大常委会要求监督司法机关“错案”情况，监督审判机关对案件审判、裁决执行的情况和检察机关对自侦案件的办理情况，要求司法机关报告“对省人民代表大会代表釆取法律规定的限制人身自由措施或者进行刑事审判”的案件，规定内司委可以听取司法机关有关案件办理情况的汇报等[27]，也都是对司法案件“整体”情况进行的监督，监督方式未突破监督法的规定，也未代替“两院”独立行使审判权和检察权。

《某省人民代表大会常务委员会关于加强对司法工作监督的决议》（2007年修正）要求对“检查评议、代表视察、人民群众申诉控告以及来信来访中发现的重大典型违法案（事）件”，人大常委会“可根据情况，要求有关司法机关依法纠正”，这一规定有可能与人大常委会监督权不干涉代替司法机关具体办案的原则不符。一方面人大常委会并非认定司法错案、违法案件的适格主体，代表视察和公民上访针对的案件最多是“疑似问题案件”或“疑似错案”，不能直接定性为违法案件;另一方面,“要求司法机关纠正”，就是要求司法机关改变原有的判决结果，容易产生干涉司法机关独立审判案件、突破现行司法纠错机制的理解分歧[28]。

2.“两院”内部监督

在系统内监督方面，《辽宁省优化营商环境条例》第四十条要求上级法院成立督察组，全面督察指导下级法院“应用执行案件流程信息管理系统、清理执行案款、办理重点督办案件等方面的落实情况”，给司法系统在具体领域设定了监督事项。

地方性法规就“两院”上下级关系进行规定,应以法律或中央精神为基准，不宜创设新的监督结构或监督方式，宪法和法院组织法规定上级法院对下级法院的监督对象是“审判工作”。不同层级司法机构由不同层级人大产生，不同层级人大由不同地域范围的人民选举人大代表构成，因此省级的地方性法规并不天然地比设区的市地方性法规更有效，也不宜过多干涉司法机构上下级关系。

（三）协调保障型

建立“府院”工作机制、平台、委员会等条款在地方性法规中比较普遍。如《上海市优化营商环境条例》第七十条第二款规定的政府、法院间破产工作协调机制，《广西壮族自治区优化营商环境条例》第七十一条第一款建立的破产财产处置联动机制，《北京市优化营商环境条例》第七十九条要求建立的被执行人及其车辆查询机制等。

还有地方性法规针对检法“两院”工作和司法职权的行使“难落地”的问题，直接要求行政机关予以配合支持。《广西壮族自治区优化营商环境条例》第六十九条第二款要求有关单位应当协助法院及时处置被查封、扣押、冻结的财物，履行裁判文书。《上海市优化营商环境条例》第六十九条第三款要求相关部门支持人民法院对涉案不动产、动产、银行存款、股权、知识产权及其他财产权利实施网络查控和依法处置。

从法理上讲，不同部门之间建立协调机制的有关内容，如果是针对工作层面开展沟通协作，不属于司法制度的范畴。给政府施加责任帮助司法机关履职，地方也有充足的立法权限、空间。

（四）任务拓展型

有的地方性法规对检法“两院”的工作有具体的其他要求，有的可以解释为审判权、检察权的延伸，有的是对“两院”职责任务的新要求。

1.职责细化扩充

有的地方对“两院”的法定职责进行了细化和扩充，“丰富”了“两院”的工作任务。

检察机关除检察权、侦查权之外，还应提交预防职务犯罪工作年度报告、开展行贿犯罪档案查询工作、开展预防咨询和警示宣传教育；建立预防职务犯罪警示教育基地；建立职务违法犯罪档案查询系统，建立行贿犯罪记录档案,进行预防腐败宣传；无偿提供行贿犯罪档案信息查询服务，加强职务犯罪案件信息发布和宣传教育工作等[29]。此外还有检察机关对被动参加恐怖活动人员要进行教育（新疆《实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》第三十九条）；《西安市改革创新促进条例》第六条第二款要求“两院”应加强审判、检察工作方面的改革创新。

2.健全机制规则

地方性法规不能直接为“两院”设定诉讼程序规则或民商事实体规则,实践中地方性法规可通过要求法院建立相关机制的方式提出工作要求。

如企业破产有企业破产法的规定,属于民事主体消灭的基本制度，地方为提高企业“回收率” [30]、保护中小股东权益等,规定了重整识别、预重整等破产拯救机制（《广西壮族自治区优化营商环境条例》第七十条第一款），破产债权人权益保障机制（《北京市优化营商环境条例》第七十八条）和利益关联方参加重整计划草案表决机制（《上海市优化营商环境条例》第七十条第三款）等，以机制建设代替规则设定，避开了地方性法规立法权限不足问题。此外，《上海市优化营商环境条例》第六十九条还要求法院加强网上诉讼服务平台建设，推进全流程网上办案模式，为法院规定了办案模式方面的具体任务。

3.发挥司法保障

地方立法针对一些重点工作，往往要求有关主体的全覆盖，检法“两院”也成为工作保障的一个方面，要求其加大司法保护力度、发挥司法保障功能。

为全方位优化营商环境，《广西壮族自治区优化营商环境条例》第六十九条第三款强调检察机关对涉及营商环境的司法活动履行法律监督职责。强调环保要求，《山东省大气污染防治条例》第二十四条第一款要求检察机关完善生态环境司法保护机制,查处相关职务犯罪。重视深化改革,《湖北省全面深化改革促进条例》第十五条第三款要求“两院”为全面深化改革提供司法保障。

（五）探索改革型

地方性法规中有些条款会对司法机关提出改革性的要求，部分条款已经深及“两院”组织结构、上下级关系以及审判检察职能的履行。

1.成立内设机构

有的地方性法规要求法院设立专门法庭，检察院设立联络点等。如要求法院设立“负责处理综合执法诉讼和强制执行”的专门法庭或者专业审判庭，景区速裁法庭，旅游法庭，少年刑事法庭等；自治县人民法院设立土地法庭；要求检察机关在纠纷易发多发区域设立人民调解组织联络点或者派驻专兼职调解员。

立案庭、民事审判庭等法庭是法院承担审判职能的内设机构，按《中国共产党机构编制工作条例》第四条规定,“各类机关和事业单位的机构、编制”问题应由党委机构编制部门规定，地方性法规没有相关立法权。如果以“人民法庭”的形式成立旅游法庭等专门法庭，则属于法院的派出机构，实践中也是由基层人民法院层报高级人民法院批准,不需以地方性法规为依据[31]。

2.提高审判效率

实体法和诉讼法对法院审判的标准、程序和时限等都有规定，但可能无法完全实现地方的需求目标，有的地方性法规中要求法院提高审判效率。对于破产案件，《上海市优化营商环境条例》第七十条要求法院探索破产案件繁简分流、简易破产案件快速审理等机制，简化破产流程。对于知识产权案件，《北京市优化营商环境条例》第七十一条要求法院推进繁简分流快速审理机制、扩大独任制审理案件范围，提高审理效率。

法规中虽未进一步规定快速审理机制或独任制的具体内容，但审理时限、独任制或合议制等审判组织形式等规定，已经触碰到立法法规定“司法制度”的边缘。

3.指导审判、检察

有的地方性法规对审判、检察的原则、方法和程序等予以规定，指引司法理念、刑事政策。如要求司法机关遵循谦抑审慎司法原则；检察机关应审慎处理涉企案件；司法机关办理案件应严格区分经济纠纷与经济犯罪,审慎釆取刑事手段；涉羁押案件，检察机关应积极开展必要性审查，不需要羁押的应及时释放或变更强制措施[32]。检察机关应加强法律监督，涉企案件要依法纠正侵害企业合法权益的违法行为，对涉及职务犯罪的案件必须依法查处[33]。

审判、刑事政策等方面要求，应以“转述”国家的规定和政策精神为宜，否则地方立法可能已经关涉审判实质，如影响一地“出罪”“入罪”的司法判断。

4.开展公益诉讼

关于公益诉讼，民诉法、刑诉法和英雄烈士保护法等明确规定，检察机关可对“4+1” [34] “等”领域案件提起公益诉讼。党的十九届四中全会明确提出“拓展公益诉讼案件范围”，检察机关和地方人大常委会也就“等”外领域进行了探索。检察机关就涉军公益诉讼和安全生产、网络侵权等群众反映强烈的案件适用公益诉讼[35]；上海、宁夏、浙江等地人大常委会都通过了《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，上海规定检察机关探索“城市公共安全、金融秩序、知识产权、个人信息安全、历史风貌区和优秀历史建筑保护等领域的公益诉讼工作”，宁夏要求检察机关探索违反国旗法、国徽法、国歌法的公益诉讼案件。

这些地方性法规规定，方向上符合国家的改革探索要求。这些规定既扩展了检察机关行使公益诉讼职权的适用范围，也扩展了检察机关的责任范围，是以地方性法规为载体探索改革，也要保持一定的谨慎。

（六）小结

综上条款，有的“两院”相关条款不涉及司法制度内容，如司法导引条款、机制保障条款等，只是提示了公民的司法救济权利，或者是对政府提出的工作要求；有的条款虽然不属于司法制度条款，但涉及到司法机构在国家权力体系中的地位和职责分工，如“两院”是否是法规案等议案的提出主体、是否具有地方性法规的解释权，虽然不干涉司法方面的权力，但对我国司法机关职责的全国统一性颇具影响，也不宜由地方性法规作出差别性规定；还有的条款也不属于司法制度条款,但对司法机关提出了较多任务要求，如要求检察院建设反腐档案、建立警示教育基地，要求司法保障经济建设等，有立法“求全”、立法文件化的倾向；还有的条款可能已经涉及到了司法制度，需要深入分析论证。

四、应然：地方性法规规定司法制度条款的反思

诚然，何为“司法制度”没有统一的、权威的解释，全国人大常委会法工委不可能对所有地方立法事项进行解释或指导，在司法机关职能扩大、地方立法需求增加、学理分析不明的情况下，地方立法更应该本着“不抵触”原则，结合立法学原理、法律保留原则和《法规、司法解释备案审查工作办法》等文件，把握好地方立法规定“两院”条款的合法性、合理性，减少突破立法权限的可能性。

（一）合法性追问

1.是否符合法制统一原则

我国是统一的、单一制国家，同时又是多民族、广地域、地区之间经济发展水平不均的国家。法制统一是维护国家统一的重要方面，一个主要体现是要求地方依法立法，不能“带病过关” [36]。法律保留则区分了央地立法权限，节制地方立法权，使中央和地方在立法实践和法治的理念上相统一[37]。

“两院”的组织机构和职权等涉及主权和政治制度，司法和仲裁制度是解释、适用法律的制度，中央统一立法可以维护国家法制统一。“如果有两个以上的平行的国家机构都可以具体应用法律对案件作出审理和判决，那么，在它们对法律适用的意见不一致时，就会导致法律适用的不统一，进而危害社会主义法制的统一[38]”。因此，国家机构统一设置、机构职权统一规定、裁判的实体和程序规范等全国统一，是单一制社会主义国家法制统一的应有之意。

关于“两院”的组织事项。有地方性法规中要求法院设立旅游法庭、城市管理法庭或审判庭、少年法庭等。宪法第一百二十九条第三款规定“人民法院的组织由法律规定”。2018年法院组织法修订，增加规定“人民法院根据审判工作需要，可以设必要的专业审判庭”。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字[2007]2号）的规定，“除专项机构编制法律法规外，各地区各部门拟订法规或法律草案不得就机构编制事项作出具体规定”。无论是审级制度、法院规模和专门人民法院设置等“整体层面的法院组织”，还是法院内设的机构组织，都只能依据一定的法律程序推进[39]。宪法、地方组织法等赋予地方人大及其常委会对于法官、检察官的任免权，但选任法官、检察官的权力“不能被视为地方人民法院的具体创设权” [40]。实践中人民法院[41]、人民法庭[42]和法院内设机构[43]等的设置取决于党的编制系统和法院系统内部程序，有关规定可能已经触及法律保留事项和“司法保留” [44]事项。

关于司法制度内容。《某市营商条例（草案）》第六十七条第四项要求法院对重复侵权、恶意侵权行为在法定赔偿范围内“从高确定赔偿数额”；第六十九条要求法院对简单破产案件6个月内审结,对无财产、无账簿文书等企业破产案件3个月内审结。法规为法院设定了审判的实体规则和程序规则。知识产权侵权责任属于民事基本法律制度，诉讼时效属于司法制度，不宜在地方性法规中作出“先行”或“变通”规定。另外，从全国人大常委会法工委法规备案审查室处理的部分案例来看,规定“两院”之间证据活动，规定减刑、假释操作规范的地方性法规，“涉及检察机关的职权和国家的诉讼制度”，存在超越立法权限问题[45]。

对于组织事项、司法制度等，宪法法律层面否定地方差异性规定，全国司法系统的组织层次和职权是统一的，适用同样的实体规则与程序规则。司法制度层面实行全国统一的法律制度,地方遵从统一的上位法，就是法制领域的“书同文”。

2.是否属于中央统一管理的事项

有地方特色是地方立法的生命力所在。地方立法具有“补充、先行、创制” [46]的作用，可以在不抵触上位法的前提下作特色的、适当超前的规定。同时，“在立法实践中，即使是允许地方先行作出规定的，如果涉及中央统一管理的事项,地方也不宜作出规定” [47]。因此在根本上，地方立法的创制性、特色性的规定，仍以法制统一为底线、以地方事权为红线。

习近平总书记指出，“我国是单一制国家，司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院[48]”。各级法院既有地方属性，由各级人大产生,对人大负责;又有国家属性，代表国家行权。有学者也指出“各级人民检察院都是国家的检察院，而非地方的检察院,检察机关行使权力代表了国家的意志” [49]。前述分析说明，地方性法规有权限、有需要规定一些涉及司法事项的内容，司法权的中央属性启示地方立法避免干涉“两院”独立行使职权，避免破坏法律适用、司法解释等法制统一事项，注意地方立法能为、可为的范畴。有学者认为应区分“作为国家权力的司法职权和作为司法职权行使保障的司法事权” [50]，司法权力保障方面的内容地方可以立法。

深圳市人大常委会2020年8月26日表决通过的《深圳经济特区前海蛇口自由贸易试验片区条例》《深圳经济特区个人破产条例》和《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》等法规不同程度地涉及了司法制度，如规定自贸片区司法机关可以聘请港澳法律专业人士参与办理涉外案件，规定司法机关处理破产案件的程序，或在检察院机关提起诉讼案件类型、诉讼启动机制等方面作了有地方特色的规定。深圳市上述地方性法规的规定，突破或变通了上位法的有关规定，对司法机关的职权、审判程序等司法制度核心内容作了规范。其合法性来源在于中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》的相关授权。

客观说，各地有各自的经济社会状况,会有特别的立法需求，但在涉及司法制度、司法权等事项上，应尊重司法权的客观规律和事权属性，尊重审判权的国家属性，在取得中央授权之前谨慎规定。

3.是否影响公民法人的权利自由

从立法法第八条规定法律保留的事项涉及的是重要的基本权利和重要的公共事务。如该条第四项至第七项，涉及限制公民人身自由、政治权利和财产权等公民基本权利的事项属于全国人大及其常委会专属立法权，而第十项“诉讼和仲裁制度”则涉及上述公民基本权利的程序保障，“直接体现了社会的正义和公道” [51]。在地方的立法需求和维护法制统一之间发生冲突时，“保护公民合法权利”也是审查地方性法规的重要原则[52]。

诉讼过程包含了法律适用的过程，裁判结果影响案件当事人各方的权利义务自由。如果地方性法规可以针对诉讼制度进行个性化的规定，则在法规适用的地域范围内改变了宪法法律确定的权利义务体系，无法实现宪法法律赋予的公民法人享有的全国普遍保护的公平正义，也使立法法规定的专属立法权制度目的落空。

在前文分析的各类“两院”条款中，法规内容涉及了诉讼制度的，如规定合议庭组成、简易程序适用范围、诉讼时效等，会影响权利义务公平正义。假定“民事基本制度”各地方立法可规定，则可能会出现债权优于物权、新设物权种类等“地方特色规定”，除了会产生法制分裂外，还会形成“规则超市”，经商固然可以选择注册更便利、税率更低的地方,诈骗犯也会向违法成本更低的地方流动。司法裁判的功能在于判断是非、解决纠纷，统一的诉讼制度就是要同案同判、同事同规则。实体规则统一，程序规则不统一，对公民法人的权利自由等都是破坏。

（二）适当性论证

解决了合法性、合理性等基础问题，地方可能仍有规定司法相关条款的立法需求，则可以考虑在立法机制、立法表述和立法技术等方面作出适当性讨论和制度安排，避免有关条款产生争议或被上级立法机关备案审查纠正。

1.立法必要性论证

一是司法相关法规项目的制定是否必要。从部分法规的标题来看,与司法、诉讼制度等关联程度很大，如预防职务犯罪条例、个人破产条例等，法规立项时应充分论证制定的必要性。安徽、广东、河北等地“律师条例”明确了“律师调查令”制度，但各省在调查程序、适用对象、证据种类、签发调查令等方面规定均有差异，给我国民事证据收集制度造成一定的混乱[53]。地方性法规规定的律师权利，如果与律师法、刑诉法等内容完全一致，属于“照抄”上位法;如果限缩律师权利，则与上位法保障律师和当事人权益的条款和精神抵触；如果扩展律师权利，如增加了刑事诉讼参与权或提出了新的制度设计，同样缺少立法权限。

二是司法相关内容的差异化规定是否必要。地方性法规可以作出地方特色规定，如调整对象、调整事项、措施程序等具有特殊性等[54]。但司法制度中大多是程序性的权利，属于公权，不能差异化处置。行政处罚法规定了当事人对行政处罚决定不服的可以申请行政复议或者提起行政诉讼；行政诉讼法第四十四条第一款规定当事人可以先复议再诉讼或直接提起诉讼。对于直接向法院起诉的“起诉时限”，部分地方性法规有差异规定。