作者：蔡小雪（最高人民法院行政庭原审判长）

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铁路运输高级法院撤销后，我调到最高人民法院（以下简称最高法）。1987年6月我到最高法研究室报到没几天，时任研究室主任张懋给我打电话，让我到他办公室谈话。我去后，张主任对我说：“去年全国人大通过了《治安管理处罚条例》，该条例明确规定，被处罚人或者被侵害人对公安机关作出的治安处罚决定不服，可以向法院提起诉讼。今年1月1日开始施行，现在已有不少治安处罚案件起诉到法院。今后，不服行政机关的行政行为提起诉讼的案件会更多。为了适应形势需要，院党组已决定在院里成立行政法研究小组。你以前是做刑事案件的，你愿意不愿意参加这个小组，想好告诉我。”我在大学时，听过陈安明教授讲授的行政法课，对行政法有很大的兴趣。我当时就告诉张主任，愿意加入这个小组。张主任接着说：“那就这样定了。行政法研究小组是要开创新的审判领域，有很多新问题需要研究，以后起草司法解释和给法律、行政法规、部门规章提修改意见的事会很多，你需要了解起草司法解释的背景、思路和基本原则；对法律规范提修改意见时，要结合审判实践，根据审判实践中发现的问题，提出修改意见。研究室起草的《人民法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》（以下简称《暂行规定》），审委会通过并已公布。为了熟悉此项工作，你可将《暂行规定》的卷宗调出来看看，了解《暂行规定》的制定思路、争议问题及理由和解决方案，对今后的工作有很大益处。”

我出了张主任办公室，便通过内勤从办公厅秘书处调出了《暂行规定》的卷宗。卷宗中反映出，《暂行规定》是根据《民事诉讼法（试行）》第2条第2款：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”的规定，参照民事诉讼的思路制作的。因行政诉讼与民事诉讼有一定的区别，个别地方作出了一些调整，主要有两点：一是人民法院审理治安行政案件，案情相对简单、行政管理强调效率，审判此类案件亦应高率，据此故规定，审理拘留处罚案件的应当在受理后10日内作出裁定；审理罚款或警告处罚的治安行政案件，应当在受理后20日内作出裁定。复核治安行政案件的人民法院应当在10日内将复核结果告知当事人。情况特殊、期限届满不能终结的案件，可以经上一级人民法院批准延长10日。二是明确规定，人民法院只就公安机关的后一次裁决是否符合事实以及是否合法进行审查，依法分别作出维持或者撤销的裁定。

起草中争议最大的问题有两个：一是管辖问题。公安机关希望管辖法院的级别尽可能高一些；调研中多数法院认为，按照公安机关的意见，可能会使治安行政案件集中在上级法院，受诉法院难以承受，同时也不方便人民群众诉讼。原则上由基层法院管辖治安行政案件为宜。二是诉讼费的收取问题。公安机关主张诉讼费适当多收一些，可以减少行政诉讼案件。在调研中，多数法院认为，打官司对老百姓来说是一件很难的事情，不愿告、不敢告、不会告的问题比较普遍，故诉讼费不宜太高，在5至30元之间为宜。《暂行规定》采纳了多数法院的意见。即：治安行政案件一般应由最先作出裁决的公安机关或者乡（镇）人民政府所在地的基层人民法院管辖。人民法院受理治安行政案件，由原告预交诉讼费，每件5元至30元。

之后，我又在《司法文件选编》中查到最高法1985年11月6日发布的《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》。我便从办公厅秘书处调取了该通知的卷宗。从卷中反映出，因《民事诉讼法（试行）》确立了法院审理民事案件着重适用调解的原则。从1982年10月到1985年11月间，法院受理的经济行政案件曾一度采用调解的方式结案。近几年国家制定的一些经济法律、法规大都有当事人如果对主管行政机关所作的行政处罚决定或者其他行政处理决定不服，可以在一定期限内向人民法院起诉的规定。这种行政案件的原告是受到行政处罚或者其他行政处理的企业事业单位、其他组织或者个人，被告是行使国家管理职权的主管行政机关。法院审理这种行政案件，不同于解决原、被告之间的民事权利义务关系问题，而是要以事实为根据，以法律为准绳，审查和确认主管行政机关依据职权所作的行政处罚决定或者其他行政处理决定是否合法、正确。因此人民法院审理行政案件不应进行调解。据此，该通知中明确指出，人民法院审理行政案件不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决：如果主管行政机关所作的行政处罚决定或者其他行政处理决定正确、合法，应当驳回原告的起诉；如果主管行政机关的行政处罚决定或者其他行政处理决定在认定事实、适用法律方面确有错误，应当予以撤销或者变更。

读完这两个司法解释，我从中明确了两个问题：一是法院审理行政案件是对被诉行政处罚或行政处理决定的合法性进行审查；二是法院审理行政案件不适用调解。从中也体会到张主任的那段谈话的含义，要从一点一滴积累做起，注意相关司法解释的制定背景、思路、原则以及每一条的理由，对今后的工作的和自身水平提高有很大的益处。我从而自觉或不自觉地养成习惯，发现每一问题都会记录下来，同时注意了解每一个问题产生的背景、对此问题的不同观点及理由，最终的解决方案。

于此同时，我还查到，1986年10月6日湖北省武汉市中级人民法院和湖南省汨罗市（原汨罗县）同时成立了全国第一个中级人民法院行政审判庭和第一个基层人民法院行政审判庭的上报材料。郑天翔院长、任建新和林准两位副院长在研究室整理汇总的这两则信息汇总上报材料上批示：“这是一个新动向，应该引起高度重视，要进一步研究。”之后，研究室经研究提出三点建议：一是建议成立行政法研究小组；二是建议尽快在全国各级法院建立行政审判庭；三是考虑到可能会有大量治安行政案件起诉到法院，建议各法院对这一情况提前做好准备。1987年1月，最高法发出《关于建立行政审判庭的通知》，要求各地“采取积极而又慎重的态度”，试办行政审判庭。该通知发出不久，全国各级法院陆陆续续开始成立或筹备成立行政审判庭。

与张懋主任谈话不久，最高法行政法研究小组正式成立了。由时任研究室副主任梁书文牵头，其成员有：研究室江必新、蔡小雪和蒋惠岭，民庭张善、段小京，经济庭岳志强、董占东。当时的分工是，有关行政诉讼方面的综合问题由研究室的同志负责；有关治安方面的行政案件审理及研究由民庭的同志负责；其他方面的行政案件审理及研究由经济庭的同志负责。

1987年10月下旬，行政法研究小组收到立法机关转来的全国人大成立的行政立法研究组起草的《行政诉讼法（试拟稿）》（以下简称“试拟稿”），并请最高法就该稿提出修改意见。“试拟稿”有31条，规定了立法目的和任务、主管机构、主管范围、管辖、不适用调解原则、诉讼当事人、起诉条件、审理、裁判、复核、执行等内容。该稿脱胎于民事诉讼法，只是对行政诉讼不同民事诉讼的特性作出了一些特殊的规定。因缺乏行政诉讼的实践，“试拟稿”规定的十分原则。要对该稿提出修改意见，必须熟悉民事诉讼法。我大学毕业后，从事刑事审判工作，对民事诉讼缺乏实践和研究，为弥补这一缺陷，我找来不少民事诉讼方面的书籍和相关论文进行恶补，弄清楚了民事诉讼的基本程序、理论和实践中争论的问题。

为了了解各地法院审理行政案件情况和对“试拟稿”提出修改意见，接到“试拟稿”的当月，张善审判员带着我和段小京到安徽、江苏、浙江和福建四省进行调研。最高法有个习惯凡是比自己岁数大的审判员都称呼为老师。我们第一站到合肥。此时安徽省高级人民法院（以下简称安徽高院）行政审判庭已成立，省内只有少数几个中级法院成立行政审判庭，安徽高院特意在合肥安排了省内部分中级法院行政庭、民庭或经济庭的庭长参加座谈会。座谈会上，先是由参会中院的行政庭、民庭或经济庭的庭长分别汇报各院受理和审理行政案件的情况，可以说，每个中院受理的行政案件都很少，受理的案件主要集中在治安和土地确权两类案件上。因各中院及下辖的基层法院审理行政案件较少，谈具体案件多，基本上谈不出审理行政案件的经验。对“试拟稿”提出的修改意见主要有以下三个问题：一是“试拟稿”规定的过于原则，希望更具体一些。二是对受案范围有两种意见，一种意见仍延续《民事诉讼法（试行）》的规定，法律明确规定的由法院受理，没有明确规定的，法院不受理、另一种意见同意“试拟稿”规定的第二种意见。即法院受理行政处罚、行政强制措施和法律明确规定由法院受理的行政案件。三是法院应当对行政处理决定具有变更权。

在合肥开完调研会后，安徽高院行政庭庭长朱孝池陪同我们到滁州市进行调研活动。我记得，当时滁州市两级法院只有少数法院成立了行政庭，多数法院的行政案件分别由民庭或者经济庭审理。与他们座谈中，绝大多数谈的是审理治安行政案件中所遇到的问题。他们普遍对《暂行规定》第4条中，治安裁决依法分别作出维持或者撤销的裁定，不能变更的规定意见较大。他们希望法院应当具有完全的变更权。同时还反映，老百姓普遍存在不知告、不敢告、不会告的问题；行政机关不愿意当被告、不愿意出庭应诉、不执行法院的裁判的问题相当普遍。

在滁州市调研完，我们来到了南京，江苏省高级人民法院（以下简称江苏高院）与安徽高院的做法基本相同，安排省内部分中院行政庭、民庭或经济庭的庭长与我们座谈。江苏行政审判工作情况与安徽的情况基本相同。对“试拟稿”除安徽高院提出的修改意见外，增加了三点修改意见：一是有关法律适用问题，与会人员多数同意该稿中的第二种意见。即法院认为被诉行政处理决定所依据的规范性文件与宪法、法律相抵触时，法律明确规定的，依据法律作出裁定或者判决。法律没有明确规定的，应当通知制定该文件的行政机关，在一定时间内作出解释。逾期未作出解释的，法院可以依据宪法和法律的规定，径行判决或裁定；二是有些同志主张行政复议为提起行政诉讼的必经程序；三是对框架、结构和基本原则提出了一些修改意见。

之后，我们又去了苏州、杭州、福州、厦门等地进行调研。江苏高院周茸萌法官在陪我们去苏州的路上，他提到1987年2月春节前，涟水县发生了一起治安处罚案件，原告朱氏父子年前进城洗澡，洗完澡后顺便到其亲属所在的单位看望，正好在公司撞见了亲属与本公司领导发生纠纷，争吵得很厉害。父子俩看到他们动手撕扯，就上去帮助家人。双方进行了一些推搡拉扯行为，公安以扰乱单位公共秩序为由，分别处以朱氏父子行政拘留，一个10天，一个7天。于是朱氏父子就向涟水县法院起诉。3月15日，涟水县法院进行了公开审理，当庭撤销了涟水县公安局的治安拘留决定。《法制日报》于3月16日发表由该报记者李雪撰写的“全国第一例被撤销的公安行政案件”的长篇报道文章。这个案件一下子引起了轩然大波，全国多家报纸转载了该篇文章。后来淮安中院二审也维持了原判。张善老师是个非常谨慎的法官，对下面法院提到的案子，听后从不当场表明自己的意见。他跟我说过，没有审理的案子，仅听汇报，有可能因汇报不全面或不准确，或没有查阅相关法律法规，轻易发表意见，容易出错。我们是代表最高法，一旦表态错误，后果会很严重。此种情况只听，不表态。他今天却一反常态，如此痛快的表态，让我有些诧异。晚上，我们单独在一起时，我问张善老师：“今天你为什么听完该案就表态了？”张善老师说：“郑天翔院长看到公安部就该案认为不公的情况反映后，让民庭调卷审查。该案的卷是我调的，也是我审的。我审后认为原审裁判正确，没有问题。将卷宗和审查报告一并报郑院长。郑院长看完卷，让我向他当面汇报。郑院长听完汇报后说，这个案子，法院的裁判是对的。我已将郑院长的意见告诉了刘天兴庭长（江苏高院首任行政审判庭庭长）。可能小周不清楚。”张善说完这些后，我立马明白了。

我们在苏州、杭州、福州、厦门、泉州等地的调研中，大大小小又开了七八个座谈会，反映出来的行政审判工作情况和对“试拟稿”的修改意见与合肥、南京、滁州座谈会中所反映情况和意见基本相同。在此期间，梁书文副主任带江必新、蒋恵岭等人在北京、天津等地也开了四五个座谈会。

那年11月中旬返回北京后，我便将这次出差的调查记录整理出来，写出此次调研报告，交由张善老师。经他修改后，报行政法研究小组。蒋恵岭将在北京、天津等地座谈会的笔录整理后，写出调研报告，梁书文副主任修改后，报到行政法研究小组。这两个报告后合并成一个报告，由研究室报院领导。

1988年初，院领导在我们的调研报告上批示：“根据调研中所反映的问题，拟定一个修改方案。”因下级法院普遍反映“试拟稿”规定的过于原则，希望与《民事诉讼法（试行）》规定的一样具体等意见。梁副主任拟定了三个方案：第一方案是对“试拟稿”逐条提出修改意见；第二方案是对“试拟稿”的框架、结构、基本原则及具体条文提出较为全面的修改意见。第三方案是参照《民事诉讼法（试行）》规定的框架、结构起草一个完全独于立《民事诉讼法（试行）》的《行政诉讼法（草案）》。我记得，当时工作非常紧张，每天都加班加点，1988年大年三十，办公室的其他同志都早已回家，我们直到下午5点多才离开办公室，就为赶在春节前，将三个方案的修改意见，提交行政法研究小组，能在春节后及时讨论。

春节后，修改“试拟稿”的三个方案报院审判委员会。审判委员会经讨论，决定采取第二个方案，即对“试拟稿”的框架、结构、基本原则及具体条文提出较为全面的修改意见。根据审委会的讨论意见，我们对原来的第二个方案又进行了研究，拟出了修改意见，修改意见经院领导审批会，以最高法名义反馈给全国人大成立的行政立法研究组。该修改修改意见主要提出了以下几个方面的意见：一是应将行政处罚、行政强制措施等影响到公民、法人或者其他组织的人身权、财产权的行政处理决定纳入行政诉讼的受案范围；二是除法律、行政法规规定行政复议为前置条件外，公民、法人或者其他组织可以直接向法院提起行政诉讼；三是人民法院依据法律、法规对行政处理决定的合法性进行审查；四是人民法院对被诉行政处理决定具有完全的变更权。此外，还对一些具体条款提出了修改意见。如，建议增加有关合法性审查、公开审理等原则；增加有关证据、法律适用的规定；将“起诉人”，改为“原告”；将“被起诉人”，改为“被告”等等。

1987年《治安管理处罚条例》施行后，起诉到人民法院的行政案件明显增加，1986年全国各级人民法院受理一审行政案件632件，到1987年就增加到5242件。进入1988年各高级人民法院向最高法请示或汇报的行政案件也随之增加。我虽然在大学期间听过陈安民教授讲授的行政法课，但因受学时的限制，讲授的内容主要还是行政法的基本原理，没有涉及如何审理具体行政案件的问题，对如何审理行政案件并不十分清楚。此时，有关行政法的书籍很少，我手头只收集到王名扬教授著的《英国行政法》、龚祥瑞教授著的《比较宪法与行政法》、应松年和朱维究两教授合著的《行政法总论》和大学统编教材《行政法概要》等几本书。有空便到国家图书馆阅读台湾学者编著的行政法、行政诉讼法方面的书籍。因中国国情与西方国家的国情有很大的差异，许多问题书中都没有答案。因当时高级法院请示或汇报的案件请示或汇报的案件主要集中在治安行政案件和土地确权案件，我买了一些《治安管理处罚条例释义》《土地管理法释义》等常用的实体法方面的书籍，通过学习弄懂我国单行法律规定的原则、行政处理决定的合法要件，在干中学、学中干。

由于我国有上千年的封建专制史，官本位的思想相当严重，当时行政机关普遍对行政诉讼存在抵触情绪。湖南省有的行政机关说：“我们办的安置，还要人民法院认可，这是全国人大吃了饭没事干想出来的。”广西桂林有一个镇长说：“群众告镇长，这是孙子告爷爷。”河南省新安县法院在审理钱平等四人不服公安局治安裁决案中，被告洛阳市公安局委托代理人、新安县公安局治安股副股长郑保民在公开宣判时，煽动群众围攻审判人员，扰乱法庭秩序，辱骂审判人员。这些不尊重行政审判的情况在当时不是极端的个例，我们用了很大的精力处理此类问题。从这个侧面反映出，十九世纪八十年代行政审判制度创建时是非常艰难的。

1988年8月，浙江省苍南县农民包郑照诉苍南县政府房子强拆一案，虽然包氏父子败诉，新闻媒体给予了深度和广度的报道。对各级行政机关有很大的促动，使中国老百姓初步了解了行政诉讼制度。因此被誉为新中国“民告县政府”第一案。该案件为全国行政审判工作开创新局面，全国各地法院抓住各级行政机关对行政诉讼开始重视，人民群众初步了解行政诉讼制度这一契机，陆续开始成立或筹备成立行政审判庭。

1988年7月，黄杰同志由中央政法委调到最高法，担任筹备最高法行政审判庭负责人。也就是说，此时，最高法筹备成立行政审判庭的工作正式拉开。当时黄杰同志提出，行政法研究小组的同志都去行政庭。研究室考虑，研究室还需留一两位要懂行政法的同志，以便处理有关行政法方面的事务。梁主任与黄杰同志都找过我，梁主任希望我留在研究室，黄杰同志希望我到行政庭。我考虑再三后认为，在研究室写综合性材料很多，对提高写作水平很有帮助。梁主任认可我的工作，对我也很关心，在他领导下工作很顺心，进步也会很大。但我从事了一年多的行政审判工作，对行政审判产生了浓厚的兴趣，也积累了不少经验，放弃行政审判工作实在可惜。我进入法院时就想当个好法官，若不直接审理案件，不利于审判水平的提高，难以成为一名好的法官。同时感觉审理行政案件更对我的路子，最终我还是选择了去行政庭。

在行政庭筹备期间，院里面让行政法研究小组评估一下，按照“试拟稿”的受案范围的规定，每年全国各级法院受理一审行政案件大约有多少件，从而确定行政庭的编制。由于当时没有任何可依据的材料，我们按照全国治安处罚案件的万分之四的比例粗估了一下，大约一年里起诉到法院一审治安案件在30万件左右。根据这个粗估的数字，当时院党组给行政审判庭定编为33人，4个审判组。

最高法行政审判庭于1988年10月4日正式成立，庭长黄杰，成员有：张善、贾建斌、岳志强、江必新、周红耕、蔡小雪、段小京、胡仕浩、董占东。不久又调入杨宝英和周素琴两位同志。当时分为两个审判组：第一组负责审理有关治安、土地行政案件。张善为负责人，成员有贾建斌、周红耕、段小京、周素琴。第二组负责其他行政案件及综合。岳志强为负责人，成员有杨宝英、江必新、蔡小雪、胡仕浩、董占东。

全国人大法工委在“试拟稿” 的基础上，结合相关部门及专家学者的意见，于1988年7月13日完成了《行政诉讼法(征求意见稿)》以下简称“征求意见稿”），同年10月29日提请全国人大常委会四次会议审议。1988年11月，第七届全国人民代表大会常委会第四次会议决定在《人民日报》全文刊登《行政诉讼法(草案)》（以下简称“草案”），向全国广泛征求意见。为了让我们了解制定行政诉讼法的过程、立法原意、立法中争论的问题，最终定稿的理由。黄杰庭长，特意与全国人大法工委联系，让我们参加全国人大法工委组织的，了几次全国人大法工委组织的有关“征求意见稿”和“草案”的征求意见会议，并旁听全国人大代表有关“草案”讨论的全过程 。我们从而了解到在讨论“征求意见稿”和“草案”中的争论问题及官方的理由。争论的问题主要争议涉及十个方面：第一，立法目的问题。“征求意见稿”第1条规定：“为保证人民法院正确、及时地审理行政案件，保护公民和组织的合法权利，监督和保障国家行政机关依法行使行政权力，根据宪法，制定本法。”行政机关参会同志认为，行政诉讼的目的，不应是对行政机关的监督，而应是促进行政机关依法行使行政权力，故建议将“监督和保障”，改为“促进”。参会学者和法院的同志认为应当坚持用“监督和保障”。“草案”第1条采纳了行政机关的意见，将监督和保障改为了“促进”。在讨论“草案”中，国务院法制局的同志又建议将“促进”改为“保障和促使”。该建议遭到学者、法院和多数人大代表的反对，最终定稿为：“监督和保障”。第二，受案范围的问题。有关受案范围问题争议主要有两种意见：一是主张受案范围放宽。即凡是行政机关和行政机关工作人员侵犯公民、组织合法权益的行政行为，法院都应当受理。二是主张受案范围逐步扩大。即受案范围限于有法律、法规可适用的才能受理。最高法意见是，应将行政处罚、行政强制措施等影响到公民、法人或者其他组织人身权、财产权的具体行政行为纳入行政诉讼的受案范围。最终稿基本上采纳了基本上采纳了最高法的意见。第三，规章可否作为判案的依据。对此问题有两种意见：一是法院向立法机关负责，审判只能以法律法规为依据，规章不能作为判案的依据。二是制定规章是宪法赋予行政机关的一项职权，属于法律体系中的一部分，规章是法律、法规的直接延伸好具体化，同时可以填补法律、法规的空白，不承认其效力，行政机关的执法活动就要受到影响，故规章可以作为判案依据。最终稿采取了折中意见，法院可以参照规定作出裁判。第四，复议是否为必经程序。对此问题存在两种不同意见，一是为了减轻当事人的经济负担和减少当事人诉累，主张是否复议由当事人选择。二是复议程序简单、简便有利于上级行政机关对下监督，主张复议为必经程序。最终稿采取了折中方案，即复议为选择程序，法律、法规另有规定的除外。第五，管辖问题。对级别管辖存在两种意见：一是主张以基层法院管辖为原则，不赞成由行政机关的同级法院管辖；二是规定级别管辖时可以考虑行政机关的级别。最终稿采纳了后一种意见。对地域管辖存在两种意见：一是建议对经过行政复议的案件，由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。二是侵害人身自由权利的，由原告选择所在地或者被告所在地法院管辖。最终综合这两种意见规定一般由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。限制人身自由的行政强制措施由原告选择所在地或者被告所在地法院管辖。第六，证据问题。1、对行政机关在诉讼中负有举证责任有两种意见：一是行政机关作出的具体行政行为时，已拥有充足的证据，让行政机关承担举证责任，证据不足就要承担败诉责任，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，有利于督促其依法办事。二是建议不要规定行政机关负举证责任。理由是，规定行政机关作出决定必须有事实和法律依据，不必规定行政机关承担举证责任。如果规定行政机关承担举证责任，原告可能会随意起诉。最终稿采纳了前一种意见。第七，审理方式。有人建议增加规定公开审理是法院审理行政案件的基本原则，实行书面审理要有所限制。这一建议被最终稿采纳。第八，法院在判决中能否变更行政机关的决定。法院等不少单位认为，完整的审判权，应当包括法院可以判决维持、撤销和变更行政机关的决定。在审判实践中法院会慎重使用变更权，不会轻易变更行政机关的决定，故法院应当拥有完整的变更权。也有人建议法院只能对行政机关作出的显失公正行政处罚具有变更权。国务院法制办和相关部门认为，审判权与行政权应有接线，法院不能替代行政机关作出决定，故不同意法院享有司法变更权。最终稿采纳了第二种意见。第九，赔偿费用的来源。有两种意见：一是建议由财政列支，可以从罚没收入中提取一定比例，作为赔偿基金，不同意从行政经费中支出。二是财政部建议从预算外资金和财政经费包干结余中支出。最终稿规定，赔偿费用，从各级人民政府财政列支。第十，检察院参与行政诉讼。有单位建议，根据宪法和有关法律规定，总则中应增加规定，人民检察院代表国家对行政诉讼活动实行监督。也有代表建议，对一些涉及国家、社会重大利益的违法行政行为，在无人起诉的情况下，应允许检察院代表国家提起诉讼。最终稿采纳了前一种建议，未采纳后一种建议。

在参加全国人大法工委和旁听人大代表讨论有关“草案”的会议中，听全国人大法工委的同志说到，全国人大常委会在审议《海上交通安全法(草案)》时，因该草案第41条规定，当事人对海上交通主管部门的处罚不服的，可以向人民法院提起诉讼。对此，交通部提出反对意见。1983年3月，时任全国人大副委员长彭真召集部分副委员长和交通部负责人就这一问题研究、讨论。当时交通部主要负责人认为，海上交通管理部门是代表国家进行执法的，如果把海上交通管理部门告上法庭，就是把中华人民共和国告上法庭，会损害国家尊严。彭真当即让时任全国人大常委会法制委员会委员顾昂然陈述了《宪法》第5条和第41条的规定。其中第5条规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”彭真指出，“宪法这几条规定就是行政诉讼的宪法依据。一个船长或者大副得熬上15年到20年才能干上这个职务，吊销人家的执照就是砸人家的饭碗，难道还不许他上法院讨个说法吗？”会后，全国人大法工委的工作人员还连夜找出美国、日本关于当事人对于海上监督管理机构作出的处罚不服，可以到法院起诉的法律规定。至此，《海上交通安全法(草案)》中有关“民可以告官”规定的争议才得以平息。之后在《彭真传》第四卷（中央文献出版社2012年版，第1566～1567页。）中得到印证。

国务院法制局的同志提到，全国人大法工委在起草行政诉讼法的过程中，有上百个乡镇的乡长、镇长、书记联名写信给中央，要求暂停行政诉讼法的起草。其理由是，因为征税和计生已经让他们焦头烂额了，行政诉讼出来恐怕局面难以收拾。这是权力机关与行政机关在立法过程中的博弈，但没有动摇党中央和立法机关推动我国法治建设的进程，也预示着行政审判必定要在艰难中前行。

1989年4月4日，全国人民代表大会通过了《中华人民国和国行政诉讼法》，该法于1990年10月1日施行。为了让行政法官正确理解和执行《行政诉讼法》，最高法行政庭编辑《行政诉讼法讲座》和《行政诉讼法释义》；为了行政诉讼制度的推进，保障公民、法人和其他组织的合法权利，促进行政机关依法行政，由司法部组织、全国人大法工委和最高人民法院的同志编写了全国普法统一干部读本《中华人民共和国行政诉讼法讲话》，中央人民广播电台邀请最高人民法院行政庭组织撰写了有100多个问题的《行政诉讼法常识广播讲座》，在中央人民广播电台《法制园地》节目中持续播出。各地人民法院也通过各种形式宣传行政诉讼法，使老百姓了解行政诉讼法，懂得如何运用行政诉讼制度维护其合法权益。

最高人民法院为贯彻执行行政诉讼法，于同年9月在河南省郑州市召开全国行政审判工作会议。全国法院行政审判队伍逐步健全，从1987年1月至1990年12月25日，全国地方各级人民法院共3277个，建立行政审判庭3037个，占92.68%。其中高级人民法院30个，全部建庭；中级人民法院343个，建庭340个，占99.13%；基层人民法院2904个，建庭2664个，占91.74%。行政审判人员共9723人，平均每庭3.20人。自行政诉讼制度建立以来，行政案件的数量总体上有较大的增长。1988年，全国法院受理一审行政案件8573件，1989年，全国法院受理一审行政案件9934件。1990年10月全面实施后，1991年全国法院受理一审案件25,667件，约为1990年的两倍。

也正是由这支行政审判队伍，肩负起行政审判的重任，维护了公民、法人和其他组织的合法权益，促进了行政机关依法行政、推动了法治国家、法治政府、法治社会的建设。