【司改】对推动海洋强国建设战略的法治思考
发布时间：2015-08-19 来源: 最高人民法院 点击:
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当前，我们要在“四个全面”战略布局中全面深化司法改革、推动海洋强国战略建设，有许多重大问题都需要从战略上进行思考。建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分。党的十八大报告提出：“提高海洋资源开发能力，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”海洋法治建设既是“四个全面”战略布局中推进依法治国的重要内容，也是海洋强国建设的内在要求和重要保障。在当前国际海洋风云变幻、国内经济趋稳的形势下，海洋法治建设在海洋强国战略实施中的作用逐渐显现，人民法院承担的职责更加重大。各级法院要深刻理解习近平总书记系列重要讲话精神，努力提升服务大局的前瞻性和针对性，要着眼于实施海洋强国等重大经济发展战略，及时调整司法政策。因为实施这一重大经济发展战略部署，对发展海洋经济、推动整体经济持续健康发展，对维护国家主权、安全、发展利益，对实现全面建成小康社会目标、进而实现中华民族伟大复兴都具有重大而深远的意义。我们要进一步认识海洋、经略海洋，在海洋领域科学立法、严格执法、公正司法，运用法治方式推动我国海洋强国建设不断取得新成就。
一、科学立法，严格执法
（一）科学立法，进一步完善我国海洋法律体系
新中国成立以后到2015年，我国海洋法律体系初步形成。我国政府及时发布了关于领海、领海基线的声明，宣布了领海宽度，全国人大及其常委会先后制定了领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法、海域使用管理法、海岛保护法、海洋环境保护法、海上交通安全法、物权法、海商法、海事诉讼程序特别法和国家安全法，国务院制定了《国际海运条例》等10多个行政法规。
1996年5月15日，第八届全国人大常委会第19次会议决定批准《联合国海洋法公约》。《公约》的生效，为我国开发利用海洋提供了更加广阔的空间，为我国加强海洋管理提供了国际法律依据，标志着我国海洋事业全面走向依法治海、面向世界和发展经济的轨道。
目前，我国与12个内陆邻国基本厘清了国土边界，而与8个海上邻国几乎都存在国土划界之争，党的十八届四中全会提出“加强涉外法律工作，运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益……”可以说主要是针对海洋的，要依法维护国家海洋权益，着力推动海洋维权向统筹兼顾型转变，要统筹维稳和维权两个大局，维护国家主权、安全、发展利益相统一，维护海洋权益和提升综合国力相匹配，必须科学立法、完善法制。
按照科学立法的要求，我国亟须制定海洋基本法、反海盗法，修改完善海商法、海事诉讼程序特别法、海洋环境保护法等。
（二）严格执法，严厉打击各类污染和破坏海洋生态环境的行为
严格执法是贯彻实施法律的坚强保障。首先，要坚持“依法治海、以法管海”。加强海洋生态环境保护的执法、监督工作，对于违法行为严格依法查处，有效遏制海洋生态环境的不断恶化。其次，要继续推进海洋渔业领域的综合执法。综合协调从陆地至海洋的各主管部门、执法机构和地方政府，以便从根本上、源头上坚决打击破坏海洋生态、污染海洋环境的行为。
健全行政执法和刑事司法衔接机制。建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。中国海警打击海上走私、偷渡、贩毒等违法犯罪活动，严格刑事处罚。渔业、环保等执法领域多采用罚款、没收渔获物、渔具和渔船等行政执法方式，威慑力弱于刑事处罚。因此，对于严重破坏海洋渔业资源、环境资源的违法犯罪行为，必须严格适用刑事处罚严厉打击，维护海洋权益。
强化对行政权力的制约和监督。一是严格实施新修改的行政诉讼法，二是不断完善海洋督察制度，三是探索建立检察机关提起公益诉讼制度。
二、探索公益诉讼，完善诉讼管辖制度
习近平总书记强调：“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。”通过试点总结海洋公益诉讼经验，为完善立法、公正司法在顶层设计方面提供选择方案。
（一）积极探索公益诉讼
公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律规定的国家机关或组织向人民法院提起诉讼的制度。它包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。
今年7月1日，十二届全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点。（1）案件范围：民事公益诉讼的案件范围为检察机关在履行职责中发现的污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件；行政公益诉讼的案件范围为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。（2）当事人：检察机关以原告身份提起诉讼，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼，被告是违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织；民事公益诉讼案件的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或其他组织。（3）诉前程序：为了提高检察监督的效力，发挥行政机关履行职责的能动性，有效节约司法资源，在提起民事公益诉讼之前，检察机关应当依法督促或者支持法律规定的机关或者有关组织向人民法院提起民事公益诉讼；在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。
经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼，向人民法院提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉的诉讼请求；行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼，向人民法院提出撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效的诉讼请求。
鉴于试点地区为北京、福建、山东、湖北、广东等13个省、自治区、直辖市，则分别设立于福建、山东、湖北、广东的厦门、青岛、武汉、广州海事法院可以按照规定受理检察机关提起的涉海公益诉讼。
（二）努力完善诉讼管辖制度
一是将涉海刑事犯罪纳入海事法院管辖。上世纪80年代海事法院成立之初，只审理海事海商案件和海事行政案件，刑事案件没有纳入其管辖范围。1984年5月24日最高人民法院《通知》明确规定了海事法院的级别和案件管辖范围，即“海事法院与中级人民法院同级，审理国内和涉外的第一审海事案件和海商案件，不受理刑事案件和一般民事案件”。
1989年5月13日最高人民法院出台了《关于海事法院收案范围的规定》（以下简称《规定》），明确了海事法院受案范围是我国法人、公民之间，我国法人、公民同外国或地区法人、公民之间，外国或者地区法人、公民之间的海事侵权纠纷、海商合同纠纷、其他海事海商案件、海事执行案件、海事请求保全案件。1999年《海事诉讼特别程序法》正式颁布，重新确立海事法院的受案范围，包括“当事人因海事侵权纠纷、海商合同纠纷以及法律规定的其他海事纠纷提起的诉讼”。2001年8月9日《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》出台，再次申明海事法院审理的案件是各类损害赔偿纠纷案件，不包括刑事案件。
二是将涉海环境公益诉讼纳入海事法院管辖。海洋环境污染损害是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。海洋污染突出表现为石油污染、赤潮、有毒物质累积、塑料污染和核污染等几个方面；污染最严重的海域有波罗的海、地中海、东京湾、纽约湾、墨西哥湾等。近年来，生态环境污染等侵害社会公共利益的事件时有发生，社会各界强烈关注。在海洋生态环境和资源保护等领域，一些行政机关违法行使职权或者不作为使国家和社会公共利益受到侵害，对此类违法行政行为缺乏有效监督。
依法治国、海洋强国、建设“21世纪海上丝绸之路”等战略都对海上法治环境提出更高的要求。为加大对海上犯罪刑罚制裁，解决海洋生态环境与海上安全日益严重问题，提升国家公权力对海洋的管控能力，建立民事、行政、刑事“三审合一”的海事审判格局，推行涉海案件的“三审合一”模式，是推动海洋强国战略之大势所趋。在新形势下，海洋法治、海事司法肩负着维护国家海洋权益的使命。设立专门的海事巡回上诉法院，统一审理各类涉海民事、行政、刑事二审案件，具体体现了海洋强国战略的法治思维，既有利于优化司法资源配置，也有利于宣示国家海洋主权，维护国家海洋权益。
（全文为中央党校课题研究报告，本文有删节）
（中国应用法学研究所副所长 曹守晔）
来源：人民法院报
(责任编辑：郑源山)
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