杨肃昌：建议修宪，强化人大审计监督

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现行审计制度的一个最大的弊端，是审计监督缺乏独立性。




从当前人大预算监督和审计工作实践看，预算执行审计及辅助人大预算监督的成效远远不够。




应启动修改现行宪法第九十一、一百零九条程序，以强化人大预算监督和审计监督。




“八二宪法”第九十一条中规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”。




第一百零九条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责”。




这奠定了中华人民共和国审计制度的法律基础。从此，我国的审计事业从无到有、从小到大，发生了翻天覆地的变化。但随着改革开放不断深入，审计职能和作用的发挥面临着许多困难，亟须修改现行宪法第九十一条、一百零九条，改革现行审计制度，以强化人大预算监督和审计监督。




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审计需要更大的独立性

审计监督的职能在于对行政权力的制约与监督，而独立性是保障审计职能发挥和监督成效的基石。现行审计制度的一个最大的弊端，是审计监督缺乏独立性。十八届四中全会决定在“强化对行政权力的制约和监督”中把审计监督看作“科学有效的权力运行制约和监督体系”的重要组成部分。




为此，决定就如何“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权”提出了实施措施，其中的“强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理”却由于现行法律和体制的制约，难以实施。




就“强化上级审计机关对下级审计机关的领导”而言，上级审计机关与下级审计机关之间实际上不存在领导关系。




上级对下级审计机关的只是业务指导，如一位审计人员所说：“上级审计机关对下级审计机关虽业务上的指导不断加强，但在人事、经费等问题上，上级审计机关显得苍白无力。”




现行法律也没有“领导”的规定。新修订的审计法只是说：“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见”。“征求上一级审计机关的意见”不是“经上一级审计机关同意”。




第二，就“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”而言，尽管这是一个试图通过“垂直领导”以保障审计监督独立性的合理举措，但恰恰可能与宪法不合。因为宪法第一百零九条规定了“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关”，那地方审计机关的“人财物”就不能统一管理或实施“垂直领导”。任何探索和改革都必须严格遵守宪法和法律规定。在强调“依宪治国”的今天，这一举措是存在瑕疵的。




尽管如此，也可以看出中央启动审计体制改革以加强审计监督的意图。探索改革现行审计制度合理途径，顺应依法治国的发展理念。




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宪法总纲的效力

宪法总纲是关于根本制度和基本国策的规定，与宪法其他章节条款的关系是纲与目、统领与被统领的关系，其他章节条款内容是宪法总纲内容的具体化。




总纲的第三条规定了“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。可见，监督职能是宪法赋予人大基本职能之一。随后的宪法条款需要落实和细化人大这一职能。




第六十二条有关全国人民代表大会行使职权的规定中，提出了“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”。可见，对财政预算的审批和预算执行情况的监督，既是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职责，也是人大对政府进行工作监督的重要方面。所以各级人大及其常委会都把财政预算的审批监督作为监督工作的重点。




但人大实施和加强财政预算监督需要有手段和机制，其中，审计监督必不可少。有全国人大常委会委员在审议审计工作报告时指出，“对财政的监督离开了审计就无法进行”。各国审计机关的基本职责，就是辅助立法机关有效实施预算监督职能。




为了保障审计监督的独立性和辅助人大财政监督的有效性，在审计机关的设立上需采取独立设置方式（指独立于执行财政预算机关的行政部门），但我们在宪法第九十一条、一百零九条中将审计机关设立在政府，这从组织体制和工作职能上隔断了审计监督与人大监督之间的直接联系。




由于宪法第九十一条、一百零九条没有从法理上支撑之前的第六十二条，从而限制了第六十二条中人大相关职权的有效实施，结果是没有更好地维护宪法总纲的宗旨。




3

第九十一条、一百零九条入宪的不足

“八二宪法”是在“五四宪法”基础上的继承与发展。“八二宪法”的结构、基本思想、公民基本权利、国家机构以及修改程序和方式等方面都是有着几十年的传承与实践检验。




但设立审计机关的建议，从提出到列入宪法修改草案，只用了短短三个多月的时间，到列入12月4日五届全国人大五次会议通过的新宪法中也仅仅不到11个月。




从当前人大预算监督和审计工作实践看，预算执行审计及辅助人大预算监督的成效远远不够；人大预算监督非常重要且很复杂，以听取审计工作报告为主的人大预算监督方式，使人大预算监督形式大于实质。




比如，围绕公共预算支出展开绩效审计和绩效预算，就因为缺乏足够的人力和技术资源，难以进行。应该承认，这两条在设立上的仓促与不足，现在应该到了反思乃至于修正的时候了。




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审计体制改革的一个思路

现实中，审计监督是多方面的，审计目标也是多元化的。为此，审计机关内部分别设立财政预算审计部门、经济责任审计部门和专项审计（如投资审计、社保审计）部门等。




我建议，把这些不同审计部门分别划归给相应的政治（监督）主体。即政府设立有行政监督性质的政府审计组织，在党委纪检部门设立有党纪监督性质的经济责任审计组织，在人大系统设立有立法监督性质的预算执行审计组织。




这种适应于中国政治关系和政治体制的“三位一体”的审计体系，不过是把目前事实上存在的审计业态给予了明确的组织与职责再归属而已，但却可以因审计监督直接与相应政治（监督）主体的工作权限和职责紧密结合，来集中使用监督资源，更有效地发挥审计功能。




这种审计资源的多元化、专业化分工，从国内外审计实践中都可以找到依据。比如广东省顺德市的“大部制改革”，就是将审计机关与市委纪检部门合并。




国际上，这更是普遍做法。对政府行政机关实施来自于立法机关的外部监督和政府的内部监督，可以有效地保证政府行政机关履行职责。




设立在人大的预算执行审计组织，无论是作为审计工作委员会（作为人大常委会的工作机构，并向人大财经委提供专业和技术方面的支持与辅助）还是在全国人民代表大会内成立专门的审计委员会（作为人大专门委员会之一，工作直接向全国人大及其常委会报告），都具有可行性和合理性。




仅从全国人大常委会监督职能的实际实施情况看，由于全国人大目前只设有九个专门委员会，并主要由它们来具体协助全国人大及其常委会行使日益繁重的监督职权，这对像中国这样一个超巨型的国家和超大规模的代表大会来说，远远不够。经过改革开放以来几十年的民主与法治建设，人们对人大及其常委会的监督职能作用已有了更深刻认识，强化人大监督已势在必行。宪法和监督法的颁布实施更是巩固了人大监督的法律基础。因此，尽快增设相应的履行监督职能的专门机构（如预算审计组织），以分担或协助现由人大及其常委会所担负的法律监督、工作监督和人事监督的职能，能得到社会各界的广泛认可。




最后，通过修改宪法和法律，确立设立在人大中的审计组织体制、职能、任务等，将会形成与世界审计发展趋势和规律一致的“立法型”国家审计制度。




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目前是改革现行审计体制的好时机

如果说“八二宪法”被公认为“新中国成立以来最好的一部宪法”，其中的“第九十一条”和“第一百零九条”恐怕是难以取得社会一致认可的条款。从30年前这一条款的酝酿、形成，到今天的宪法实践，争论就一直未停止过，这两条款也成为近年来全国“两会”代表和委员提出修宪建议最多的条款。




十八大报告首次将“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”看成是“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”的首要任务，并为此提出“加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。另外，无论是从四中全会决定所强调的依宪治国精神，还是对加强人大制度建设以及对行政权力制约和监督要求看，都说明完善人大预算监督制度以及夯实人大预算监督基础都是极为重要和必要的。为此，应启动修改现行宪法第九十一、一百零九条程序，以强化人大预算监督和审计监督。

法租界（nfzmfz）首发
原载2015年3月6日《南方周末》 题《强化人大审计监督的建议》
作者 / 杨肃昌（兰州大学经济学院教授）




(责任编辑：张井学)