作者 | 李跃华

选自 | 联合早报

中共十八大以来，在中国轰轰烈烈的反腐运动中有个官方用语，叫“能人腐败”。该词一经提出后，迅即走红全国。词意指官员能干，但是腐败。官员如何成为“能人”？成为“能人”后为何又“腐败”？笔者认为，这与当时的地方政府官员激励机制和政治生态有关。深入分析此现象，也有助于从根本上解决强力反腐形势下，地方政府官员不作为的问题，即中国地方政府官员激励机制再造。

关于中国社会转型期的政府官员激励机制，北京大学的周黎安教授曾专门对此做过研究，他提出了“政治锦标赛”概念，意即地方政府官员在GDP政绩观的竞赛中跑到前列，才有可能得到晋升。

中国治理的逻辑，内在地看是将权力下放到地方的“发包式”治理，此传统在中国延续千年至今。改革开放后，放权让利、鼓励地方先行探索，成为当时中国改革的内在逻辑，也是中国改革取得成功的重要原因。此种“发包式”机制给予了地方充分空间来施政。也正因此，此机制被一些怀有政治抱负的地方官员抓住机会，按照自己的想法做成一些事情，对地方的政治经济发展做出一定贡献。在此种语境下，这些官员被称为“能人”。

“发包制”本身给予地方政府官员施政的巨大空间，加上社会转型期新旧机制交替更新出现的规则缺位和软化现象，两者叠加效应给地方政府官员创造了充分空间实现自己的执政理想；加上权力监督机制的不完善，地方政府官员的权力愈发膨胀。为了在地方GDP锦标赛赛跑中获胜，手掌大权的地方政府官员任性施政，只看结果不问过程。各种社会矛盾也随之激化，社会问题也随之而来。所以，能人成长的背后是政治规矩的软化。但这与当时的政治生态有关，不能简单地归咎于个别官员。

成为“能人”后的腐败，原因多种多样，归根结底，是权力缺乏监督和激励机制存在问题。“发包式”治理给予地方政府官员巨大空间的另一面，是他们手握大权且缺乏监督。直到十八大以后，才将地方纪委从地方党委的控制下相对独立出来。否则，“人财物”受制于地方党委，如何对之进行监督？

而且，在原来粗放式“发包制”政治生态下，成为“能人”后的官员内心充满自信，把自己之前所有行为都认为是应然，自然会出现“致命的自负”，包括腐败。

再者，很多官员在审理中反思，自己成为领导后看到曾经帮过的人暴富，心理有点失衡，所以才开始腐败。这固然与个人修养和道德情操有关，但也与地方政府官员的激励机制有很大关系。社会转型期的官员手握分配资源的权力，在商人赠予的物质诱惑面前，对比自己微薄工资，内心失衡。在制度性的反腐和防腐机制未建立完善之前，指望官员个人修养是靠不住的。明朝时期朱元璋反腐不可谓不狠，明朝晚期的腐败却不亚于其它朝代。

相较于一般的庸官和贪官，腐败的“能人”落马，不仅官场，普通民众对之也是惋惜。“两会”结束后被调查的云南省委副书记仇和，其落马在中国社会民间引起热议。耐人寻味的是，相较于中国大陆媒体的“墙倒众人推”，仇和曾经执政过的沭阳和昆明民众对他倒是叹息，甚至有谢意。原因无他，第一，他给当地确实带来改变；第二，相较于其他官员，他是做事的。这样一个社会现象的背后，恰恰说明中国政治生态出了问题。十八大之后的强力反腐，包括中共总书记习近平提出的“政治规矩”和“政治生态”等，皆是致力于净化中国的“政治生态”。

目前，在中央强力反腐形势下，中国地方政府官员存在着“不作为”的怠政现象。原因也很简单，之前工资微薄的他们有着各种隐性福利，这也是中国前几年公务员考试热的重要原因。在中央强力反腐形势下，各种隐性福利停留不发或者取消，地方政府官员及公务员选择了不作为或消极作为。

“不作为”的背后是不知道向何处作为，或者说对向何处作为的迷茫。尤其是当下所谓“能人”落马，更是让地方政府官员缺乏改革的勇气，增添了犯错的顾虑。

新一届领导班子对致力于调动基层干部的积极性一直在做工作，比如解决县一级科级干部公务员晋升副处级的职业天花板现象，给予地方人大部分事项立法权等，均致力于激发地方干部工作的积极性。但是在引导地方政府官员在强力反腐的新常态形势下，如何作为和激发其积极性方面，有必要再造地方政府官员激励机制。

中央政府在基层干部的职级问题上已有所突破，相信将会激发基层公务员的积极性，包括以年龄划分选拔干部现象也将得到遏制和改善。但是，官员腐败的直接诱因问题，仍没有得到釜底抽薪式的改善。在去除各项不合理的隐形福利后，应给予政府公务员以合理的政治与经济待遇，保障他们心无旁骛、体面的从事本职工作，拒绝外界不当诱惑。

此外，还应加强和完善自上而下的国家治理体系建设，将“发包制”空间中地方政府及官员的行为限度显性化和钢化，优化和升级“发包制”这一中国特色治理制度，规避“能人腐败”现象的发生。

“明星官员”的落马让人惋惜，民众朴素的心理反衬出对中国改革推向深入的期待。在中央强力反腐的新形势下，如何在“破”的同时做好“立”的工作，再造地方政府官员的激励机制，制度性地激发他们的工作积极性，对改善中国治理体系与提升治理能力，有着极为重要的意义。■