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尚晓晓：村官腐败原因探析及其规制

发布时间：2016-04-11      来源: 《湖南警察学院学报》    点击: 次
【内容提要】村官，作为联系广大农民群众与基层政府的桥梁，在社会主义建设进程中发挥着举足轻重的作用。改革开放以来，中国经历了巨大的社会变革，其中最具成效的、最为令人瞩目的成就之一就在于农村的改革。中国农村的巨大转变，很大程度都是以村官为“领头羊”进行的。“我国目前有近60万个行政村，680多万名村干部”，{1}这群“天下”最小的“官”，正从事着最为伟大的事业，带领广大的农民脱贫致富为社会主义建设作出巨大贡献。伴随着城镇化的迅速发展以及税费改革，社会主义新农村建设以及各项惠农政策的推行，村官所掌握的公共管理的权力也逐步增大，村官腐败日趋泛滥。“农村稳则天下稳”，村官腐败导致农村产生大量的矛盾，探究村官腐败的原因，对症下药方能药到病除。
 
　　中国农村改革大体可以分为三个阶段。第一阶段，“从1978年这个标志性年份开始，到20世纪80年代中期，当包干到户在全国普遍实行、几乎覆盖全部生产队和农户时，便告基本结束”，本阶段是农村改革的推进期，实现了家庭联产承包责任制；第二阶段，“从20世纪80年代末到整个90年代，本阶段的农村改革主要还是着眼于改进农业中的激励机制和农村经济的配置效率，整个20世纪90年代，国家对农业的投入占财政总支出的比例，表现为徘徊和下降的趋势”，农村改革表现出明显的“停滞期”。1987年制定了《农村委员组织法（试行）》有序的推进村民自治，到1998年根据实际情况制定了《村民委员会组织法》，村民自治制度渐趋成熟；第三阶段，从90年代末至今，为农村改革的新阶段，“这个以解决长期困扰中国的“三农”问题的改革，实现了一系列具有里程碑意义的重大改革，如为农民工进城居住和工作创造良好的政策环境，取消实行长达2600年的农业税，实行农村免费义务教育、农村最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度等”，本阶段至2006年始开启了农村综合改革，投入相对前两个阶段有极大的提高，国家财力的大力保障以及一系列大大政方针的提出，初步扭转了农村改革停滞不前的颓势，农民获得了实惠{2}。
　　伴随农村改革的三个阶段，农村经济迅速发展，村官管理的村内公共事项增多，相应的权力有所扩张，权力监督制约机制并未有明显的完善。正因如此，“2000年以前，我国农村基层组织人员腐败规模较小，2000年以后腐败规模逐渐扩大，2006年开始出现新一轮腐败高潮。我国农村基层组织人员腐败内容主要集中在“涉地”项目和“三农”项目；农村改革各阶段不同的制度安排为农村基层组织人员从事腐败活动提供了不同的物质基础，使农村基层组织人员腐败内容表现出鲜明的时代特征”。{3}村官腐败涉及两个时间节点，三个事项，其中两个时间节点为2000年、2006年，三个事项为《村民委员会组织法》的施行、农村税费改革和政府对“三农”事务强大的财政投入，村官腐败现象演变与这两个节点、三个事项相对应，呈现出鲜明的时代特征。
 
　　温家宝总理在《求是》杂志上发文称，中国农村改革可以分为三大步，分别为1978开始的家庭联产承包经营，2000年开始的税费改革以及2006开始的农村综合改革。随着经济的发展改革的推进，腐败的问题亦日趋严重。改革并不必然是铲除腐败的结构原因，反而可能给腐败创造出新的体制刺激和机会{4}。原因在于村官在改革中权力的扩大，其经营管理的项目资金增多，缺乏对权力的监督管理制度，为腐败的滋生提供了物质基础。在经济转轨的不同时期，腐败的主要特点和类型在不断变化，与当时经济转轨所处的阶段密切相关{5}。腐败与腐败的动机、腐败机会和惩治腐败的威慑力正相关。经济转轨导致原有道德规范受到破坏，为腐败提供了心理动机；原有制度体系被破坏，为腐败提供了机会；对腐败的惩治不力，制度约束力减弱，制度的威慑、预防功能丧失殆尽，这是制度丧失约束力的主要原因{6}。不同阶段的经济转轨对制度的破坏不同，腐败也就呈现出不同样态，腐败的总体数量相应的也会有所不同，呈现出腐败规模的阶段性特征。
　　中国乡土社会“在它的权力结构中，虽则有着不民主的横暴权力，也有着民主的同意权力，但是这两者之外还有教化的权力，后者既非民主又异于不民主的专制”，{8}因此费孝通先生称这种社会管理模式为“长老统治”，在这种模式下乡土农民们重“孝悌”，长者们“为政不多言”“无为而治”，而其治理的根本在于“为政以德”。居于管理地位的长者所进行的管理活动在于其本身的个人魅力或者说是德行，而管理的维系在于其德行形成的权威，在于村民的尊重。以儒家思想的教化渗透为基础并且经过长期的社会实践，在这种自洽性的乡村中，形成了一个约定俗成的行为规则，它不见诸于成文的纸上规定，深刻于每个村民的头脑中，通过良心的转化体现在行为上，我们暂且可以称之为“乡村道德”，对于不遵守村规民约的人将会遭致人们的谴责，而“长老”的谴责无疑是最为严重的否定性评价。
　　实行村民自治制度以及取消农业税之后，基层政府基本失去对农村的掌控权。农村“费改税”之前，全国乡镇一级每年大约需要3700亿元才能维持合法生存，即使按总支出的70%计算，每年至少也需要经费支出2590亿元，而资金来源只有750亿元，收支相抵后仍相差1840亿元{9}。税费改革在打破了基层政权的财政收支平衡。基层政权为弥补财政不足巧立名目乱收费，引发村民的抵制，“这种官民关系的紧张，实质上是中国基层政权建设将国家机构大规模推向乡镇一级，构成中央和基层财政的冲突，是中国在现代化建设进程中的一个悖论。”{10}财政收入的迫切需要，压力型行政运行体制下贯彻上级政策的需要，使村官具有了双重身份。对上协助基层政府管理，对下代表村民意志。
　　刑法第九十三条规定了国家机关工作人员的具体界定，为以国家工作人员的主体身份为犯罪构成必备要件的犯罪划定了界限。九十三条第二款规定了“其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论”具有模糊性，对于九十三条规定以外的具有从事公务特征的犯罪行为难以定性，类推适用本条有违反罪刑法定之嫌。2004年全国人大常委会第九届全国人大代表大会常务委员会第十五次会议通过的《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》，将村民委员会等基层组织从事七类协助人民政府进行的行政管理工作时，认定为“其他依照法律从事公务”，从而以国家公务人员论。在此七种情形，村民委员会等村基层组织人员利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物构成犯罪时就可以贪污罪、挪用公款罪、受贿罪定罪处罚。
　　村内选举是村民自治制度的核心，自治的本质就是民主治理，这种治理应当是法律范围内的村民契约，是一种全村村民的意志的联合，村民让渡出自己的一部分权利，制定相应的规则来约束全体村民的行为，选举出自己满意的代表即村官来领导全体村民，村民有义务遵守相互间的约定，接受自己选举出的村官的领导，因为无论是约定还是村官的领导都是出于村民自己的意志，既然是自己的意志，村民自然应当遵守并且像以往一样的自由。这毋宁说是一种限制，而是获得最大限度的自由。就选举本身的过程来说应当是受到约束的监督制约的过程，作为代表的候选人是有意志的独立的个体，当选村官能够带来一定的利益，这就使得村官的选举可能作出违反法律和村民意志的行为，这就需要他律，但是法律并未就此作出有效的约束。
　　《村民委员会组织法》规定“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇等人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效”，所谓“依法处理”竟然无法可依，所谓“当选无效”处罚过轻以至于根本起不到实质的约束作用。我国《治安管理处罚法》规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（五）破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款”。本规定首先对于“破坏选举秩序”的规定过于笼统，从字面意义理解，难以准确定位；其次，处罚过轻，违法成本与违法可能的收益的不成比例，不能对该类行为起到心理强制作用，难以防止该类行为的发生。况且，治安管理的主动权掌握在行政行政机关手中，如前所述，由于瑕疵选举的村官与基层政权的利益绞合，极有可能被滥用为纵容此类破坏选举的行为。
　　刑法作为其他法律的保障法，一旦触犯就意味着司法机关的介入，能够对行政机关起到一定的制约作用。我国刑法规定了“破坏选举罪”[1]，该罪的对象为“各级人民代表大会代表和国家机关领导人员”，不包括村民委员会的选举。根据罪刑法定原则，刑法既然没有将村民委员会的选举的法益纳入刑法保护的范围，那么司法上不论情节如何恶劣后果多么严重，也不能对该类选举进行定罪量刑，只能依据治安管理处罚法对该类行为进行行政处罚。破坏选举罪的法益为公民的民主权利，即公民行使依法享有的管理国家和参加社会政治活动的权利及其他民主权利，包括选举权与被选举权等{13}756。具体就本罪来说，本罪所要保护的法益为公民的选举权与被选举权。法律本身具有着历史的局限性，我国现行刑法为1997年颁布实施，历经八个刑法修正案，其中并未涉及到破坏选举的相关的罪名。1997刑法制定时期我国尚处于改革开放的摸索时期，我国农村政社合一的体制尚未完全打破，尤其是税费改革和新村民委员会组织法尚未实施，彼时基层政权对农村掌控力度较大，农村选举制度尚未深入民心，且当时经济发展程度不够，村官可掌控资源有限、权力有限，村民选举问题不具有严重的社会危害性，立法者认识的的局限性导致刑法本身的局限，从而未对村民选举制度以刑法加以规制。但是，当代中国的村民选举制度已经实际构成我国选举制度的一种，村民所实际享有并已广泛行使的选举权业已成为宪法所保护的基本权力之一，赋予农民以村民选举权是宪法确立的有别于传统农村基层治理体制的制度性安排，属于宪法研究中的“选举权”，这种选举权属于我国公民所享有的选举权的一种{13}756。村民选举制度是农村自治制度的实现方式，是乡村政治的合法性前提，对于村民选举的破坏将严重影响村官治理的合法性，由于惩罚不具有时效性，威慑力不够，不能起到一般预防作用，在利益和侥幸心理驱动下，加之基层政权基于其利益的需要而一定程度的放任，必然使该类破坏选举行为扩散从而导致社会的不稳定，对国家的安全秩序造成极大的破坏；破坏村民选举同样严重侵犯村民依法行使其选举和被选举的民主权利。除了《刑法》之外，我国目前也没有对妨害村民委员会选举的行为进行规制的单行刑法或者附属刑法，这就造成了目前对妨害村民委员会选举的行为直接进行刑事司法规制无法可依的局面{14}。
　　司法机关的有限独立也为村官腐败提供了便利条件。基层法院尤其是派出法庭一般在乡镇基层的辖区内，它们与基层政权有着千丝万缕的利益关系。首先，基层法院面对广大的农民，其力量显然是薄弱的。对于判决的执行有时必然依靠基层政权的支持，在强制执行这一环节上更是需要借助警察力量。在广大的农村，强制力量人们似乎只畏惧那些带着“大盖帽”的人。其次，法院需要依靠行政机关的行政网络来贯彻执行判决。法院在基层尤其是农村执行是个难题，对于法院判决的执行必须依靠行政权的网络末梢即村官们的大力协助，才能得以贯彻实施。“法院不利于地方行政机构的判决只会招致行政机构明里暗里的抵制，如果行政机构拒绝执行，法院判决了又有何用？这样的判决可能只是会进一步影响法院的威信，甚至于威胁法院本身机构的存在。”{15}在这种制度形成的背景下，法院难以做到有效的独立，它必须帮助政府维护基层的协调稳定，贯彻执行各项政策。田野调查表明，许多生活在农村的农民似乎认识不到司法权和一般行政权的区分，或者不理会这样的区分。这也许不是他们没文化、不懂法，而是司法机构事实上与其他机构界限模糊，都是“上面人”。{16}于是司法权威荡然无存，人们不相信司法，农民对于侵犯他们权益的村官只能选择忍受，当达到忍无可忍的地步的时候，就会产生群体事件，集体上访，自杀等等。
　　村委会与乡镇政府之间“利益共荣”“相互依赖”，这种关系乡镇政府涉及基层政权对于国家政策的执行，与基层政府官员的政治命运。基层政府承受来自上上级机关的压力，不仅在财政上而且在管理上都对村官有一定的依赖性。村干部尤其是比较平困地区的村干部的补贴不足，严重威胁这一群体的稳定，乡镇政府无力提供津贴，又要求村干部协助行政管理，对于村干部的一些灰色收入也就不闻不问，甚至对于其一些违法犯罪活动包庇纵容，而基层司法的有限独立又为这种包庇纵容提供了合法“保护伞”，这就使得村官的腐败更加的无节制。村官是国家与农民之间的中介者，国家只能依靠村级“干部”（又是一种党政企三合一的身份）从分散化的农民那里集中起支撑整个基层政权的经济来源，这一点成为很多基层政权对村一级干部腐化网开一面的制度原因，并非仅仅是看做简单的官官相护{17}。
　　根据罪刑法定原则，“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”，只要是刑法没有规定的行为就不能定罪处罚，同时该原则要求禁止类推适用，例外的情况就在于有利被告人的类推。罪行擅断与刑罚的滥用给国民造成的痛苦最为严厉；保障国民自由的前提，是实行罪行法定，禁止罪刑擅断{18}。刑法自身具有历史的局限性，立法者不可能穷尽所有的严重危害社会的行为，同时立法者也不能预见未来，其自身存在瑕疵也在必然之列。刑法的根本的目的在保护法益，并且通过对违反刑法的犯罪人施加刑罚以对犯罪人本人及社会其他人产生影响，从而达到预防犯罪的目的。一旦刑法出现瑕疵，那么其目的也就难以实现，对于有些重要的法益虽在其保护之列，但是却无力去保护，刑法的预防功能也就难以实现。
　　村官腐败的猖獗与刑法的瑕疵存在密切关系。基层政权对于村官有一定的依赖性，可能导致基层政府对村官的包庇纵容；又由于基层司法的有限独立性，基层政权干预司法成为常态。刑法条文规定的瑕疵，为基层政府包庇纵容村官腐败问题提供了可资利用的灰色空间。除非案件影响大，社会关注度高，司法机关也会利用刑法的瑕疵，滥用自由裁量权，送“人情”给基层政权。基层政府对村官的包庇纵容的风险减小，在这种境况下，基层政权进可以纵容村官为非作歹从而掌控村官，退可以收紧口袋将村官绳之于法以保全其自身的政治前途，而这无非是利用刑法规定的瑕疵为其此类行为提供了既不合法又不违法的一种“不法”的状态空间，虽然有着行政法上的行政不作为的限制，但其约束力过小，毋庸讳言，所谓行政不作为的惩罚在现行行政体制下似乎已丧失其威慑力。刑法第九十三条及其解释对国家工作人员范围规定的模糊性，形成村官的“双重身份”，导致在处罚村官腐败犯罪问题时，管辖上存在着检查机关自侦案件与公安机关侦查的案件的混乱。既然基层政权对村官具有一定的依赖性，司法对行政同样具有一定的依赖性，那么基层政权就可以对村官腐败行为“合法”的包庇纵容了，正是由于刑法对村官主体身份规定的模糊性造成的村官的“双重身份”，公检二机关对村官犯罪的管辖得混乱，两机关在查处此类犯罪时相互扯皮推诿，都不负责任并且都“没有责任”，从而就合法的“配合”了基层政权的需要。基层政权要想牢牢掌控村务管理，就必定要扶植其村务管理代理人，插手村委选举是掌握人事权是最为有效地方式。“他们主要通过宣传、说服工作，在候选人认定、确定候选人等环节上做文章，施加影响，现阶段的村委会选举大多是在乡镇政府从手段到目标直接控制中完成的”，{19}甚至不惜纵容贿选、暴力威胁村民进行的选举。有瑕疵的选举一方面迎合了基层政权掌控村委会的需要，一方面村官达到了其内心期望的目的。两者结合，就造成了村官各种违法选举泛滥，最终导致腐败行为猖獗。
 
　　乡镇体制改革是一个大工程，这里文章篇幅所限不能具体展开。乡镇体制改革应该为村为村官“执政”营造一个良好的外部环境，破除乡镇基层政权对村官的依赖，加强乡镇政府对村官的监督管理机制。乡镇政府对村官的依赖产生根源主要有两个：一个是税费改革带来的基层政府财政收入与农民税费的矛盾；另一个就是“压力型”领导体制导致的贯彻执行上级命令与村民自治的矛盾。作为矛盾“润滑剂”的村官在解决矛盾作用过程中起到不可低估的作用。既然明确了原因，解决问题的也就有的放矢，在乡镇体制改革中应当最大限度的解决这两个问题。保障乡镇政府的财政来源，建立有效的监督制约机制，防止乡镇政府乱收费；改善绩效考核机制，“完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系”{21}，严格控制对乡镇党政领导的“一票否决制”事项，坚决清理规范各类评比达标表彰活动，改革激励考核机制，提高绩效考评{22}。
　　基层管理工作纷繁复杂并不仅仅限于前六项规定的事项，对于前六项规定的事项以外的其它工作事项是否属于“协助人民政府从事的其它行政管理工作”范围与村基层组织人的主体身份密切相关。主体身份涉及罪与非罪、此罪与彼罪、罪轻与罪重的问题，任何对刑法的解释都存在着违背“罪刑法定原则”的危险，但法律条款力求精简不可能也没有必要穷尽所有的事项，立法者也没有预见未来的能力，刑法的解释也就有了必要。刑法的解释是严格解释与灵活解释对立统一的两种解释{13}37，“刑法的严格解释并不强制刑事法官仅限于对立法者有规定的各种可能的情形适用刑法。只要所发生的情形属于法定形式范围之内，法官均可以将立法者有规定的情形扩张至法律并无规定的情形”。{23}
　　村委会等村基层组织人员的主体身份，应当根据刑法第九十三条及其法解释上下文进行解释，将其严格限制在上述人员“从事公务”、“协助人民政府行政管理工作”时才具有“准国家工作人员”的身份。此处所谓“从事公务”，应当是指代表国家对公共事务所进行的管理、组织、领导、监督等活动，它具有两个方面的特点：一是具有管理性，二是具有国家代表性“行政管理”应当是从狭义上来理解，是指国家权力的执行机关依法对国家事务、社会公共事务和机关内部事物的管理活动。其特点为：一是行使的是公共权力；二是谋求公共利益；三是管理公共事务{25}。从二者的概念及其特点出发，村委会等基层组织人员只有在从事行政机关赋予的依赖行政权力管理村内的事务时，才是“准国家工作人员”。对于此类事务的判断最简单的判断方法即为，假设村民委员会等基层组织不存在，应当由行政机关直接实施的行政管理行为。而村民委员会本身不是一级行政机关，仅仅是村委会等基层组织能够协助行政机关更好的落实各项政策。同时必须要注意，村民委员会仅仅在协助人民政府从事行政管理时，才能视为国家工作人员。在行政管理开始前以及行政管理行为实施完毕后实施所谓的行政管理时均不得视其为国家工作人员。
　　村官的主体身份应限定在村民委员会及其下设委员会成员、村党支部、村集体经济组织、村民小组的成员。只有当此三个组织的成员协助人民政府从事行政管理工作时才有可能以“国家工作人员论”。但是对于村党支部、村集体经济组织中、村民小组中的非领导成员，由于现实的需要，在依照法律协助人民政府从事行政管理工作时是否应当以“国家工作人员论”呢？“从事公务”，应当是指代表国家对公共事务所进行的管理、组织、领导、监督等活动，从事公务的人员应当是管理者、组织者、领导者或者监督人员，为此，上述三个组织的成员应当仅仅指在组织中具有领导职务的成员，而不包括普通的民众。换言之，普通的村民，即便是党员、村民小组成员或村集体经济组织成员，但不在该三个组织中担当任何职务，均不得以“国家工作人员论”，即使应现实的需要实际协助人民政府从事行政管理工作亦不得以“国家工作人员论”。
　　行政机关与司法机关之间相互分离，司法机关应当依法独立行使职权，如此才能对行政机关形成制约，防止权力滥用。但是现阶段我国司法机关受行政机关干预太大，导致司法机关难以有效的独立行使职权，甚至演变成行政机关进行行政管理的工具。行政机关有纵容村官“行为不检点”的意愿，司法机关也就“网开一面”，所以人们常谓“你跟政府法律，政府跟你耍流氓；你跟政府耍流氓，政府跟你讲法律”，市井流言最能体现生活百态，一些政府机关的法律工具主义思想暴露无遗，而不能依法独立的司法机关就成了帮凶。“如果司法权不独立于立法权和行政权，那么自由就不复存在了”“司法权同行政权合在一起，法官就掌握了压迫的力量”。{26}为此，必须加强司法机关依法独立行使职权，方能使司法机关切实对行政机关形成有效的监督制约，减少在侦办村官腐败案件上的阻力，从而及时有效地打击村官腐败犯罪。
　　我国刑事诉讼法一百零八条第三款规定了公检两机关的立案分工，《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第六条，对公检两机关的侦查过程中发生的管辖分工问题以及对各自管辖案件的移交程序做出了详细规定。对于村官腐败犯罪泛滥却得不到及时查办，不得不说是司法机关的不作为，而这种不作为与司法不独立，以及村官主体身份及其行使职务行为的性质不明确有关。因为上述二者的不明确，使得司法机关在管辖上存在一定的分歧，这就可以相互推诿，相互推诿的后果就是都不负责任最终却又都没有责任，即迎合了行政机关的需求又不至于遭致惩罚。为此，司法机关必须严格依据程序法的规定，依法及时查处村官腐败犯罪，不得相互推诿。对于案件的管辖，由首先接到案件的机关进行立案、侦查，能够初步判定是管辖范围的应当移交有管辖权的机关管辖，不能初步确定管辖范围的首先接到案件机关应当进行侦查，在侦查中发现确实属于其他机关管辖的应当的移交。对于村官是否具有“国家工作人员”身份不明确或者职务行为的性质是否是协助政府进行行政管理工作确实不明确也无从查清的应当依据有利被告原则，以非国家工作人员论，交由有管辖权的机关管辖。
　　破坏村民选举是否应当入罪，这个需要进行反思。立法者之所以未将破坏村民选举入罪是基于立法者的局限性还是基于刑法的谦抑性？本人认为前者的可能性更大，因为在97刑法制定时，村民选举制度尚未受到重视，尤其税费改革之后村民享有更大的自治权，村民选举也就成了村内政治生活的最为重要的部分，与基层群众自治制度的落实息息相关。破坏村民选举从表面上看仅仅涉及一小部分人而没有必要做为犯罪来处理，但是我国农村居民占全国总人口的半数，破坏村民选举的现象较为普遍，破坏农村稳定。“农村稳则国家稳”，这是历史事实所证明了的，这就体现了破坏村民选举的严重的社会危害性。因此，应当将破坏村民选举由刑法来规制。能否以司法解释的方式来将破坏村民选举入罪化处理呢？应该是不能，现行刑法中与破坏村民选举的行为最相类似的罪名即为破坏选举罪，但是刑法规范明确规定了所谓选举的范围，这是以任何解释的方式都不能进行解释的，如果强行将破坏村民选举解释为破坏选举罪必然违背罪刑法定，损害司法解释的合法性。因此，为了更好的保障村民选举制度，预防村官腐败，应当将破坏村民选举人罪化。
 
 



(责任编辑：郑源山)
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