吕鸿

人民日报社高级编辑、同济大学兼职教授、中国人民大学硕士生导师

—深圳市政府工程集中管理模式的启示与借鉴

总结发达国家和地区的政府投资建设项目管理体制与机制，能够发现两个要点：一是政府项目政府管；二是政府项目集中管。

政府工程集中管理，是推进国家治理体系和治理能力现代化在工程领域的必然要求和必由之路，同时也符合政府倡导的简政放权，让市场在资源配置中发挥决定性作用。

改革开放以来，政府工程长期分散管理，其中权权交易、权钱交易、权色交易触目惊心，导致“超投资、超标准、超规模、高腐败、豆腐渣”等问题突出。为解决这一顽症，深圳市借鉴了德国、日本、香港等发达国家和地区公共工程管理的有效经验，于2002年7月成立建筑工务局，后正式组建建筑工务署，负责除水务、公路以外所有市政府投资项目、经济适用房，以及其他政策性住房的建设和管理工作，在全国率先推进政府工程集中管理体制改革。此项改革实施迄今已十几年，在这期间没有发现一起腐败案件，没有倒下一名干部，取得了反腐倡廉和工程质量“双丰收”。当前，广东省拟在全省范围内推广此做法。同济大学与深圳市建筑工务署设立专项课题进行研究，并举行多次专家研讨会，专家们一致认为此模式意义重大，强烈呼吁将其推广至全国。

以集中专业化管理杜绝腐败

——德国、日本、香港等发达国家和地区的成功经验

深圳市建筑工务署署长、党组书记杨胜军说：“发达国家和地区政府工程管理的共同特征是集中专业化管理，科学化、民主化、规范化决策，全过程监督。一句话，就是‘用专业的人做专业的事’，不会出现国内‘医生盖医院，老师盖学校’那样的情况。”

香港道路研究所所长王予红博士说：“香港工程管理的主要做法是，在发展局下设建筑署，专门负责公共房建工程招标、设计、施工监管等建设管理以及维修等工作。”

日本京都大学工学研究科教授古阪秀三说：“在日本，最高建设主管机构为国土交通省，负责执行政府工程的建设，进行从开始调查、计划、完工和交付到设施维护等全过程的集中管理。除了环境工程由环境省分管外，其余如政府办公楼、机场、铁路、公路、港口、国家公园、大型水利设施和住宅等，全部由国土交通省集中管理，其下设的都市地域整备局、河川局、道路局、住宅局和铁路局等业务部门，分别负责各领域公共工程项目的立项审批、资金审查和项目实施监管。”

同济大学工程管理研究所所长陈建国说：“德国的政府投资工程按照联邦、州、市镇三级，实行‘建用分开’原则。项目一经议会通过，即由建设部（局）担当业主，统一筹建，其他政府部门只有功能、技术等方面的建议权，无权介入工程投资和建设管理，建设完成后移交使用单位。这样有利于规范业主行为，从而规范工程市场。”

同济大学工程管理研究所名誉所长丁士昭指出：“总结发达国家和地区的政府投资建设项目管理体制与机制，能够发现两个要点：一是政府项目政府管；二是政府项目集中管。也就是说，必须坚持政府是公益性政府投资项目的实施主体，同时保证项目建设与使用单位相分离。这样，承担集中管理项目的政府部门只有一个，纪检监察部门只需派出一个专门的监管小组，就能实现对政府投资项目全方位监管，因此自然要比监管多个部门、各自承建管理项目要容易得多，腐败因此也会大幅减少。”

加强制度建设，完善体制机制

——成立建筑工务署，对政府工程进行集中管理

分散管理以“投资、管理、建设、使用”四环节为一体，弊端也有4个方面：工期马拉松、投资无底洞、质量豆腐渣、腐败高频发。深圳从建市至2002年，在被查处的领导干部违纪违法案件中，2/3都与工程有关。

截至2013年，深圳市建筑工务署负责的项目总数达259项，计划总投资700多亿元。累计完成投资646.2亿元，会展中心、大运中心、大学城、西部通道侧接线、南方科技大学、滨海医院、福田口岸、福龙路、机场填海、深康村经济适用房等一批重大民生项目如期完工，期间没有倒下一名干部，没有发现一起腐败案件，没有一个重大项目、应急工程拖工期，没有一个项目超过概算。该署工作人员一致认为，这主要归因于对强化制度建设、保证阳光化运作的重视，对内坚持决策、执行、监督分离，对外坚持所有信息公开、透明。具体有三大机制：

一是扁平化管理，项目快速推进机制。项目主任直接对分管署领导负责，减少管理层级，提高效率；围绕项目推进，决策机构提供决策支持，专业处室提供技术支持，综合处室提供后勤保障。

二是民主决策，全方位内控机制。决策与执行分离，招标委员会、技术委员会对项目管理中的重要事项进行集体决策，是决策机构；项目组按决策的事项抓落实，是执行机构。内部相互监督制约，前期、招标、建设、结算、竣工验收分别由不同业务处室负责，业务处室和各专业人员互相监督，实现了政府工程“建设高度集中，权力高度分散”，管建设的不管验收，管验收的不管建设，继而起到相互监督、相互掣肘的作用。

“公平”、“择优”和“竞价”是公共工程招投标的三大宗旨。按照《中华人民共和国招标投标法》，在纪检部门大力推动下，深圳市于2011年10月起试行评标和定标分离，评标委员会推荐中标候选人，一般为5个及以上，由招标人组建定标委员会确定中标人。评标委员会好比医院里的化验科，只负责病理检验和化验，指出投标文件存在的缺陷和问题；招标人则好比医院里的医生，负责评估病情并确定治疗方案，根据投标人的投标文件情况，并结合投标人在建筑市场上的履约和信誉情况，最终确定中标人。

评定分离有“先评后抽法”、“有推荐定标”和“定性评审法”三种方式。“先评后抽法”，是由招标人在评标委员会推荐的三名无排序中标候选人中，抽签确定中标人；“有推荐定标”，是由招标人组建的定标委员会，在评标委员会推荐的3至5名无排序的中标候选人中确定一名中标人；“定性评审法”，是评标委员会只对投标人的投标文件进行定性评审，指出投标文件中存在的缺陷、问题，以及签订合同前应注意和澄清的事项，由招标人组建的定标委员会确定一名中标人。从目前实践情况看，“定性评审法”能够最大限度地降低评标专家主观因素带来的风险，保证招标人选择到信誉好、履约能力强、价格合理的承包商，是一种较好的选择方式。

专家表示，在招投标方面，江苏省交通系统实行的网上公开招投标、电脑显示标书任何更改记录的做法值得借鉴。

三是全过程外部监督机制，特别是嵌入式监督。即纪检组对工程项目的前期设计、合同管理、现场管理、工程款支付和招投标进行嵌入式监督；市规划局、财政局、审计署、建设局和发改局对建筑工务署进行环绕式外部监督；建筑工务署负责的政府工程接受由深圳市人大代表、政协委员、建筑领域专家和市民代表4个组别共75人组成的政府工程社会监督委员会监督。

该机制具备两大优势，即集中管理的专业优势和规模优势。具体来讲：一是工程质量和安全得到有效保障；二是工期目标得到严格落实；三是集约规模效应得到充分发挥；四是超投资现象基本消除；五是竣工结算工作明显提速；六是打造了一支专业化、高素质的管理团队，初步形成了反腐倡廉运行体制和工作机制。

启示与借鉴

——政府工程管理应由专业机构集中实施，在全国范围内大力推广

自深圳市建筑工务署成立以来，每年审批的金额在60亿到100亿元人民币之间，平均每年审批70亿—80亿元人民币。课题组专家一致认为，如果将此有效机制推广至全国，将为国家节省大量资金、大幅减少因决策失误而造成的损失、有效杜绝腐败事件。

世界银行发表的有关数据显示，“七五”至“九五”期间，中国的投资决策失误率约在30%左右，由决策失误造成的资金浪费约4000亿到5000亿元人民币。按照全社会投资成功率70%计，中国每年因决策失误而造成的损失在1200亿元人民币左右。此前，审计署曾对10家央企原领导人任期经济责任进行了审计，其中有两个对比数字耐人寻味：经济犯罪涉及金额16亿元，因决策失误和管理不善造成的损失高达145亿元。

这意味着，在工程领域，制度建设是关键。课题组专家认为，要建立完备、科学、合理的制度体系，形成用制度规范政府工程管理行为、按制度办事、靠制度管人的机制，通过制度监督、制衡、缩减、规范、激励公权的正当行使，变分兵把守为集中监督，变同体监督为异体监督，事前监督和事后监督并重，实施决策责任终身制、责任追究不因行为主体的职务变动、岗位调整而分离，有效避免“有人决策，无人负责”现象的发生，消除腐败机会，遏止腐败动机，使决策科学化、民主化、现代化。

课题组专家表示，中央、（广东）省、（深圳）市领导对深圳市的政府工程集中管理模式给予了充分肯定。2008年11月，时任中央政治局常委、中纪委书记贺国强在深圳调研时，充分肯定了该市政府工程集中管理体制和建筑工务署的廉政建设；原广东省省长黄华华批示“深圳市成立建筑工务署，实行政府投资项目统一建设和管理做法很好，值得在全省推广”。目前，广东省已建立18个类似管理机构，包括珠海、东莞等市。全国多省市对深圳市政府工程实行的专业化集中管理模式表示出极大兴趣，派人前来考察学习，并借鉴深圳的经验，在省内部分地市成立专门机构对政府工程实行集中管理，如江苏省张家港市设立建筑工务处，安徽省合肥市成立重点工程建设管理局等等。

课题组专家认为，事实上，政府工程集中管理，是推进国家治理体系和治理能力现代化在工程领域的必然要求和必由之路，同时也符合政府倡导的简政放权，让市场在资源配置中发挥决定性作用，政府更好发挥作用，政府管该管的事，不该管的事由市场去做。课题组专家表示，高度凝练的一句话，就是“科学化要求专业化，专业化才能实现规模化，规模化才能制度化，制度化可以促进分权化。政府工程管理是专业问题，应该由专业机构集中实施，在全国范围内大力推广”。