浦兴祖:反腐治本：硬法制与软文化相济

---

当下中国的权力腐败现象，我曾用十六个字来描述：久治不愈，居高不下，形势严峻，后果严重。所谓“形势严峻”，高层也十分清醒地意识到这一点。比如，将五年反腐目标仅定在“遏制蔓延势头”；比如，提出“先以治标为主，为治本赢得时间”。所谓“后果严重”，在我看来，腐败若不能得到有效遏制，既会动摇执政党和政府的合法性基础，还会恶化整个社会风气，也会使一些本来不错的掌权者堕入深渊。
长期以来，本人一直在思索：腐败怎么会走到这一步？絮我直言：反腐的决心下晚了。改革开放、搞活经济伊始，腐败现象日渐露头，尽管反复强调过“一手抓改革，一手抓法制。两手都要硬”。但实践中，有人借助某些理论，说“一定程度的腐败是经济发展的润滑剂”，有人担心反腐会束缚改革的手脚；有人因利益勾连，“你中有我，我中有你”，互相袒护；有人怯于人脉关系、人情面子，姑息养奸。总之，像1989年5月邓小平所批评的那样，“腐败的事情，一抓就能抓到重要的案件，就是我们往往下不了手。”“下不了手”，即是下不了决心，腐败就没有能被遏制在萌芽状态，于是，一发而不可收。
1989年那阵政治风波使我们惊醒：“要聚精会神地抓党的建设，这个党该抓了，不抓不行了” ，“要扎扎实实做几件事情，体现出我们是真正反对腐败，不是假的。…… 一定要取信于民。” 问题是，虽然开始下决心，但正如有些群众所言，腐败已经到了“成系统(陈希同)”，杀鸡儆不了猴，杀猴也儆不了鸡，“贪官的出生率大大胜过贪官的死亡率”，积重难返！我的判断是：决心下晚了！没有能像当年一开国就及时“下得了手”，杀它两个大贪官，震慑力立现。
“积重难返”，“返”的难度相当大。但，为了党和国家长治久安，为了民族复兴、人民幸福，“积重难返”也得“返”！事实上，所谓“积重难返”，毕竟还不等于绝对不能“返”。关键看，能否把反腐决心下到底，能否有足够的智慧与有效的举措。我在香港考察过廉政公署。40年前，香港也曾腐败到无以复加之地步，民众信心几近失尽。为使“香港”不至于堕为“臭港”，最高层被“逼上梁山”，痛下决心，建立廉署，反腐肃贪，终告化险为夷，绝处逢生，积重而返。这是个例证。
让人欣慰的是，中共十八大后，新一届党中央明显将决心下到了底，强力反腐，持续肃贪，所向披靡，令官员“不敢贪”的威慑力大大增强。但总体而言还处在治标阶段。如何标本兼治，治本为主，尽力铲除滋生腐败的土壤，达至“不愿贪”、“不能贪”的境界，是个更为根本更为艰难的课题。通常的答案是：把权力关进制度的笼子！这是对的。但，本人还有进一步的思考。
                
                   （二）
 
 

第一、把什么关进笼子？所谓“把权力关进制度的笼子”，无非意味着用制度管住权力。问题是，仅仅管住权力，够吗？不够。原因在于，权力固然具有诱惑力，但仅其本身是不可能构成腐败的。只有人，尤其是掌权的人，经不住诱惑，放纵贪欲，才会用贪欲驱动公权以私用，导致权力腐败！概言之：贪欲+公权=腐败。或曰：权力腐败的实质是掌权者腐败。故而，本人主张，应当更加全面更加直截了当地强调“把权力与掌权者关进制度的笼子”，也就是强调用制度管住人与权，重点是管住人，掌权的人，使之不能放纵贪欲，不能让贪欲与公权勾连，不能用贪欲之手驱动公权以私用。“手莫伸，伸手必被捉”。这样，权力腐败便不易滋生。
第二、用关键的管用的制度构筑笼子。制度的笼子要真正管得住人与权，必须要求构筑笼子的材料即制度是严密的、刚性的。不严密，无异于“牛栏关猫”；欠刚性，便只是“弹性笼子”。因此，有了制度笼子，仍需经常诊断制度，发现其漏洞、弊病，及时对症下药，以保证其严密、刚性。香港廉署“预防贪污处”的功能正是如此，我称之为“制度医生/医院”，我们可以借鉴。还需要重视的是，用以构筑笼子的制度不在多，而在于选取那些关键的、管用的制度。比如，许多国家与地区的实践已经证明，官员财产公开制度对于反腐败是关键的、管用的。我们反腐倡廉的制度不算少，包括实行已久的财产（内部）“申报”制度等，恰恰千呼万唤不见这一关键的、管用的财产公开制度。党和政府必须顶住“特赦贪腐”、“新老有别”的论调，兑现“零容忍”、“无特权”的诺言，毫不犹豫地尽快在“申报”基础上推出官员财产向全社会公开的制度。与此相配套，应推行现金限流制度，使人无法匿藏巨额的现金而逃避申报与公开;还应严格网络流通制度，使任何资金的动向在网上留下痕迹，以便审查。
第三、科学配置权力的制度更应得到重视。构筑制度的笼子，当然要发挥制度对于权力以及掌权者的有效监督功能。不过，监督的有效性必须以权力配置的科学性为前提。我们应当重视健全监督制度，但本人认为，更应当重视的是科学配置权力的制度。因为，没有科学的权力配置，就不会有有效的监督。进而言之，缺失科学配置的权力往往容易走向过分集中，而掌握了过分集中的权力，公权私用的机会就愈多、可能性就愈大。一些地方党政一把手纷纷落马、国家发改委官员连连倒地，盖出于此因。
如果说，当年邓小平等提出政治体制改革，力主改变权力过分集中的不合理配置，实现集权与分权的适度与均衡，更侧重于吸取“文革”教训，避免因过分集权而阻断决策民主化、导致决策重大失误。那末，在今天看来，克服权力过分集中、实现权力科学配置的价值还在于以釜底抽薪的手段减少权力腐败。
有观点却认为，权大不要紧，只要有监督。请问，当权力过分集中于被监督者时，监督者还能拥有多大的监督权？当监督者权力明显小于、弱于被监督者权力时，“鸡蛋”能有效监督“石头”吗？当纪委书记的乌纱帽掌握在同级党委手中时，他能有效监督同级党委成员尤其是主要领导人吗？人们注意到，十八届三中全会《决定》强调“规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，……加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”，以及提出“改革党的纪律检查体制”等，明显含有以科学配置权力达至强化有效监督的意蕴，是十分正确的。不过，这些“意蕴”都需要通过深化政治体制改革，通过制度创新，方能成为构筑笼子的制度材料。
第四、“法内制度”更具有刚性。凡称得上“制度”，总该有一定的约束力。但“法内制度”由国家力量作后盾，谁违反了，得由国家力量加以追究与惩处，其约束力较“法外制度”更具刚性。当年的邓小平，今天的习总书记均提到“使民主制度化、法律化”。可见，光“制度化”还不够，其或许只是法外制度，还须“法律化”，以法律规定制度，即法内制度，这有利于提升制度的刚性。据此，编织笼子的制度材料更应是法律、法制、法内制度。换言之，应把权力与掌权者关进法律/法制的笼子，依法治腐。在全党全国既高度重视反腐败，又高度重视“法治中国”建设（十八届四中全会是一大标志）的大背景下，制定一部具有权威性、可操作性的《反腐败法》（或《预防与惩治腐败法》），不仅势在必行，而且正逢其时。

                           
                      （三）
 

第五、也应重视“软文化”的功能。把权力与掌权者关进制度/法制的笼子，基于对权力诱惑力的警惕，更基于对掌权者贪欲的防备与外律。人非天使，都难免存有不同程度的贪欲，这是人类在进化中尚未完全褪去的“兽性”所致。承认这一点，才会重视对贪欲严加防备与外律，对权力与掌权者严加制约与监督。不过，经过长期进化了的人类毕竟有别于野兽，毕竟是“有理性的动物”。因此，除了需把掌权者关进笼子外，也需通过文化教育以启发其理性，激活其内律。否定文化的功能，如同否定法制的功能一样，都是片面的。
    如果说，近代西方从“性恶论”出发，过于相信“以权力制约权力”、“把掌权者关进笼子”，那末，现代西方也开始重视文化的教化功能。比如，英治下建立的香港廉署就设有三个主要的机构：除了“执行处”（查办贪案）、“防止贪污处”（诊治制度）外，还有一个“社区关系处”，其功能主要是向社会尤其是学校开展廉政文化宣教，让人们认清贪腐的危害，争取公民对反腐肃贪的支持。他们有这样的逻辑：今天的大学生可能就是明天的公务员，今天的中学生可能就是明天的大学生，而今天的小学生则是明天的中学生。他们将不同形式的廉政文化宣教活动送到大学、中学、小学，乃至幼稚园，希冀从娃娃开始对青少年注入廉政文化的因子，从而让未来的公务员有较好的内律能力、廉政素养，同时也可在全社会营造反腐倡廉的氛围。
看来，反腐倡廉，离开法制，或离开文化，万万不能；只靠法制，或只靠文化，也万万不能。香港廉署这种“法制”+“文化”的反腐倡廉思路，令官员怯于外律(外力)“不敢贪”、“不能贪”，更能让官员依靠自律而“不想贪”，利于铲除滋生腐败的土壤，达至反腐治本的功效，显然值得内地重视与借鉴。
第六、“软文化”的自身优势。什么叫“文化”？什么叫“廉政文化”？国内外学界对于“文化”的概念有着不同理解。或认为，文化是指人类在物质、精神等领域内所创造的各类成果之总和；或认为，文化仅指人类在精神领域内所创造的各类成果之总和。人们通常所说的“廉政文化”，大多侧重于精神形态，主要指廉洁从政的观念、意识、理念、价值取向等。作为精神形态的廉政文化，是反腐倡廉的“软规范”、“软力量”、“软约束” （故称“软文化” ） ，它不象法律、制度那样，具有“硬规范”、“硬力量”、“硬约束”的刚性（故称“硬法制”）。但是，软文化有其自身优势，即通过“润物细无声”的渗透力、影响力，往往能内化于人之心灵，更具深层性；往往能营造社会氛围，更具广泛性；往往能积淀为民族意识，更具恒久性。国人心中至今留有包拯、海瑞、于成龙等“清官”记忆，华夏大地至今回荡着“清正廉明”、“公生明、廉生威”的余音，足见中华文明史上具有深层、广泛、恒久优势的廉政文化传统之所在。
第七、建设四个“廉政文化圈”。近年来，国内除香港外的一些地区在推进法制建设、强化监督力度之同时，也重视探索与创新廉政文化建设，创造与积累了一些初步经验。如，廉政价值观与理念创新相结合；正面教育与反面警示相结合 ；强化重点与推向全面相结合 ；推动实施与监督检查相结合 。就上海而言，依我观察，廉政文化建设实际上已形成三个“圈”，即：官员自文化圈、官场中文化圈、社会大文化圈。三个“文化圈”均值得重视，官员、官场两个圈的必要性自不待言,而社会大文化圈的建设，一可形成反腐倡廉的社会氛围，以削减权力腐败的社会土壤；二可激发对腐败“零容忍”的社会心理，以及对反腐倡廉的社会信心，争取公众积极监督官员，敢于举报贪污、大力支持肃贪反腐。
不过，本人以为，还需增加第四个“圈”，即对领导干部的“贴身人员”（如家属、秘书、驾驶员等）也应经常开展具有针对性、多样性、实效性的廉政文化专题教育，以便在官员身边营造一个良好的廉政小环境。诸多案例证明，在权力腐败与反腐倡廉方面，领导干部与“贴身人员”的互相影响效应，无论是正面的抑或是反面的，均不可忽视。因此，有必要将三个“圈”发展成为四个“圈”：官员自（廉政）文化圈——“贴身”小（廉政）文化圈——官场中（廉政）文化圈——社会大（廉政）文化圈。
第八、重视官员的不良心理因素。廉政文化建设，还应当重视官员的心理问题，引导其增强自我心理调适的能力。不少贪官在狱中往往悔称自己“法制观念不强”。其实，一些案例表明，有的领导干部对于明显违法的受贿现象未必真是“法盲”。他们之所以敢于以身试法，陷入腐败深渊，除了世界观、人生观、权力观等出了问题外，还与他们不良的心理因素有关。例如，“攀比”心理。一些官员习惯于在收入或生活条件方面与他人作比较，不是与一般群众比，更不是与贫困阶层比，而喜欢比老板、富人攀比。结果是顿觉“吃亏”、“不满足”，心理失衡。这就让某些瞄准官员权力的别有用心者乘虚而入，行贿成功。又如，“侥幸”心理。一些官员初次受贿时，心里是紧张的害怕的，担心一俟败露会釀成大祸。但，这种“紧张”往往会被“侥幸”心理所取代，以为行贿者不敢泄露，家里人不会外传，自己必定守口如瓶。于是，心安理得，若无其事，一切恢复如常，忘了“若要人不知，莫非己不为”的古训。于是，便有了第二次、第三次……收受赃款的“胆量”。此外，还有“法不责众”心理、“麻木”心理、“破罐破摔”心理等。
看来，如何矫正与调适官员的不良心理，各地廉政文化建设中应当作一些探索与创新。其实，心理问题本属精神形态的文化范畴。
第九、文化法制化、法制文化化。反腐治本需要硬法制与软文化，并不仅仅是指在平行意义上双管齐下，将“外筑制度笼子”、“内注文化因子”两种功能相加。还应当重视二者之间的交叉融合关系。 也就是说：文化法制化、法制文化化。  
所谓“文化法制化”，意即将属于廉政文化的某些“软规范”上升为法制，由“软”转化为“硬”。比如，美国1978年制定的、后经两度修改补充的《政府道德法》，将原本应由官员自觉遵循的一些职业道德规范用立法的方式加以硬性规定，并由国家力量保障其推行。所谓“法制文化化”，意即增强官员及公众对法制的认同与敬畏之心，逐渐使外在的法制亦内化为一种文化，一种法制文化。任何法律、制度，如果缺失官员及公众的认同与敬畏，都有可能被“钻空子”、“打擦边球”，还有就是“看到黄灯抢着走，看到红灯绕着走”。这样，至少在一定程度上就起不到法制的规范作用，甚至会降低法制的权威性，也会给社会带来某些混乱，或者，会大大加大执法、司法的成本，同时，又阻滞官员与公众守法意识的提升。而文化法制化、法制文化化，才会在最大程度上使硬法制与软文化相济，以收反腐治本的成效。
【本文已刊于《探索与争鸣》2014第11期，上传此处时，注释与参考文献从略】


(责任编辑：郑源山)