乐山反腐“赦免实验”

乐山各县市区乡镇村委会，到处贴着“敦促令”。（南方周末记者 褚朝新/图）

2017年4月上旬，四川省乐山市大大小小的政府机关乃至村委会都贴出了一张“敦促令”。

“敦促令”，正式的公文名称是《关于对限期主动如实交代违纪问题人员予以从宽处理的通告》，也称为“敦促令”。其中最吸引官员们注意的是这么一句：凡在2017年6月30日前向纪检监察机关主动交代本人违纪问题的，视情节轻重，根据相关法纪规定，分别给予从轻、减轻或免予纪律处分。

“敦促令”的设计者、乐山市纪委书记刘光辉的初衷是，“解脱干部，割裂负能量，让干部放下包袱轻装上阵，全身心投入乐山的发展。”但在实际操作中，“敦促令”的受益者们却顾虑重重，有的不愿主动暴露自己，有的避重就轻。

“敦促令”的出台，有内因也有外因。

刘光辉到地市任职之前，在四川省纪委机关已经干了17年。这17年里，有10年他都在法规室，从法规室副主任科员干到了法规室主任。2010年，他调到了四川省预防腐败局。

在四川省预防腐败局当专职副局长期间，刘光辉就开始在琢磨，“反腐败，如果仅仅在党政机关反，有点像割韭菜。一个党政机关的干部，总要下班，八小时之外他就是一个公民，如果土壤坏了，他哪会洁身自好呀？他只是进了办公室，脸一板，装清廉，那有什么意思呢？”

2013年5月，刘光辉离开四川省纪委机关到地市担任纪委书记。到一线后，刘光辉也感受到了一些变化，“2013年，还有人送红包，2014年只有个别人送了，到2015年连请吃饭的都没有了。”

同时他也发现，有的基层官员因为过去存在的问题惶惶不可终日，“为了一个低保的事情曾经收受过管理服务对象的几百块钱、为了一次卡拉OK打架斗殴等睡不着觉”。

基层官员们的状态不佳，必然影响地方的发展。“乐山发展任务很重，这几年发展得慢了、缓了，一直徘徊在全省中游，感觉我们不应该是这样一个状态。”

“基层党员、基层干部、基层组织，就是共产党的根。有问题就说嘛，说出来轻轻松松投入建设，哪能天天背着个包袱呀，放下包袱，轻装上阵。”刘光辉脑子里“保护干部”的念头催生了一场“赦免行动”。

2017年1月份，刘光辉在乐山市纪委全会上第一次正式提出了“护根”的概念。但怎么“护根”，他当时并没有更具体的思路。直接触动刘光辉的，是他的上级、四川省纪委一位主要领导。

2017年2月中旬，这位四川省纪委领导到乐山市马边县调研。路上，刘光辉向他提到了“护根”的思路。当时，省纪委领导没表态，既没说行也没说不行。

在马边，一名官员汇报基层腐败问题时提到了一个案例：一个村小学，没有对公账户，只有校长的私人账户，一笔几万块钱的捐款打到了校长私人账户。

刘光辉告诉南方周末记者，省纪委领导听了当即要求严查重处，“他说，刘光辉，你不是提出了护根工程吗，你一定要把这个事情搞落实。”刘光辉答应着，准备继续主持会议，让下一个发言者讲话。省纪委领导打断了他，“讲什么话？刘光辉，你先给我表个态再说。”

当时还没有完整思路的刘光辉，只好临时想，“脑子像个风车一样转。我说准备从四个方面来做：第一拔烂根，严肃查处一批腐败分子；第二治病根，把现在基层一些暴露于外的、群众反映强烈的突出问题开展专项治理；第三理乱根，把基层的乱象从制度上加以治理；第四育新根，要在基层培育新生机制。”

“我说完之后，他就点头说好，脸色也缓和了，把我放过去了。我长舒了一口气，继续开会。”刘光辉回忆说。

“基层的腐败问题对老百姓利益的侵犯是直接的，所以基层反腐特别容易让老百姓有获得感。”曾去乐山调研的北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明认为，“护根行动”有利于将反腐延伸到基层。

敦促问题官员限期主动交代问题，是乐山官场“护根”的一个重要内容。

4月7日，乐山市纪委监察局发出了被戏称为“敦促令”的《关于对限期主动交代问题人员予以从宽处理的通告》。

“敦促令”规定的时限是2017年6月30日。乐山市纪委一名副处级官员介绍，“敦促令”在鼓励当地民众举报的同时强调，“凡在规定期限内，拒不主动交代违纪问题，经群众举报或纪检监察机关核查属实的，一律依纪依规从严处理并公开曝光。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。”

据一位乐山市纪委领导介绍，通告发出去一周后，乐山市全市一共有115名基层官员主动说清问题。他把这个信息用短信发给了省纪委领导，省纪委领导很快给他回了一个短信：“很好，弄个材料。”

乐山市市中区最早进行“护根行动”试点，也是“主动交代问题”的县处级官员最多的县区。该区纪委书记朱学军向南方周末记者介绍，“敦促令”一发出，该区县处级官员就带头响应，“一共有22个县处级干部，主动交代了问题，退赔了3万多元。”

朱学军介绍，该区区委书记和区长主动说明，过去曾在公务接待和招商引资接待中喝过高档酒，每个人主动退赔了2000元钱。此外，包括朱学军在内，另有20名县处级官员也相继承认喝过高档酒，每个人退了1000或2000元。

“考虑到我酒量比较大，过去喝得多一些，应该多退一点，我退了2000元。”朱学军对南方周末记者说。

乐山市药监局有8名处级官员主动交代了自己的“问题”。该局纪检组长陈树钢向南方周末记者介绍，有的交代接待省局来人时曾喝过高档酒，有的交代曾多报过账，有的交代退休后在外兼职取酬。

也有官员不仅不当回事，还顶风违纪。一个周六，乐山市市中区棉竹镇召开党委会，镇党办主任通知时任镇党委委员、人大主席代志强开会，因没有提拔而心有不满的代志强谎称到区委组织部有事，也没有向镇党委书记请假。

镇委书记打电话给区委组织部长核实后，代志强的谎言被戳穿。得知此事，市中区纪委书记朱学军当即派人核查。次周一，市中区即召开区委常委会决定，将代志强免职，区纪委立案审查。最后，代志强被免职调离并受到警告处分，全区通报。

“这种情况，过去区里可能捂着，党委书记也不会较真，也就过去了。但正在搞护根行动，他还顶风上，必须严肃处理。”朱学军说。

乐山市纪委也发现一些问题：一些地方，把纪律审查发现的问题统计进了主动交代问题里；还有一些官员，避重就轻。乐山市工商局几名处级官员交代的问题，都是曾喝过一瓶高档酒。最让刘光辉哭笑不得的是，乐山市沙湾区农业局一名基层官员交代，曾抽过别人一包25元的香烟。

即便交代的只是一些小问题，仍有很多官员持观望态度。乐山市安监局一直没有官员主动交代问题。5月23日，该局纪检组长范明亮向南方周末记者解释，一方面是该局风气比较好、存在的问题少，另一方面有问题的干部肯定有，但他们心里还有顾虑，还在观望。

乐山当地一名基层官员对南方周末记者说，大家的顾虑主要是两个方面：“主动交代了问题，会不会在履历上被记一笔，影响将来提拔？从轻或者免予处理，是不是真的能兑现？”

乐山市交委纪检组长袁彦透露，虽然按要求开会传达并张贴了公告，一开始主动交代问题的确实不多，“这也是我们预料到的，大家肯定有观望情绪，再加上对政策的理解有个过程”。

乐山市纪委最初的估计很乐观，以为工作量会非常大，特意从区县抽调了一个人到信访室帮忙，还把两个驾驶员的休息室改成了接待室。可是，很快他们发现，直接到市纪委交代问题的官员并不多。

截止到5月8日，“敦促令”发布整整一个月后，主动交代问题的官员只有两百多人，且基本都是在本单位交代问题，有些县区则是零交代。乐山市纪委副主任科员张晏铭介绍，截至5月22日，亲自到乐山市纪委主动交代问题的只有1名处级官员。

接待这名处级官员的，是乐山市纪委信访室主任秦大明。5月16日上午，秦大明注意到有一名男子在信访室附近徘徊了很长时间，就上前询问。对方说，“找信访室想向组织交代一些问题”。

“他说，看了公告后好几个晚上睡不着。他的主要问题是以前在县里当宣传部长的时候，接待时给接待对象送了礼品。”秦大明介绍。

找秦大明电话咨询的官员很多。有官员咨询秦大明：这个护根行动到底是真的还是假的，大家现在是一头雾水，知道是个机会，但不知道怎么个处理法。秦大明告诉南方周末记者，“我说，至少不可能一棍子给你打死。”

5月8日，刘光辉站了出来。他以“市委常委、纪委书记”的名义就“敦促令”公开做出了“五点说明”。乐山市纪委评价这“五点说明”，“有火药味，更有人情味”。

“五点说明”强调：发布《关于对限期主动交代违纪问题人员予以从宽处理的通告》，目的就是让干部们讲清问题、放下包袱，割裂负能量，全心全意投入工作与生活。还在观望、犹豫、徘徊的人，要尽快向组织说清自己的问题，轻装上阵。

针对有些人仍抱着侥幸心理，乐山市纪委领导也放了狠话：“拒不说清问题的，一律顶格处理。当前，越早说清问题将越能获得主动。”

“经济问题起点线是3万元。拒不主动交代的，只要被举报查实，问题达到3万就移送司法。”一位乐山市纪委领导对南方周末记者说。

乐山市纪委也注意到了政治风险：“敦促令”将可以从轻、减轻和免于处理的违纪问题的发生时间扩大到了十八大以后，而上面的口径是“重点查处十八大以后不收手不收敛的干部”。

“为什么敢冒这个政治风险？第一，我一切依纪依法来从轻减轻，这就是打一个心理战。主动交代问题，任何时候都可以减轻处分嘛。第二，中纪委说对十八大以后不收敛不收手的从重处理，没有对从轻免予处分作出要求，留下了一个空间，你要赦免也好，你要宽容也好，实际上中纪委并没有说不行。第三，外地有先例。”上述乐山市纪委领导对南方周末记者说。

乐山市纪委的另一个想法是，“前些年基层反腐中攒下的问题，一方面基层干部自己有责任，另一方面组织也可能有一定责任，你现在发现问题就顶格处理，一棍子把人打死不合适。”

“限期不交代，查证就顶格处理”的震慑力，很快就见效了。5月19日，乐山市纪委统计的数据显示，主动交代问题的基层官员已经近800人，其中70%都是普通的公务员和村干部，退出违纪款已经有256万。6月7日，乐山市纪委给南方周末记者提供的最新数据显示，该市主动交代问题的人达1668人，上缴款物565万余元。

“第一阶段说的就是小问题多，第二阶段实质性的问题多了。‘五点说明’释放了最大的善意，如果你还不理解组织的一片苦心，那确实是你自己作死了。”上述乐山市纪委领导说。

▲没有围墙和院子的乐山市委，孩童在市委楼下玩耍。（南方周末记者 褚朝新/图）

不断有官员提醒乐山市纪委相关领导，要注意分寸。

纪委系统内部，也有人提醒说，“不要把纪委搞成孤家寡人，好像你跟基层是对立面，好像你在搞政绩……”

去乐山实地考察过的学者任建明，把乐山的做法称为“模糊赦免”。“模糊就是指在操作过程中自由裁量的空间太大，就会导致不清晰，政策的感召力不够。”

任建明还担心，会出现老实人吃亏的情况，“如果我们假定存量是100%，到6月30日，只有20%的人主动交代，那还有80%的存量。如果这80%的存量不解决，对于这主动交代问题的20%就不公平。”

乐山市纪委确实遇到过这样的现实考验。在乐山，有基层官员主动交代自己抽过别人一包25元的烟，也有基层官员抱着数万元的现金主动到纪委交代问题，“有个干部，主动承认自己曾收过21万元的回扣”。

一位乐山市纪委领导介绍，当地一个基层官员，醉驾，入了刑，但纪委并不知道。“敦促令”发出后，这名基层官员就紧张了，跑到纪委说明问题。

“这反倒把我们弄得很为难，因为按照‘敦促令’要从轻处理，但入刑了必须开除党籍，从轻不了。监察局局长问我咋弄，承诺了要给人从轻呀。后来，我们至少行政上给他从轻，开除党籍，保留了公职。”上述乐山市纪委领导说。

针对可能出现的“老实人吃亏”的问题，乐山市纪委采取了相应的应对措施。乐山市公安局审理室主任杨丽介绍，按照纪委要求，警员执法时必须搞清楚执法对象的政治身份，“现在一线的警察都配备了一个终端，只要看一下身份证或者查一下电话号码，就可以实时查询出来所有个人信息，包括工作单位等等。”

杨丽透露，从3月中旬到4月中旬，乐山市公安局共向乐山市纪委移交了9条执法线索，有9名党员酒后驾车。这意味着，乐山的基层官员赌博、嫖娼、醉驾若被执法部门查获，都会上报到纪委。

此外，对主动交代问题的官员，乐山市纪委公开承诺为其保密，甚至不向主动交代问题的官员所在单位通报相关信息。

针对有些官员担心主动暴露自己的问题后会影响提拔升迁，刘光辉在“五点说明”中特别提到：积极主动向组织说清楚问题的干部所犯的错误，会按规定择轻处置，“只要问题不十分严重，对这些干部还是要使用的”。

乐山市纪委称，部分主动交代了问题的官员，已经放下了包袱。乐山市沐川县纪委书记李代敏向乐山市纪委报告了这样一个案例：该县一个乡人大主席，在担任分管民政的副乡长和人大主席期间相继违规让自己的母亲和婆婆吃低保。收到“敦促令”的第二天，她主动到县纪委说明问题，上缴了违纪款16952元。因符合“敦促令”从轻的条件，沐川县纪委对其立案审查后免予了处分。

沐川县纪委称，这名乡人大主席主动交代问题后放下了包袱，虽然还有一年就退休，但工作劲头十足。因乐山市纪委承诺为主动交代问题的官员保密，南方周末记者未能采访到这名乡人大主席。

“我认为护根行动和敦促令总体上是好的，就是担心现在领导干部更替得快，能不能坚持下去。”任建明认为，“这个政策能不能成功，判定的最终标准应该是能否化解大部分腐败存量。如果主动交代的都是一些小问题，比如50%的人说了，但是每个人只说了自己10%的问题，那掀开的还是冰山一角，没有达到化解腐败存量的目的。”

目前，乐山的做法已经得到四川省纪委的肯定。6月8日，四川省整治群众身边不正之风和腐败问题推进会将在乐山市召开。