习近平同志在十九大开幕式的报告既高屋建瓴、体系完整，又具体而微、重点突出。报告从新时代中国特色社会主义思想和基本方略出发，对坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平进行了总体规划，将健全党和国家监督体系，推进反腐败国家立法，提高依法执政能力，作为建设社会主义法治国家的重要内容。明确要求改革审计管理体制，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。这对今后一个历史时期我国的审计监督制度建设必将产生重大而深远的历史影响。
一、立足社会主义法治总体进程构建审计监督制度
十九大报告向全党全国全世界庄严宣告中国特色社会主义进入了新时代，新时代中国特色社会主义思想明确全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家、全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。因此，必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，发展中国特色社会主义法治理论，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。
审计法是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，也是依法治国深化发展的重要内容。“政治体制特别是国家审计制度研究的中心问题是控制和经济责任问题。”从世界范围来看，国家审计的边界十分明确，即国家财政资金和社会公共资金，是现代政治结构中从经济角度对行政权力进行监督的平衡力量。我国的审计监督制度包括政府审计、社会审计和内部审计。政府审计中的财政财务收支审计与各国的国家审计制度具有较大的同质性，建国以来，尤其是改革开放之后，审计监督权在监督财政预算与公共资金，确保国家经济运行安全方面起到了不可或缺的作用，正有鉴于此，1982年宪法最终赋予审计以独立的法律地位，至今预算监督依然是我国审计监督的主旋律。
社会审计和内部审计体现的是社会审计监督权，是社会力量参与国家与社会管理的基本形式，是现代社会中社会参与权的经济方式表达。社会审计利用社会力量对各种社会组织、市场主体履行社会责任、内部经济权力的控制状况，社会廉政文化建设情况进行监督。现代社会生产力高度发达，社会生活领域日益细分、组织方式多样化、经济全球化、社会生活模式趋同化，对社会审计提出了更高的要求，受托经济责任关系的普遍化、多元化导致社会审计具有更大的用武之地，国家与社会之间复杂的二元互动关系已经使得社会审计成为促进法治社会建设必不可少的重要机制。
近年来，党中央、国务院对加强和改进审计工作提出了许多新要求。十八大以来，党中央和国务院在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《国务院关于加强审计工作的意见》和《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》等一系列重要文件中开启了进一步完善国家审计制度，依法独立行使审计监督权，创新中国特色国家审计体制的努力。以十九大精神为指引，立足法治国家、法治政府、法治社会一体建设，将政府审计与民间审计、内部审计的关系进行一体化的思考，构建中国特色的审计制度格局，是我国法治建设中亟待解决的一项重要任务。
二、从健全党和国家监督体系的角度完善审计监督
2013年11月，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》第八部分加强社会主义民主政治制度建设强调，必须形成科学有效的权力制约和协调机制。加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，明确要求加强行政监察和审计监督。2014年10月，党的十八届四中全会在中共党史上，史无前例地首次将法治作为会议主题，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将审计监督与其它公权力监督机制一起列为党和国家的八大监督体系之一，要求构建立体、完整的监督体系，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。同时，党的十八届四中全会公报还具体规定，完善审计监督机制的任务是：保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。
十九大报告将十八届三中全会以来关于健全党和国家监督体系的思想予以完善和发展。进一步从坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平的高度强调健全党和国家监督体系，从“改革审计管理体制”的角度切入，要求“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”
社会审计制度产生于保障微观经济主体经济利益的要求，肇始于社会审计的国家审计监督同样着眼于对经济行为的监督。但是，国家审计的制度价值和基本原则已经发生重大转型，转换为代表社会公众对公共财政的合法性以及绩效进行监督，其基本历史使命是对一切公权力进行全覆盖式的经济监督。这就要求审计监督制度与其它公权力监督形成一体化的监督之网，习近平同志的报告深刻揭示了建立当合国家监督体系必须处理好的几个基本关系。第一，必须按照建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的总体要求保证监督体系法治化，既要做到制度化、全面覆盖、权威高效，又不走中国历史上御史监察制度人治化监督的老路，防止运动式反腐和选择性反腐；第二，处理好审计法律制度自身内部的关系，做到财政财务收支审计和经济责任审计均很发展，合法性审计与绩效审计同步开展，充分发挥中国特色审计监督的制度优势；第三，协调审计监督与国家监察立法之间的关系。十九大报告明确深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法迫在眉睫，审计监督制度是与国家监察制度整合，走监审合一的道路，抑或是审监分立，审计和监察各自按照自己的角色定位实现对公权力的全覆盖式监督（其中包括审计对监察和监察队审计的外部监督）是需要人们认真回答的现实课题。第四，理顺审计监督机制与其它公权力监督机制之间的关系。早在2004年3月22日国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出：“各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。”2004年11月19日《最高人民检察院、审计署关于进一步加强检察机关与审计机关在反腐败工作中协作配合的通知》（高检会[2004]5号）。世界各国为了保证权力制衡，防治腐败设计了复杂的结构，审计监督是其中之一，审计立法不是一个孤立、封闭的过程。审计监督权必须与人大、纪委、检察、司法和各行政部门等公权力监督机制之间存在制度化的沟通机制。
三、扎根于中国的时代背景进行审计监督制度创新
十九大报告指出，实践没有止境，理论创新也没有止境。世界每时每刻都在发生变化，中国也每时每刻都在发生变化，我们必须在理论上跟上时代，不断认识规律，不断推进理论创新、实践创新、制度创新、文化创新以及其他各方面创新。我国有着与其他国家不同的政治制度、经济制度、意识形态和历史文化传统，对审计监督领域中极具特色的问题进行研究，立足中国问题、提出中国范畴、形成中国制度、构建中国理论并将其纳入到中国的法律理论体系，是我们的使命和贡献。
我国政府审计中的经济责任审计与各国的政府审计制度不同，具有鲜明的自身特色。经济责任审计的目的是为了加强对干部的监督管理，推进党风廉政建设，依据干部管理监督设立的审计监督制度。经济责任审计对领导干部的经济权力和政治权力的行使做出评价，具有推进国家治理现代化的积极功能。尤其是在对各级政府、人大、审判机关、检察机关、事业单位和人民团体非党领导干部的纪律监督方面填补了制度空隙。经济责任审计与财政财务收支审计在立法目标、监督对象、监督方法、法律地位、法律属性等方面存在明显的不同。经济责任审计制度是一项凝聚着中国智慧和本土经验的国家审计制度，它的出现使得我国的国家审计制度形成了世界上独一无二的财政财务收支审计和经济责任审计并立的双重结构。经济责任审计在承继我国传统审计文化以吏治为核心优秀遗产的基础上，授予国家审计监督权一种新的特殊职能——对干部的监督，经济责任审计在权力监督和廉政建设上发挥独特作用，有力促进了领导干部守法守纪守规尽责，满足了执政党和社会对国家审计制度的期望。
贯彻十九大精神，必须处理好审计管理体制与审计监督体制之间的关系。审计管理体制包括审计监督机构的总体构成、领导关系、隶属关系、制度定位、经费与资源关系、机构与人员设置等。审计监督体制包括审计监督审计机构的职权范围和职能设置、审计计划的科学制定、审计程序的合理设置、审计自由裁量权的规范行使、财政财务收支审计与经济责任审计的关系、国家审计与社会审计之间的关系等诸多内容。党的十八届四中全会已经开启了审计管理体制改革的征程：“强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”处理好两者关系的目标是提高审计资源利用效率，保障审计监督权的监督效能最大化。处理好两者关系的要害是保障审计独立性，不仅应当站在微观的视角，从人财物等审计资源配置、审计职业化等角度进行改革。更应当按照十九大报告的总体精神和法治建设的统一布局，在历史的高度从国家政治结构、权力制衡、监察体制改革的高度入手解决问题。
我国的审计监督还包括了对与国家财政收支有关的特定事项进行专项审计调查的权力，经过多年实践，专项审计调查已经成为审计机关全面履行审计监督职责、充分发挥审计监督功能的重要手段。但我国立法并未对专项审计调查作出专门规定，对于专项审计调查的范围、方法和结果运用等内容还缺乏具体的制度规范，同样需要进行提炼和规范。
《法治政府建设实施纲要2015-2020》提出，“到2020年，基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制”。审计立法需要通盘考虑各种因素，不仅包括科学处理审计法体系内部各种关系，还应协调我国的审计立法与审计法国际立法体系以及《联合国反腐败公约》之间的关系，调整纪律处分、审计法问责与刑事制裁之间的关系，以整体的制度构建不断提高党的执政能力和国家治理能力，推进廉政建设、促进依法治国方略的实现。
作者：胡智强，南京审计大学书院院长、教授
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