党的十八届三中全会提出,要严格控制机构编制,推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。但由于各种原因,我国从中央到地方各级政府机关都大量存在各类借调人员,对行政管理和依法行政造成了影响。据报道,2014年湖南省仅清理省直机关一年以上借调人员就达1100多人；山西省机关事业单位清退借用人员1632人；一些国家部委机关正式员工和借调人员之间比例甚至达1:2以上。

借调作为一种特殊的机关工作人员流动方式,存在一定合理性。但是,借调太过随意且有愈演愈烈之势,则背离了行政机构改革和政府职能转变的基本方向。

四大危害

借调乱象的危害,主要表现在四个方面:

其一,助长了让下级机关分摊人力成本的不正之风。借调单位不用给被借调人员发工资和福利,或者只承担与正式员工相比较非常少的工资和福利,而且无须或只需较少承担培养责任,相当于近乎无偿占用了被借调单位的人力资源,导致实际中的行政成本不是降低了而是增加了。

其二,加剧了上下级机关之间不正常的资源交易。被借调单位通过借出人员,与上级机关保持了较密切的信息往来和资源共享关系,有的单位为了获得升格、评奖或项目申请上的便利,不惜走后门、拉关系也要往一些权力部门“送人”。调查显示,45%的受访者认为,借调“容易引起借调决策者的权力滥用甚至是权钱交易等腐败现象”。

其三,干扰了原单位各项正常工作的顺利开展。借调人员不在岗工作,原单位仍然支付工资和一定的奖金。同时,借调人员占有编制,原单位想进新人员也不可能。更有些上级机关借调人员较为随意,没有任何手续就借调,甚至只是一句话就要人,严重干扰了下级机关的正常工作。

其四,影响了被借调人员的正常成长。有的政府机关借调下级机关或事业单位的干部,并不是用来完成临时性任务的,而是长期从事一般性的工作。对这部分被借调人员来说,工资、职务等都在原单位,但在原单位根本谈不上工资晋级、职务晋升、考核获奖,职业生涯发展和工作积极性很受影响。

原因分析

借调现象大量存在的原因,首先是机关部门公务员编制核定不科学。随着经济社会的发展,政府市场监管、社会管理和公共服务职能明显增加,而编制管理一成不变,未根据新形势进行适时调整,导致人员编制与工作职能极不相称,矛盾突出,工作任务和人手不成比例,只能依靠借调人员开展工作,很多中央机关都存在这一问题。按国际惯例,中央、省级、地方公务员之间的数量结构呈现“梯形”结构,而我国呈现金字塔结构,与美国等发达国家相比,我国有的中央机关工作事务确实过多,而人员编制则相对过紧。

借调现象大量存在,更与政府机构职能定位不科学有关。受计划经济惯性思维影响,有的部门职能转变还很不到位,运行不顺畅、效率不够高,一些应该由市场这只“看不见的手”调节的职能,仍掌控在政府这只“有形的手”里；不少应该下放的职能,还没有下放给下级政府或让渡给社会机构,上级政府仍然承担或“承揽”了许多不必要的事务。比如,可以由事业单位或社会机构承担的评审评优任务,因为受利益驱动,很多仍掌握在政府机关手里。

机关在编人员存在“懒政”现象,也是借调现象大量存在的原因。由于缺乏必要的激励及监督机制,有一些政府公务人员存在着职业倦怠现象,不思进取,对于本职工作敷衍了事,不认真完成分内工作,拖了本单位的后腿。于是,一些司局处室便从下级单位抽调业务骨干,来完成理应由本部门人员完成的工作任务,出现人浮于事与大量借调人员并存的现象。

治理智慧

要纠正政府机关在人员借调上的不当做法,提高行政效能,形成风清气正、管理规范、权责清晰、科学高效的机关事业单位人事管理工作局面,需要做好以下几个方面的工作:

一是科学动态核定机关人员编制。严肃机构编制纪律,核减职能减少、工作任务不饱的机构人员编制；适当增加从事市场监管、社会管理与公共服务职能的机构编制数量；创新编制管理,利用现代化信息技术手段提供优质服务,提高机构编制资源效用；合理划分中央与地方权限,调整公务员的结构,适当增加中央公务员数量,调减地方公务员数量与事业单位人员数量。编制分配每隔一定时间进行一次调整,建议每5年或最长10年应进行一次调整。

二是全面正确履行政府职能。推进政府简政放权,公布权力清单,进一步减少和下放行政审批事项,最大限度减少对各类微观事务的干预。加大政府购买服务力度,对可由市场提供、社会承担的公共服务,逐步通过购买服务完成。加强事中事后监管,使机关从繁忙而具体的琐事中解脱出来,更好地集中精力加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。深化政府机构改革,按照同一件事由一个部门负责的原则,强化机构和职责整合,减少政府职责交叉和分散问题,形成精干高效的政府组织体系。

三是加强公务员队伍素质建设。为彻底改变出工不出活的“懒政”现象,建议尽快建立各级机关“能进能出”的人员流动机制。对那些因各种主客观原因不能胜任现职工作的人员,可以通过一定的分流措施,引导他们到适合自己个人发展和成才的地方去工作,对那些适合上级机关工作的人员要通过正式途径依法积极进行考录或调动。

四是健全规范借调人员管理制度。建议相关部门对全国范围内的机关借调人员进行一次清查清退,杜绝把借调工作人员的做法“常态化”,严格控制政府行政部门向下属和关系单位借调人员的数量及比例。建章立制,完善借调人员管理办法,确因阶段性工作需要借调工作人员的,坚持“按需申请、从严控制”,明确需要借调人员的资格、能力标准,说明借调事由、要求,报主管部门审核备案同意后方可,并建立借调人员评价、考核和审查机制。

作者系民进中央委员、民进上海市委副主委、上海教科院副院长 胡卫

来源：新华每日电讯