《探索》·2014年第1期

【作者简介】

任中平， 西华师范大学政治学研究所教授，政治与行政学院院长。毛振军，德州学院法律系教师。 

四川成都市新都区和山东省乳山市是十六大以来党内基层民主发展热潮中涌现出来的两个在全国最具影响力和持续性的试点，并在实践中形成了享誉全国的党内基层民主发展的两种不同模式。在实地考察和调研的基础上，通过对这两种模式进行全面系统的比较研究，具体分析两者各自的优势与不足，进而对当前党内基层民主建设中存在的问题提出一些对策性的思考和建议。

党的十六大以来，在中央高层的号召和推动下，全国各地兴起了一股党内基层民主发展的热潮， 涌现出了一大批探索党内基层民主发展新形式的改革试点，遍布四川、江苏、湖北、山西、山东、云南、重庆、吉林、江西、河南等许多省份。时至今日，有一些改革试点早已半途夭折而成为“昙花一现”，还有一些虽然仍在继续试验但因缺乏特色而影响不大，而其中最具影响力和持续性的试点应当是四川成都市新都区和山东省乳山市。这两个试点虽然一个在西南地区，一个在东部沿海，但它们都属于县级单位，都是在党的十六大召开之后不久便开始启动，至今已有十余年的发展历程，并且先后获得了中国地方政府创新奖，在实践中形成了享誉全国的党内基层民主发展的两种不同模式。近期，我们分别对新都和乳山这两个试点进行了实地考察，试图通过对这两种发展模式的比较研究，具体分析两者各自的优势与不足，进而对其发展进程中存在的问题提出一些对策性的思考和建议。

一、新都的基本经验及其特点

2003年以来，新都区根据党的十六大提出的发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的要求，积极开展了基层民主政治建设的创新实践。他们从扩大党内民主、保障党员民主权利出发，探索建立以公推直选、“三会”开放、民主评议为主要内容的基层民主政治制度创新体系。在镇党委书记公推直选实践中，陆续制定了《镇党委书记公推直选及管理意见》以及与之配套的《成都市新都区镇领导班子成员选拔任用及管理试行办法》等9个具体实施办法，逐步建立起从民主选举到任期管理、从党务公开到民主决策、从民主评议到质询罢免的一整套相互衔接、系统配套、切实管用的制度体系。2005年，新都区由于在基层民主政治建设及制度创新方面的突出贡献，获得了第三届中国地方政府创新奖入围奖。

（一） 新都的主要经验

1、公推直选：民主选举的制度创新

新都区根据党的十六大提出的“提高党的执政能力建设”的要求，把公推直选乡镇党委书记作为突破口，2003年11月，首先在木兰镇进行了公推直选镇党委书记的试点工作。在试点取得成功经验的基础上，开始在全区范围内进行了镇党委书记、村支书以及中小学校长、医疗卫生系统主要负责人等多层次、多方面的公推直选，用党内民主来引导和带动基层社会民主。到2005年，新都区的11个建制镇、299个村已全面推行了基层党组织负责人的公推直选，以及新都区所属的56所中小学、19个医疗卫生单位的主要负责人也全部采取公推直选的方式产生。新都区公推直选镇党委书记的基本程序和方法是：一是发布公告。公推直选镇党委书记须在全区范围内通过电视、报纸、网络等媒体发布公告，公布职位、基本条件、推荐方式、报名时间和地点等。二是资格审查。区公推直选工作领导小组负责对报名者进行资格审查，并将资格审查结果在区内电视、报纸、网络等媒体上进行公示。三是实地调研。组织资格审查合格人员到公推直选镇进行实地调研。四是公开推荐。召开公开推荐大会，产生镇党委书记公推直选候选人初步人选。通过资格审查的人员按抽签确定的顺序依次进行演讲，演讲时间为1 0分钟；参会人员填写推荐票，当场公布推荐结果，得票数前两名的为党委书记初步候选人；初步候选人当场回答群众提出问题。五是组织考察。由区委组织部、区纪委组成考察组，按照《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，对直选候选人初步人选进行考察。六是确定人选。区委全委会根据推荐结果和考察意见，集体讨论确定候选人预备人选，并进行公示。七是差额直选。召开镇党员大会差额直接选举镇党委书记。在会上先由2名正式候选人发表竞职演讲，然后由到会且具有选举权的党员进行投票选举，差额产生乡镇党委书记。八是区委备案。将党员大会的选举结果报区委备案。

2、开放“三会”，取消书记办公会：民主决策的制度创新

开放“三会”即开放基层党委常委会(全委会)、政府常务会、人大常委会（简称“三会”），邀请部分党代表、人大代表、政协委员和一些普通党员群众代表列席会议，就相关问题反映民意、发表意见、建言献策。早在2001年，新都区就开始建立并实施市民代表列席政府常务会议制度。到2003年初，新都区把这一制度扩大到区委全委会和常委会，建立了党员代表列席会议制度，规定每次会议邀请5名普通党员代表列席，让党员代表了解区委的工作安排，监督区委的决策程序，并把会议内容带到广大党员中去评议。此后，又把这一制度向区人大常委会和各乡镇推广。通过开放“三会”， 扩大了基层民主，从制度上保障了广大党员群众的有序参与，让群众真切地感受到了自己的民主权利；建立了党委、人大、政府的“阳光操作”的运行机制，形成了民主、公开的议事决策机制，使领导决策更加符合民意，更加体现群众的利益诉求。

在开放“三会”的基础上，还通过弱化常委会权力、强化全委会权力这项改革，取消了书记办公会，常委会也从原来的决策机构演变为议事机构，主要职能是确定提交全委会的议题，凡涉及重大问题、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金的使用等“三重一大”问题，全部交全委会集体讨论决定。这可以说是实行决策民主化制度创新的最大亮点。通过这一改革，理顺了全委会和常委会之间、上下级党委之间的关系，明确了各自的职权范围，实现了权责的有机统一，较好地解决了权责相分离、决策不科学、权力过于集中的问题，有利于提高决策的民主化和科学化水平。

3、党务公开：民主管理的制度创新

为了落实广大党员的知情权，新都区还进行了党务公开的探索，并建立了一整套行之有效的制度和规范：第一，从公开内容上看，要求在区一级，凡涉及重大问题、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金的使用等“三重一大”问题； 在镇和街道主要涉及镇党委、街道党工委关于党的建设、经济建设、社会发展、干部人事调整的决策、决定、决议等重大事项，都必须进行公开。第二，从公开形式上看，一是实行党员代表及普通党员列席全委会制度。规定每次会议邀请3名党代表和2名普通党员列席，让他们了解区委的工作安排，参与区委的决策，并把会议的内容传达到广大党员中去。二是通过媒体公开。除涉及国家机密外，区委都主动邀请报社、电视台参加区委全委会，及时将全委会形成的决议、决定向全区公布。三是利用网络平台和文件报刊等形式向社会公布。这就从内容和形式上对党务公开作出了明确规定，保证了党务公开的经常化、制度化。

4、民主评议：民主监督的制度创新

2003年8月，新都区开始了民主测评领导干部的尝试，邀请了154名人大代表、政协委员、企业和群众代表，对区委和区政府的17名党政领导干部进行测评。同年10月，接着又对各镇领导班子成员开展了群众测评。在总结和完善民主测评工作的基础上，逐步将这一做法通过制度的形式加以固定下来，建立了民主监督领导干部的长效机制。2003年以来，新都区先后制定并下发了民主测评区级党政领导干部、区级部门领导班子成员、镇党政领导班子及其成员、村（社区）党支书记、村委会（社区居委会）主任等4个实施办法。

（二）新都经验的主要特点

新都区发展党内基层民主的实践经验主要有以下几个特点：

第一，改革的力度大、覆盖面广，制度创新的民主化程度较高。自2003年11月以来，新都区已经在全区11个建制镇、299个村推行了党委（支部）书记的公推直选，而且全区的56所中小学、19个医疗卫生单位的主要负责人也全部采取公推直选的方式产生。目前新都区的镇、村两级基层党组织负责人，都经过了严格意义上的公推直选过程而产生。

第二，改革具有系统性、整体性，改革成果的制度化水平较高。新都区坚持把基层民主政治建设作为一个系统工程来抓，改革的主导者一开始便有着清晰的思路，通过逐步试点、推广完善和整体推进等几个阶段的积极探索，在基层民主实践中大胆进行制度创新，同时又十分重视制度的配套建设，从而使基层民主建设的制度创新成果得到巩固，达到了较高的制度化水平，逐步形成了一整套党内基层民主建设的制度体系。以公推直选镇党委书记为例，新都区为了深化和巩固改革实践取得的成果，陆续制定了《镇党委书记公推直选及管理意见》以及与之配套的9个具体实施办法，从镇党委书记的公开推荐、差额直选、选拔工作的监督、镇党政领导班子人员的组成、对镇党委书记的述职评议、质询、罢免、考核奖励以及党员代表列席镇党委会等各个具体环节，都作了程序上的规范和完善。

第三，改革具有持续性、可复制性，制度创新成果不断深化而且在更大范围被推广应用。近年来，新都区委主要领导虽然几易其人，但都坚持不懈地深化和推进改革，使新都基层民主政治建设走上了一条循序渐进和逐步深化的发展轨道。正如有学者所指出：新都模式的价值“不仅仅因为其基层民主政治的创新，而在于新都几届领导班子持续推进其发展和深化”。[1] 并且，新都经验很快受到四川省委及成都市委领导的高度重视和充分肯定，并在成都市范围内全面加以推广，从而使新都区改革创新成果的制度化水平进一步得到提升。可见，新都改革具有很强的持续性和可推广性。

二、乳山的主要做法及其特色

党的十六大来，山东省乳山市围绕“发展党内民主、带动人民民主、推进民主治理”进行了大胆探索，进行了党代表大会常任制、直选镇党代表、直选镇村两级基层党组织负责人等创新实践，并将公推直选范围向机关、学校、医院、企业及社会组织拓展延伸，形成了全面推进党内基层民主的新格局，走出了一条 “以上带下、以下促上、整体推进”为特色的党内基层民主建设之路，受到了社会各界的广泛关注，被媒体称之为“乳山模式”。2008年1月，乳山市“全面推进党内民主”项目荣获第四届中国地方政府创新奖。

（一）乳山的基本经验

1、积极探索和完善党内权力结构

自2003年以来，乳山市开始了党代会常任制改革试点。在试点过程中，积极探索完善权力结构，通过试行党代会常任制，重新界定了书记办公会、常委会、全委会和党代会之间的关系，尤其强化了全委会的决策职能，弱化了常委会的决策职能；明确了常委会主持市委经常性工作，向全委会负责并报告工作；规范了常委会、全委会之间的关系，对重大问题和任用重要干部实行常委会票推、全委会票决制度；将过去每5年召开一次党代会改为每年召开一次，与会代表除了听取、审议有关工作报告外，还对市委、市纪委班子及市委委员进行民主评议和信任度测评，评议结果作为干部考核、奖惩、提拔、任用的重要依据；充分发挥党代表在党代会闭会期间监督、调研、视察等作用，党委在作出重要决策前，均需广泛征求党代表的意见等等。通过以上一系列改革创新，乳山市在完善党内权力结构方面进行了积极探索，使党代会的地位与作用得到了的重视和发挥。

2、进行镇、村两级公推直选试点实践

2004年，乳山市在山东省首次进行了党代表直选镇党委书记和班子成员的改革实践。2004年4月，率先在冯家、乳山口和徐家等三个镇进行了党代表直选镇党委领导班子试点。其主要做法是：一是改革以往党代表的产生办法，由基层党员直接选举党代表；二是改进提名方式，市委不提名候选人，只就职数配备、构成比例、任职资格等提出指导性意见，凡本镇或全市符合条件的候选人都可以报名竞选这一职位；三是提高差额比例，将书记、委员候选人的差额比例由以往的不低于20%全部提高到100%；四是改革选举方式，由党代表直接差额选举镇党委书记、副书记和委员；五是改革委员构成，各增设一名农村和企业委员，参加党委会议，履行委员职责，以增强委员的代表性，提高决策的科学性。此后不久，接着又开始了公推直选村党支部书记的试点实践，即先由党员推荐和群众推荐确定候选人，在正式选举前，候选人在党员大会上进行竞职演说，然后按党员一人一票，群众一户一票进行直接选举。开始时只有20%的村实行了公推直选，近年来已经提高到了50%。

3、开展市直机关部门领导干部定位公推

乳山市为了扩大党内基层民主，在市直机关部门领导干部选拔中也实行了定位公推，其主要做法是：一是在推荐提名上扩大民主，实行“定位公推”，将每个职位全市大会推荐得票数列前3位、所在单位内部推荐得赞成票率80%以上的作为考虑人选，把提名权交给了广大群众；二是在选拔方式上扩大民主，引入公开考选、竞争上岗等竞争机制，把公平参与权交给广大干部；三是在酝酿讨论上扩大民主，对重要职位领导干部实行常委会票推、全委会票决，把最终决定权交给全委会；四是在权力监督上扩大民主，实行问责监督、审计监督、巡视监督、社会监督等全方位、多层次监督，把监督评判权交给社会公众。在此基础上，2008年又采取了干部选拔任用全程纪实的办法，以“公开空缺职位和任职要求、公开选拔程序和选任方法，差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额表决”的方式，进一步扩大干部选用工作中的民主化程度，加强对干部选拔任用工作全过程的民主监督，从而提高选人用人的公信度和党员群众的满意度。

4、把公推直选范围进一步扩展到社会其他领域

在公推直选镇、村两级党组织领导班子成员的基础上，进一步扩大基层党组织成员的公推直选范围，从2008年开始，将公推直选范围进一步向全市机关、事业、学校、医院、改制企业、外商投资企业和社会中介组织等全面延伸拓展，并首先在财政局、广电局、实验中学、疾控中心、水利机械厂、正洋食品公司（三资企业）等单位进行了公推直选试点取得经验，然后再向更大范围逐步推开。

（二）乳山市发展党内基层民主的主要特色

第一，覆盖范围广，涉及领域多。乳山市以改进候选人提名制度和选举方式为突破口，在全省率先进行了镇党委书记和村党支部书记的公推直选试点。在此基础上，进一步把公推直选范围扩大到其他机关、事业单位、学校、医院、改制企业、外商投资企业及社会中介组织等。目前全市共有各类基层党支部1392个，实行“公推直选”的707个，占50.7%。并要求所有任届期满需要换届的农村基层党组织，原则上都实行公推直选。

第二，民主程度较高，竞争性较强。在村党支部公推直选过程中，上级党组织在基层党组织选举中不带框、不划线、不限年龄、学历、职级和身份，凡正式党员均可被推荐为党组织领导班子候选人。直选村党支部书记、委员，采取党员一人一票、群众一户（或18周岁以上公民每人）一票的办法推荐候选人，现场计票、当场公布。在镇党委书记公推直选中，市委不提名具体候选人，只就镇党委班子结构职数、任职资格等提出指导性意见，由镇党代表民主推荐镇党委成员候选人，差额直接选举产生由党代表直选镇党委书记。乡镇书记、委员候选人的差额比例达到 50%，村党支部成员候选人的差额比例达到100%。

第三，选举程序规范完善，群众参与比较广泛。一是选举前期工作准备充分。各单位首先将候选人的工作经历、业务专长和主要事迹等整理成书面材料，印发给选举人，并组织召集候选人与选举人的见面会、咨询会，让双方充分沟通交流；在正式选举前，候选人还要就自己拟竞争的职位、竞争的优势条件和工作设想等进行竞职演讲，将演讲视频传送入户滚动播放，让选举人进一步了解候选人的情况。二是选举过程实施监督到位。正式选举环节，在会场周围设立秘密写票室，使选举人不受干扰地表达自己的意愿，现场写票投票、公开唱票计票。同时，邀请新闻媒体、党代会代表、人大代表、政协委员、老干部和群众代表全程监督，确保选举工作的透明度和公信度。三是群众参与比较广泛。实行公推直选极大地调动了广大党员和群众的参与热情，据统计，公推直选过程中群众参与率达到96.9%，党员投票率达到98.5%。中共山东省委政策研究室问卷调查结果显示，该市广大党员和群众对通过“公推直选”方式调整干部的认可率达到100%，充分体现了“群众公认”原则。[2]

第四，坚持从实际出发，讲求实际效果。乳山市在推进党内基层民主过程中，始终坚持从本地实际情况出发进行制度创新，讲求实用实效，其经验主要有：一是合理确定公推直选的适用范围。在镇党委班子的公推直选实践中，从当地实际情况出发，充分考虑到不同乡镇的人口密度、党员数量、交通条件和地域差异问题，因而根据不同情况作出了不同的规定：公推直选一般适用基层党支部、党总支以及党员人数约在300人以下的基层党委；而如果党员人数在300人以上的基层党委，可采取召开党代表大会的形式，由党代表进行直接选举。二是创新群众参与推荐的形式。在人员较少且相对固定的单位，适宜组织全体群众参与，人员较多的则可推选群众代表参与推荐。尤其是在镇党委班子的公推环节中，充分运用现有的民主成果，即让各级党代表、人大代表、政协委员参加推荐工作，这既能充分代表民意，符合有关规定，又能大大减少工作量，提高组织效率。三是增设镇党委不驻会委员。由于增设的镇党委委员是不驻会委员，仍然保持原来的身份、职级及工资开支渠道等不变，从而有效化解了长期困扰各地的公推直选制度与现行干部人事制度衔接不畅的问题，为进一步扩大公推直选范围扫清了障碍。四是加强对公推直选干部的日常管理和考核监督。健全重大决策征求意见制度；建立党务公开、听证咨询、民主评议等为主要内容的党员意愿表达机制和干部评价监督机制；健全基层党组织任期目标责任制度，对工作平庸、能力不强、连续两年考评信任度达不到60%以上的，要进行组织调整。