邢斌文：全国人大代表立法提案的实证研究

全国人大代表立法提案的实证研究

——基于《全国人大常委会公报》（1983-2015）

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“深入推进科学立法、民主立法，更多发挥人大代表参与起草和修改法律的作用”。全国人大代表作为国家最高权力机关的组成人员，代表全国各族人民依法行使国家最高权力，因此全国人大代表在国家立法过程中发挥的作用尤其需要重视。根据《全国人大组织法》、《代表法》和《立法法》的规定，一个代表团或者三十名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出法律案。在我国的立法实践中，全国政协委员的提案、全国人大代表以批评和建议方式提出的相关意见都有可能影响到全国人大及其常委会的立法活动；立法项目听证制度、法律草案公开征求意见制度等同样为人民有序参与立法提供了渠道。但在人民代表大会制度下，全国人大代表依法行使立法提案权，向全国人大提出议案，要求全国人大及其常委会制定、修改、解释、废止相关法律，是人民有序参与国家立法最为主要、最为正式的制度性渠道。完善全国人大代表提案制度，提高代表议案办理质量是进一步推动科学立法、民主立法的必然选项。我国学界现有的相关研究成果侧重从宏观的法律制度层面对人大代表提案制度进行研究，但从1983年以来，全国人大代表提案实践的具体状况、代表议案对我国立法实践的影响及实践过程中存在的具体问题，则少有实证研究。本文拟根据《全国人民代表大会常务委员会公报》（以下简称《公报》）中披露的相关数据，对1983年以来全国人大代表提出的法律案进行初步的实证研究，尝试分析全国人大代表立法提案影响我国立法实践的路径，发现其中存在的问题，并提出具体的因应之策，以期能进一步发挥全国人大代表在我国立法实践中的积极作用。

一、全国人大代表立法提案的类别

（一）立法提案中以制定法律和修改法律的提案为主

在实践中，全国人大代表联名或代表团提出的议案按照《全国人大组织法》、《代表法》和《立法法》的规定，由大会主席团交付专门委员会审议。根据《公报》刊载的信息，1983-2015年间，共有10072件代表议案交付专门委员会审议，其中代表团提出209件，三十名以上代表联名提出9863件。1983-2004年代表联名或代表团共提出13588件议案，因代表议案绝大多数不符合议案的法定要求，经大会秘书处筛选后，只有3348件（24.6%）被交付给各专门委员会审议，其余作为意见和建议由全国人大办公厅转交有关部门处理。从2005年起，全国人大常委会加强了对代表议案的质量控制，代表议案不再转为意见和建议处理，全部由大会主席团交付专门委员会审议。所有交付专门委员会审议的领衔提案人及联名人数、代表议案标题目录、专门委员会的审议报告都会统一刊载于《公报》之上，但《公报》并未披露任何关于十名以上全国人大常委会组成人员向全国人大常委会联名提出议案的具体信息，因此本文所称的代表立法提案，是指上述10072件交付全国人大专门委员会审议的代表议案中的法律案。

在10072件交付专门委员会审议的代表议案中，没有质询案和罢免案，法律案——即立法提案占到了95%以上。在立法提案中，要求制定法律和解释法律的议案是绝大多数，要求解释法律、废止法律的议案数量极少。根据议案目录，1983-2015年明确要求做出立法解释的议案只有19件，而明确要求废止相关法律的议案只有8件，但要求制定和修改法律的议案也可能涉及解释法律或废止法律的问题。

如图1所示，1983-2004年间，交付全国人大专门委员会的议案数量呈上升趋势，尤其是在1997年之后，议案量有了急速的提升。在1983-1987年，交付专门委员会审议的议案中的立法提案并未超过一半，从1988年开始，交付专门委员会审议的议案中绝大多数为立法提案。除1990年制定法律和解释法律议案数较为接近（要求制定法律的35件，要求修改法律的32件）外，其余年份要求制定法律的议案数远高于要求修改法律的议案数量，直到2004年，情况才发生了反转。

从2005年起，代表议案全部交由专门委员会审议，全国人大对代表议案的质量要求也进一步严格。2005年5月中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（以下简称《若干意见》），提出“改进代表议案工作，提高议案提出和处理的质量”，重申了议案的法定构成要件和内容要素，进一步规范了代表议案的提出程序和质量要求。2005年6月17日，全国人大常委会委员长会议原则同意通过了《全国人民代表大会代表议案处理办法》（以下简称《处理办法》），对代表议案的格式、内容提出了更为具体的要求。代表议案的数量在2006年达到顶峰后，即呈下降趋势，但代表议案中的立法提案的比例进一步上升，整体上达到了98.99%，在2005年甚至达到了100%。在这一阶段，每年要求修改法律的议案均多于要求制定法律的议案。这从某种程度上反映了我国立法工作重心从制定法律向修改完善法律转移的趋势。

（二）涉及基本法律和财经类的立法提案是立法提案中的主要部分

在实践中，全国人大召开会议时，大会秘书处都会在提出议案时间截止后，将代表议案进行分类整理，向大会主席团提出代表议案的处理意见报告，再由大会主席团按照秘书处的分类将代表议案交付各专门委员会审议。大会秘书处并不是按照法律部门的分类标准将代表提出的立法提案进行分类，而是按照全国人大专门委员会的专业分工，将代表议案分为政治法律、财政经济、教科文卫、内务司法、外事、民族、华侨、环境资源、农村农业9类，交付各专门委员会审议，专门委员会在审议并征求相关部门和组织的意见后答复。由于代表议案中绝大多数为立法提案，因此立法提案即按照专门委员会的分工分为上述9类，以便充分发挥专门委员会在议案审议和法律起草方面的专业优势。但这一分类标准并不周延，执行中也不绝对，一些涉及相同立法项目的代表议案，在不同年份既可能由法律委员会审议，也可能由法律委员会之外的其他专门委员会审议；属于同一法律部门的立法提案，在同一年也可能由不同专门委员会审议。从实践来看，法律委员会审议的全国人大代表的立法提案，是关于财政经济、教科文卫、内务司法、环境资源、农村农业、民族、华侨、外事八个方面之外的立法提案，主要是涉及宪法性法律和部分基本法律制定、修改和解释的议案，如刑法、民法（民法通则、合同法、物权法、侵权责任法和人格权立法）、三大诉讼法、代表法、监督法和立法法等。10072件交付专门委员会审议的代表议案中，法律委员会、财政经济委员会承担了主要的审议任务：法律委员会和财政经济委员会审议的代表议案数量占到了总数的一半以上，法律委员会和财政经济委员会交替成为每年审议代表议案数量最多的专门委员会。这一方面说明了，全国人大代表广泛关注和参与了我国的民主法制建设；另一方面，从上世纪八十年代末开始，经济立法即处于全国人大及其常委会立法工作中的首要位置，财经类立法提案数量众多也从侧面印证了全国人大以经济立法为首要任务的立法实践。

从图3也可以看出，各专门委员会在审议代表立法提案方面的工作分配极不均衡，法律委员会、财政经济委员会、教科文卫委员会、内务司法委员会审议了80%以上的代表议案，而民族委员会、华侨委员会和外事委员会审议了2%的代表议案。虽然有学者认为，这一现象反映了专门委员会在立法职责方面的不平衡，应进一步合理协调法律委员会和其他专门委员会在立法过程中的职责分工。但根据现行大会秘书处对代表立法提案的分类标准，面对大量人大代表自发提出的法律案，刻意追求各专门委员会之间审议工作量方面的平衡，并不具有可行性。

综上，在交付全国人大专门委员会审议的代表议案中，要求制定和修改法律的议案占绝大多数，自2004年以来，要求修改法律的议案一直多于要求制定法律的议案。在立法提案中，涉及基本法律的议案和有关财经类法律的议案占一半以上。法律委员会、财政经济委员会、教科文卫委员会和内务司法委员会承担了绝大多数的代表议案审议工作。

二、全国人大代表立法提案对立法实践的影响

根据《全国人大组织法》、《代表法》和《立法法》的规定，代表联名或代表团提出的法律案，由大会主席团决定是否列会议议程，或先交付专门委员会审议提出意见，再决定是否列入会议议程。在实践中，只有1993年2383名全国人大代表根据中共中央修改宪法的补充建议联名提出《对中华人民共和国宪法修正案草案的补充修正案》与全国人大常委会提出的宪法修正案草案合并后直接列入大会议程。在10072件交付专门委员会审议的代表议案中，只有3件议案列入大会或常委会会议议程，且都不是法律案。目前代表议案的处理程序是“大会秘书处提出处理意见-大会主席团交付专门委员会审议-专门委员会审议并征求相关机关、组织意见-发布审议报告”。按照现行《立法法》第二十九条规定的三审制，全国人大代表的立法提案即便列入会议议程也不可能直接交付表决。因此，全国人大代表的立法提案对于国家立法实践并不具有直接影响。从实践来看，代表的立法提案对立法的影响具有间接性，主要表现在四个方面：

（一）影响全国人大常委会和国务院立法规划的编制

七届全国人大常委会开始探索实行中期立法规划制度，1993年底八届全国人大常委会通过了第一个五年立法规划。立法规划制度在运行机制、效力乃至法理基础上存在一定问题，对立法实践的指导作用也并不理想，甚至与科学立法、民主立法的原则存在某种龃龉。但立法规划制度“通过有效组织协调推动立法，功不可没”，最终在2015年正式写入修改后的《立法法》。立法规划和立法计划的编制对于全国人大及其常委会的立法活动具有重要的指导作用，影响立法规划的编制即能够影响立法实践。大会秘书处多次提出“代表提案是确定五年立法规划和年度立法计划中立法项目的重要依据”，应当“积极以代表议案为依据制定立法和监督工作计划”。既存的立法规划和年度立法计划为专门委员会答复立法提案提供了框架，专门委员会将代表议案涉及的立法项目以是否列入立法规划和立法计划为标准进行分类，在此基础上再提出处理意见。这一处理模式对于专门委员会提高效率，审议、答复日益增多的代表议案起到了重要作用，将代表提出的成熟、合理的立法项目列入立法规划或立法计划的处理方式也消解了将代表提出的法律案直接列入会议议程的必要性。在此机制下，代表提案对立法实践的影响即首先表现为对编制立法规划和年度立法计划的影响。在实践中，代表的立法提案在某些领域具有前瞻性，《预算法》、《消费者权益保障法》、《政府采购法》、《反洗钱法》等重要法律都是由全国人大代表在议案中提出的立法项目，被专门委员会采纳后列入全国人大常委会五年立法规划之中。另外，代表的立法提案对全国人大常委会的年度立法计划和国务院的年度立法计划可以产生更加具体的影响。全国人大常委会年度立法规划在立法项目的确定方面较之于五年立法规划更加灵活。在年度立法计划中及时吸收代表提案中的内容，可以在很大程度上弥补五年立法规划在民主性、科学性方面存在的不足。李鹏曾提出“要根据新形势、新需要，通过制定年度立法计划，对五年立法规划进行必要的调整”。大会秘书处也曾提出“把处理代表议案与实施立法和监督工作计划更好地结合起来，积极地采纳代表议案，对于具备条件的议案及时补充列入年度立法工作计划或监督工作计划”。由于我国现行有效法律60%以上是由国务院起草的，通过专门委员会的建议和协调将人大代表立法提案中涉及的项目列入国务院年度立法计划，可以对立法实践产生更为具体的影响。如《消费者权益保障法》列入全国人大常委会1993年立法计划、《国家通用语言文字法》列入全国人大常委会1997年立法计划、《气象法》列入全国人大常委会和国务院1997年立法计划等，都有明确的证据证明是由于代表议案的推动。2007年《律师法》的修改则是在2003-2007年全国人大代表持续提案的影响下，促使全国人大常委会开展执法检查，逐步将这一立法项目列入全国人大常委会、国务院年度立法计划并最终出台的。

（二）监督相关立法规划的落实

全国人大常委会的工作要点、立法规划、立法计划的公开的目的之一即在于 “便于人民群众监督我们的工作”，人大代表的不断提案可以督促立法规划的落实，如督促法律起草单位加快法律草案的起草，尽快将法律草案提请立法机关审议，或督促立法机关加快审议步伐，推动相关法律和行政法规出台。尤其是对于立法规划和立法计划中涉及关系复杂、起草难度大的立法项目，人大代表持续提案是凝聚立法共识的重要方式，也是督促相关法律法规尽快颁布的重要力量。最为典型的例子是《监督法》的制定。1988年人大代表提出的关于制定《监督法》的议案首次交付法律委员会审议，随后《监督法》被列入七届全国人大常委会中期立法规划和八届、九届、十届全国人大常委会五年立法规划。自1988年至2006年《监督法》颁布，连续19年间每年都有人大代表向全国人大提出相关议案，共计222件，4044人次，法律委员会在每年关于代表议案的审议报告中都必须回应《监督法》的立法进度，因此“提案-审议回复”的过程既是立法过程性信息公开的重要渠道，也是一个动态的监督过程。由于国家政治体制和经济体制的改革变动，《公务员法》、《企业国有资产法》、《价格法》、《人口与计划生育法》等重要法律都经历了长达十余年的起草过程，全国人大代表持续的提案对于这些法律的出台有着不可忽视的督促作用。另外，一些立法项目虽然列入全国人大常委会立法规划，但制定法律的时机还不成熟，全国人大常委会认为宜先制定行政法规积累经验，因此全国人大代表相关的立法提案可能促进相关行政法规的出台。如“政府信息公开法”曾列入十届全国人大常委会立法规划二类项目，2004-2007年共有11件代表议案要求制定“政府（政务）信息公开法”，全国人大内务司法委员会和国务院法制办认为先制定行政法规总结经验，再研究立法问题，并在审议报告中披露了《政府信息公开条例》的起草进度，《政府信息公开条例》最终于2007年颁布。又如自2002年起，有6件立法提案要求制定“不动产登记法”，这一立法项目也曾列入十届全国人大常委会立法规划二类项目，财经委在审议相关议案时也表示“制定统一的不动产登记法律制度和建立统一的登记机构是必要的”。《不动产登记条例》于2014年底颁布。可见，代表的立提案在某种程度上能够督促立法规划和立法计划的落实，推动相关法律和行政法规的颁布。

（三）影响法律草案的内容

在法律起草过程中充分吸收代表议案的内容是提高专门委员会审议议案质量的重要方式，也是确保法律内容符合人民意愿的重要措施。对于已经列入立法规划、立法计划的立法项目，全国人大代表如果能够提出内容较为完善法律草案文本和详细的参考资料，立法提案的内容就可能在法律起草中被起草单位采纳和吸收。实践中高质量的代表议案曾受到大会秘书处的赞许和青睐，大会秘书处曾多次建议“尽可能地把代表议案文本内容和代表提出的意见吸收到法律草案中来”， “把立法内容比较完整、立法条件比较成熟、文本质量比较高的代表议案作为基础，形成法律草案”。代表的立法提案影响法律草案的内容主要有两种方式：第一，在相关法律牵头起草单位完成法律起草工作前，立法提案中的内容可以直接被起草单位吸收，或成为重要参考。例如2007年《民事诉讼法》的修改决定是直接以全国人大代表立法提案的内容为基础形成的。法律中的某些重要条款，也是法律牵头起草单位在慎重考虑代表议案中的建议后定稿的。如《国防法》第三十五条关于军费开支采取原则表述的方法，即是国防法起草委员会在综合考虑104名代表联名提出的议案中的建议、有关部门的建议和我国国情后决定的。第二，在法律草案表决通过之前，全国人大代表也可以在立法提案中对草案提出意见，进一步完善法律草案文本，如1997年7件涉及《合同法》的立法提案全部是人大代表对《合同法》（草案）的修改意见，2001年6件涉及《婚姻法》的立法提案也全是人大代表对《婚姻法》（修正草案）的修改意见。在法律草案公开征求意见的情况下，许多全国人大代表对法律草案的意见都是以立法提案的形式提出的，相较于一般公民提出的意见和建议，全国人大代表立法提案的内容在专门委员会审议过程中更容易引起立法机关的注意。由于目前全国人大代表立法提案内容并没有统一的公开渠道，因此很难对代表的立法提案与法律文本之间的关联性进行量化分析，但根据全国人大常委会办公厅联络局编的《十届全国人大代表议案选编》和《十一届全国人大代表议案选编》来看，代表议案对正式法律文本内容确实产生了广泛、具体的影响。

（四）督促立法机关解决立法实践中存在的问题

虽然有些代表的立法提案涉及涉及的立法项目并未被列入立法规划和年度立法计划，相关意见也没有被相关部门直接采纳，立法提案中揭示了许多立法实践中存在的具体问题，督促相关国家机关正视并积极研究解决这些现实问题。这一影响主要表现在两个方面：第一，全国人大代表的相关立法提案督促有关国家机关加强既有法律法规的实施，并推动全国人大常委会展开执法检查。例如，从1988年至2013年，其中有12年全国人大代表提出要求制定“教育投入法”的议案44件。自1995年《教育法》颁布后，教科文卫委员和财政部在历次答复意见中均表示，应“抓紧制定配套的行政法规”，“狠抓现行法律、法规及中央文件中有关教育投入规定的落实工作”，“加强法律监督力度，有针对性地依法敦促各级政府强化对教育投入的责任”。又如2008年之后，全国人大代表关于修改《农村土地承包法》和制定“集体土地流转法”的呼吁强烈，至2015年共有相关立法提案38件。2010年全国人大农业与农村委员会在审议和答复代表议案时，建议国务院加强法律实施，并建议全国人大常委会在2011年展开相关执法检查。第二，全国人大代表在立法提案中反映了现行法律与法律之间规定不一致、法律与行政法规之间相抵触的问题。虽然相关立法工作至今虽然尚未正式启动，但在立法提案的审议过程中，专门委员会和有关部门至少不能回避相关问题的存在。如全国人大代表提出通过修改《担保法》解决《担保法》与《物权法》规定不一致的问题，法律委员会和全国人大常委会法工委表示“正在对法律实施情况进行研究”；从全国人大代表提出制定“拆迁法”、“公民住宅权益保障法”、“征收征用法”的议案，财经委表示“通过立法规范征地拆迁行为，加强对征地拆迁过程的监管是十分必要的”，相关立法提案也推动了原《拆迁条例》的废止和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台；全国人大代表多次提出议案要求制定《户籍法》，内务司法委员会在审议时也承认现行《户口登记条例》的“一些条款与修订后的刑法、刑诉法等法律相抵触”。在这种情况下，全国人大代表的立法提案事实上发挥着督促国家立法机关维护法制统一的功能。基于全国人大代表提案制度，全国人大代表的立法提案比人民团体、企事业单位和公民根据《立法法》第九十九条提出的审查建议具有更大的优势，能够更直接、更有力地督促立法机关正视法律与法律、法律与法规之间的不协调问题，进而为问题的解决寻找契机。

由于政府在公共事务管理领域的优势和信息占据的优势，政府主导立法进程似乎是中外立法实践的通例。在立法日益专业化的背景下，我国的国家立法活动事实上被全国人大和国务院中的专门立法工作部门所主导，全国人大代表的立法提案在实践中从未被直接列入大会或常委会会议议程，因此全国人大代表在立法实践中只是处在辅助性的位置。但如上文所述，全国人大代表的立法提案仍然可以通过影响全国人大常委会和国务院立法规划的编制、监督立法规划的落实、参与法律草案内容的形成、督促有关部门加强法律实施和解决立法实践中存在的问题，间接地对我国立法实践产生广泛、具体的影响，这一过程是民意积累的过程，也是一个由量变引发质变的过程，甚至可能影响执政党的顶层设计与政治决策。因此，我们应当对全国人大代表立法提案对立法实践的影响进行理性和全面的认识。

三、全国人大代表立法提案的问题与改进对策

（一）全国人大代表立法提案存在的问题

有学者注意到全国人大代表的立法提案存在认可度上不如机构提案、提案程序不完善等问题，但上述问题并不是立法提案本身的问题，而是提案制度的问题。在现有的人大代表提案制度下，如果要进一步发挥全国人大代表参与起草和修改法律的作用，首先要正视和解决人大代表立法提案本身存在的具体问题。

在兼职代表制下，绝大多数全国人大代表并非职业的立法者，代表的立法提案在形式上和内容上都存在各种问题，主要有以下三点：

第一，代表的立法提案在形式上仍不能完全符合《立法法》的要求。根据《代表法》第九条的规定，代表向大会提出的议案应当有案由、案据和方案。而立法提案在形式上的要求比其他类别的议案更高。《立法法》原四十八条明确规定：“提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。”2015年修改后的《立法法》第五十四条实际上强化了这一要求，对法律案提出了更高的专业标准。但是在实践中，全国人大代表的立法提案并没有全部符合《立法法》规定的要件。“有的代表提出立法议案时，没有按照法律规定提交法律草案及其说明。这样的议案既不可能列入会议议程，也难以进行研究处理”。即便从2005年开始，全国人大加强了对代表议案的质量控制力度，但每年交付专门委员会审议的法律案，只有一半左右附有法律草案文本。《若干意见》和《处理办法》也不得不变通《立法法》的规定，只要求“代表提出法律案，最好同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的相关资料”，“法律案最好有具体条文和说明”。这实际上是全国人大常委会对现状的妥协，但这一做法本身的合法性即存在问题，损害了法律和立法活动的严肃性。更为重要的是，目前全国人大代表的立法提案以修改完善法律的议案为主，更需要代表在议案中提出具体、可行的修改意见。内容草率粗糙的法律提案，不可能为立法机关提供有效、有力的参考，妨碍了立法提案对立法规划和法律文本内容产生影响，也是一种不负责任的表现。

第二，从立法提案涉及的立法项目来看，部分立法提案中涉及的相关立法项目具有明显的立法工具主义倾向。由于缺乏专业知识的支撑，部分代表提出的法律案并没有经过法学层面的认真论证。有些立法提案虽然是紧紧围绕国家发展建设大局和中央战略部署，提案初衷很好，但由于缺乏法理上的合理性论证和实践中的可行性论证，立法难度极大，即便有一些立法项目被列入全国人大常委会立法规划，甚至已经启动了起草工作，最终也不了了之。如1998年全国人大代表提出制定“农民权益保护法”的立法项目被采纳，该立法项目曾列入九届、十届全国人大常委会五年立法规划。该立法项目的科学性受到了某些学者的质疑，虽然该法草案曾报送全国人大常委会审议，但随后即无下文。全国人大代表还曾提出制定“西部开发法”为“西部大开发”提供法制保障，但该立法项目在列入全国人大常委会立法规划并拟出草案后也不了了之。又如，从1994年开始，即有代表提出关于制定“高新技术产业开发区法”的议案，并被采纳列入全国人大常委会立法规划。但终因分歧较大，该法草案被终止审议。全国人大代表作为非职业的立法参与者，如果不以专业、务实的态度提出议案，而是在没有经过审慎的法理分析和可行性评估的情况下盲目提出议案，则立法提案会显示出非常明显的工具主义倾向，看似在努力推动法律体系的完善，实则造成了立法资源的极大浪费。

第三，从立法提案的内容上来看，部分立法提案提出的立法建议与《宪法》相抵触。《代表法》第十条明确规定全国人大代表有权依照《宪法》规定由五分之一以上代表提出修改宪法的议案。但全国人大代表在提出制定和修改一般法律时，也多次出现议案内容与宪法直接抵触的情况。1992年《代表法》颁布之前，曾多次有代表团和代表联名提出修改《宪法》和《地方组织法》的议案，要求将县乡两级人大和政府的任期由三年延长为五年，并试图在乡级人大设立常委会。《代表法》颁布之后，通过提出修改法律的议案即成为全国人大代表表达修宪主张的渠道之一。如曾有代表提案要求修改《人民法院组织法》，建立法院垂直领导体系，但直接与《宪法》第一百二十七条第二款冲突；有些代表提案要求修改《土地管理法》第八条，但《土地管理法》第八条与《宪法》第十条第一款和第二款表述几乎一致，在《宪法》尚未修改的情况下，提案内容显然也是与《宪法》冲突的。全国人大代表的提案权既是一种权利也是一种权力，因此全国人大代表提出法律案的行为也应当受到宪法的制约，立法提案的内容不能与《宪法》相抵触是其中应有之义，因此，全国人大代表通过提出修改法律的议案表达修宪主张的做法存在着内容和程序上的瑕疵，其妥当与否十分需要讨论。在目前的法律制度下，议案内容是否与宪法相抵触也是专门委员会审议议案的重要一方面，全国人大代表的立法提案也需要通过系统的考量，避免提案内容与宪法、法律抵触。如果代表的立法提案在内容上存在违宪的嫌疑，立法提案的内容也不会被立法机关采纳。

（二）提高全国人大代表立法提案质量的若干建议

对于如何提高代表提案质量，有学者已经从不同角度提出了具体对策，如优化议案产生机制，细化议案内容范围、增设议案产生前置程序、允许委托起草主体、宽限议案提交期限，以及提升人大代表提案能力，加强对人大代表的培训力度等。上述建议能够促进人大代表有效行使立法提案权，提高议案质量。如果在寻求制度改造契机的同时，按照全国人大代表立法提案影响立法实践的机理和路径，充分发掘现有制度的潜在功能，更有助于进一步发挥全国人大代表在法律制定和修改过程中的作用。针对上述代表立法提案存在的问题，可以采取以下具体办法。提高立法提案的质量：

第一，全面公开代表议案内容，加强社会公众对代表提案行为的监督。部分全国人大代表的立法提案没有按照《立法法》规定附上法律草案文本，既反映了相关议案缺乏成熟性，也表现了相关代表轻率的履职态度。各级人大代表依法提出议案，是履行人大代表职责的行为，应当公开接受全体公民，特别是原选举单位选民的监督，而公开代表议案的内容，是保障社会公众监督人大代表履职的重要一环。目前全国人大代表的议案公开程度有限，公开渠道零散，公开时间滞后，无法使社会公众及时全面了解代表议案、尤其是立法提案的具体内容，应建立统一的代表议案公开与查询渠道，将全国人大代表的提案行为纳入社会公众的监督之下，督促全国人大代表慎重、负责地提出议案，避免提出不符合法定要件、内容草率的议案。

首先，在每年大会主席团将代表议案交付专门委员会审议后，全国人大秘书处或全国人大常委会办事机构可以以代表团为单位，将代表议案全文在全国人大常委会官方网站上公布，各代表团也可分别在各省、自治区、直辖市的人大常委会官方网站上公布（港澳台代表团代表提出的议案另行公布），以便原选举单位选民和社会公众监督。《全国人大组织法》、《代表法》和《立法法》并没有规定代表议案不予公开的情形，《代表法》第六条和第四十五条都规定了人大代表应当主动接受原选区选民或原选举单位的监督。由于立法具有公共性，全国人大代表提出的法律案中不应该包含国家秘密、商业秘密和个人隐私，因此全面公开全国人大代表的议案内容，尤其是立法提案的内容，并不存在法律上的障碍。目前，一些基层人大已经将代表议案、建议等文件全部公开，这一做法对于统一公开全国人大代表的议案具有极高的参考价值。

其次，可以鼓励全国人大代表在正式提交议案前自行公开议案内容，或在所属代表团的地方人大常委会官方网站上公开议案内容，以广泛征求原选举单位选民和社会公众的意见，进一步完善议案内容。代表议案在提交前公开征求社会公众意见，有利于提案代表进一步完善议案内容，反映人民意愿，凝聚社会共识，督促人大代表尽早着手起草议案，而不是临时抱佛脚，仓促提交议案。

再次，建立监督意见收集平台，及时收集、研究社会公众针对已公开议案的意见，对于在公开中发现问题的议案，如议案不符合法定要件、议案内容存在抄袭现象等，可以以地方人大常委会或所属代表团的名义，对相关领衔代表进行约谈。

第二，严格执行立法提案法定标准，加强议案质量控制。对于不符合法定要件的立法提案，应当根据《处理办法》第十二条第二款建议提案人修改后提出或改作建议提出。2015年修改后的《立法法》第五十四条在原四十八条的基础上，明确规定了与法律提案同时提交的法律草案说明应包括“制定或者修改法律的必要性、可行性和主要内容和起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况”。本条对法律提案要件作出具体规定正是针对立法实践中立法提案质量参差不齐的情况。目前在对代表议案处理过程中没有严格执行《立法法》的有关规定，对代表提出的立法提案质量要求偏低，是导致立法提案质量地下的重要原因，也为人大代表在未经严肃论证的情况下盲目提出立法项目提供了空间。全国人大代表作为非职业的立法者，提出的立法提案在专业性方面有所欠缺在所难免，但只要能够依法执行立法提案的形式标准，要求人大代表在提出立法项目时必须提供立法的必要性、可行性论证，并提供法律草案文本，就能够在很大程度督促人大代表主动发现立法提案中的问题，降低所提立法项目违反法理和立法规律的可能性。

第三，应提高全国人大代表宪法知识水平，依法参与我国宪法秩序的构建。“立法是一门科学，为了搞好立法，必须学习法律，熟悉法律，特别是学习宪法，熟悉宪法”。全国人大代表作为国家立法的参与者，代表人民行使国家最高立法权，应当熟悉宪法知识，确保提案内容与宪法不直接抵触。全国人大代表应当以推动宪法具体化、维护法制统一的方式参与到我国的宪法秩序构建中。30余年来全国人大代表提出大量议案，推动了《行政诉讼法》、《代表法》、《监督法》、《国家赔偿法》的制定和修改，或要求制定“宗教法”、“结社法”、“新闻出版法”、“宪法解释程序法”，试图推动我国宪法的进一步具体化；或要求制定“劳动教养法”、“征收征用法”取代在合宪性上存在争议的法律和行政法规，以维护我国法制的统一。全国人大代表应当继续通过提出法律案推动我国重点领域的立法，协助宪法实施。对于涉及修改宪法的问题，全国人大代表可以作为建议提出，以确保立法提案内容的合宪性。

    总而言之，在人民代表大会制度下，提高全国人大代表立法提案的质量是进一步发挥全国人大代表在立法过程中的作用的前提之一。通过提出高质量的法律案，全国人大代表才能够更为有效地影响全国人大常委会立法规划的编制，监督立法规划的落实，参与到法律草案的形成过程中，并督促全国人大及其常委会研究解决立法实践中存在的问题。全国人大代表应当以严肃、负责的态度提出法律案，并主动接受社会公众的监督，确保立法提案能够反映人民诉求，符合人民意愿，揭示社会问题，在此基础上推动我国法律体系的发展完善。