杨光斌：“以党内民主带动人民民主”还是“以党内民主带动国家民

来源：《探索与争鸣》2012年第10期

作者：杨光斌

作为制度形式的“党内民主”

在中国共产党的历史上，“党内民主”一开始就是一种制度主张，这一点既简单又清楚。到现在，无论是党章还是党的代表大会政治报告中，“党内民主”都指一系列制度安排。《中国共产党党章》总纲中关于“党内民主”的规定是：“必须充分发扬党内民主，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。”当然，在党章的其他部分，还规定了作为党内民主构成的党员的权利等条款。关于“党内民主”的详细阐述还体现在十七大政治报告中。我们认为，“党内民主”主要包括以下5个方面的内容：

第一是关于党员权利的主张，即“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境”。

第二是关于党的民主会议制度，即“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制”。

第三是关于民主执政的要求，即“完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用。严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断。推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度”。

第四是关于党内民主选举制度的规定，即“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式”。

第五是党管干部制度中的民主原则，即“坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制。规范干部任用提名制度，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系，完善公开选拔、竞争上岗、差额选举办法”。

我们都知道，中国的“党治国家”政制决定了“党国同构”的权力组织体系，即我们常说的“党和国家领导体制”。这也就意味着，国家生活（即国家的政制）的民主化有赖于党内民主，或者说党内民主是国家民主的前提。在“党国同构”的体制下，上述5个方面党内民主的落实，即从党员个体、党组织生活到党的决策—执政方式和用人方式的民主化，必定会推动国家政治生活的民主化。因此，在权力组织的逻辑上，“党内民主”对应的是“国家民主”，这种对应性也呼应了我们常说的“党和国家领导体制”。也正是在这个意义上，我们应该说“以党内民主带动国家民主”，即以一种制度上的民主带动其他制度上的民主。这种说法既符合思维表达的逻辑，更符合中国政治的实践逻辑。

“国家民主”是政体民主，它与“人民民主”有联系，但有着重大区别，因为“人民民主”主要是理论性的政治主张。无论是党内民主还是国家民主，都应该是“人民民主”原则在政治制度上的体现。为此，有必要厘清“人民民主”。

作为现代性政治原则的“人民民主”

我们已经太熟悉“人民民主”，以至于不再思考其特定语境下的特定意义。在当代中国政治中，“人民民主”的提法来自“人民民主专政”，后来慢慢地不再提“专政”而只说“人民民主”。1982年宪法规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”显然，这是在极具中国特色的政治学术语，即“国体”意义上使用“人民民主专政”。在国内受过政治学教育的人都知道“国体”这个概念，但这是西方政治学没有的概念，以至于西方政治学者都不知道“国体”为何物。在中国共产党的政治学词典中，“国体”讲的是谁当家作主的问题（这其实也是亚里士多德的以统治人数为标准的政体分类），毛泽东给出的解释就是国家政权掌握在哪个阶级手里，而与之相联系的“政体”则是当家作主的人民如何组织政权的问题（如何组织政权是西方政治学的政体论）。换句话说，假使我们继续使用中国特色的政治学术语“国体”这个概念，“人民民主”就等于“人民主权”即人民当家作主。那么，在这一“国体”之下，人民是如何当家作主的呢？这是政体民主即国家民主要回答的问题。

在“国体”意义上看待“人民民主”，“人民民主”与“党内民主”的非对称性就非常清楚了。如前所述，“党内民主”是民主的制度形式，而“人民民主”的“国体”意义，就意味着理论上的一种“人民性”主张或者说政治正确的表达，我们总不能说作为一种制度形式的“党内民主”带动作为“国体”的“人民民主”吧，也就是说“国体”是不能被带动的。

作为“国体”的“人民民主”不但真实地反映了毛泽东领导的新民主主义革命的性质，而且还准确地把握了现代性政治的基本方向和原则。近代的资产阶级革命和无产阶级革命，都是在“主权在民”或“人民民主”的旗帜下发生的，各路理论家和政治家都不会轻易放弃这个道德高地。比如，美国革命家潘恩讲人民的权力，19世纪30年代流行的杰弗逊式民主就是人民民主，后来林肯更是以“民治、民有、民享”而著名。因此，现代政权的“人民性”是任何统治者都必须强调的，托克维尔在《论美国的民主》中甚至还说人民主权原则是美国的源发性政治生态。所有这些，其实都是现代性政治的必然反映，即权力的归属从具体的个人、家族、王室、派别最终演变为抽象的“人民”，政治权力的抽象性原则得到确立，任何人掌握权力都需要以“人民”的名义，否则人民都不答应。

这样，在历史和理论的脉络上，“人民民主”只不过是现代民主政治的一种政治正确的说法，是民主理论的最高抽象，也是现代政治的一种合法性表达，是权力正当性的象征。

正是因为“人民民主”是现代性政治不可或缺的正当性象征，同样号称“人民主权”的不同国家，其政体形式千差万别，比如在意识形态上有资本主义民主与社会主义民主之别；在政治制度上有共和制与君主制之分；在民主意义上有精英民主与大众民主之分，等等。因此，在理论上，“人民民主”是一个各家各派都可以运用自如，然而又十分模糊的概念。比如，二战后新兴的民族国家都自称是人民民主国家，而且在当时的历史背景下，这几乎是不用论证的政治正确的说法，因为没人怀疑这些革命的“人民性”。相反，倒是西方国家当时必须全力以赴地论证为什么自己也是民主国家。为此，在理论上，西方右派理论家不遗余力地解构“人民主权”，说什么人民主权中人民当家作主是第二位的，而第一位重要的是人民通过选举来选择政治家为他们做出决定，这就是著名的“熊彼特式民主”（又称“选举式民主”）。从此，西方国家因为有竞争性选举，和自称为民主共和国的新兴民族国家一样，都成为“民主国家”了。

可见，作为现代性政治原则的“人民民主”，在中国共产党的政治学词典里被解释为“国体”，而人民当家作主的“人民民主专政”无疑是一种最高阶位的“国体”。问题是，西方国家也把自己说成是民主国家，甚至以民主国家的代表自居。这些争论恰恰说明，“人民民主”说到底就是一套抽象的现代政治原则，而不是指具体的民主制度或民主形式。我们不能说作为一种制度的“党内民主”带动了“人民民主”这一现代政治的基本原则，而只能论说“党内民主”如何符合了现代政治的基本原则，因为党内民主也只能在作为现代政治最高原则的“人民民主”的范畴内发生。任何民主或任何权力形态置于“人民民主”之上，都会和现代性政治原则发生冲突。在这个意义上，我们可以说“党内民主带动国家民主”比“党内民主带动人民民主”更符合现代性政治原则。为此，需要阐述“国家民主”到底为何物。

作为政体形式的“国家民主”

无论是在“国体”意义上还是在现代政治原则上理解“人民民主”，人民民主都具有理论的抽象性，而衡量“人民民主”实现程度的则是活生生的、具体的国家民主。“国家民主”是政体民主，即政治制度的民主化以及政治制度运行过程的民主化。事实上，今天中国共产党的政治学词典中所说的“人民民主”，已经不再只是现代性政治的抽象原则，更多的是政体意义上的“国家民主”。

在中共十七大政治报告之“坚定不移发展社会主义民主政治”部分，指出社会主义民主政治的指导原则是“人民民主”，“人民民主是社会主义的生命”，而作为社会主义生命的“人民民主”体现在两个方面：政治生活与政治制度。

在政治生活层面，“人民民主”可谓无处不在。根据十七大政治报告，“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”；“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。

在政治制度方面，根据十七大政治报告，“人民民主”主要包括：人民代表大会制度和政治协商制度的民主性、基层民主、依法治国、行政改革和权力监督机制。

无处不在的“人民民主”的政治生活需要具体的民主制度去实施，否则都只是实质意义上的民主而无程序性意义，无程序的民主也就丧失了实质意义。在这个意义上，“人民民主”的第一重要性还是国家民主即政体民主。

我们认为，民主政治建设是非常艰巨复杂而又非常具体的制度工程，不能把一切制度都纳入“民主”范畴，否则“民主”就成了“元叙事”，出了任何问题都从民主那里找原因，解决任何问题都从民主那里找答案。如果这样，民主既是“原罪”又是灵丹妙药。这既有悖于民主的价值，也不利于民主政治的建设和成长。为此，只能在政体意义上即制度层面谈民主。

政体民主包括两大方面，即制度民主以及制度运行中的民主。在制度层面，首先，法治是一切制度的基石，因此最重要的是法治建设。“无法”必然导致“无天”，如果大家都目无法纪，其对一个国家的危害程度无论如何估计都不为过。其次，政体民主是关于中国的根本政治制度即人民代表大会制度的民主建设，它既关乎权力产生源头上的制约，又关乎权力实施结果的监督。因此，无处不在的“人民民主”的实现程度说到底取决于人大制度的地位和作用。再次，政体民主不但是指传统的宪政制度，还应该包括制约政治权力的社会力量，因为政体事实上就是一切权力关系的总和。分权和自治对于民主至关重要。分权不但是上级对下级分权、政府向市场放权，还应该包括国家向社会放权，把权力依法下放至社区。因此，政体民主不但包括传统的“高政治”的民主，还应该包括“低政治”生活的民主化即自治。

需要指出的是，在道理上，这些理论很容易理解，为此我国也提出了“社会管理创新”。但实际上，社会管理创新在地方政府那里变成了维稳或自上而下的行政管理，找不到“社会”的影子，社会管理的创新也就无从谈起。

对于政体民主的理解不是静态的，而是动态的。也就是说，从制度运动过程的民主化来理解政体民主，更能深化对于制度民主的认识。因此，民主在政治决策过程中很重要。用十七大政治报告的话说：“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”同样是说易行难，否则就不会出现四川的什邡铜项目所引发的群体性事件。事实上，全国大多数群体性事件都是因为地方政府无视决策民主化原则而引发的。

结论与启示

“以党内民主带动国家民主”，才具有切实可行的操作性。“人民民主”更多的是观念和道德上的正当性问题；和“党内民主”一样，“国家民主”则是实实在在的政治制度以及政治制度过程。也就是说，以一种制度带动另一种制度比制度带动理论的说法在逻辑上更自洽。更重要的是，“以党内民主带动国家民主”更加符合官方习惯上所说的“党和国家领导体制”，即“党内民主”和“国家民主”具有权力关系上的对应性。

由此追问所得到的启示是，在理论上，我们对于民主的理解基本上停留在革命家那里，而“人民民主”不但是无产阶级革命家，也是其他革命家都鼓吹的理论。当革命完成以后，革命的理论就应该适时地转化为建设理论，做到观念和理论上的与时俱进。革命理论和建设理论的“身份特征”是完全不一样的，前者表现出激进、浪漫而有诱惑的特征，而建设理论必须温和、务实而平淡。遗憾的是，现实中流行的很多理论依然具有革命理论的身份特征，把政治目标定的很高很浪漫，把政治理论提的很理想很激进，从而极大地调动了人们的胃口，刺激人们形成刚性需求。这实际上还在用革命的心态和革命的理论指导需要温和而务实的建设。因此，革命式理论的流行最终并不利于当家者当家。

不但把政体意义上的国家民主用抽象的“人民民主”来表述会达不到应有的政治诉求，而且目前流行的、看上去正确的、并具有鲜明的革命理论特征的民主理论和话语，也没有经过深刻反思而在高调地使用。比如，“民主是社会主义的生命”或“社会主义的本质是民主”等提法，虽然其政治价值毋庸置疑，但却需要认真反思。我们知道，作为三大意识形态之一，与自由主义和保守主义一样，“社会主义”才是一套价值体系和价值目标，而民主充其量不过是实现社会主义的一种工具或一种价值，社会主义的最高价值当然是公正，或者说公正才是社会主义的专利①，社会主义的其他价值目标还有平等、自由、繁荣。在社会主义的几种价值之中，公正是第一价值，没有公正就谈不上社会主义；即使有了民主、甚至繁荣，并不必然会有公正。而如果说“民主是社会主义的生命”，等于说民主是社会主义的最高或终极价值，这样的话如何解释民主并不发达的国家却自称是比资本主义国家更高一个阶段的社会主义国家？何况，历史上的民主政治总是一把双刃剑。另外，“社会主义的本质是民主”等于说社会主义是实现民主的工具（途径）；而史实则恰恰相反，民主是实现社会主义的价值如平等的工具。［1］

我们决不否认民主，尤其是人民民主的价值和重要性，但它们与意识形态上的社会主义是什么关系？尤其是与实实在在的而又迫在眉睫的中国政治发展到底是什么样的关系？都需要回到历史中加以深刻反思。在政治发展过程中，体制改革和制度建设是重要的，至少同样重要的还有关于制度建设的那些基础理论，因为基础理论会变成流行的观念，而那些不那么自洽的或不合时宜的观念的流行必然导致对政治的误解。