秦前红：地方人大专门委员会制度的演变及其问题

文/秦前红

人民代表大会制度是具有中国特色的代议制度，根据西方传统的代议制度理念和马克思主义基本原理，并结合我国实际情况进行改造建构而成，专门委员会制度是其重要的具体制度。根据《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》的规定精神，结合近年各级地方人大的实践经验，在新形势下如何通过加强我国地方人大的专门委员会建设来更好地坚持和完善人民代表大会制度，推动社会主义民主政治的发展是一个非常重要的命题。诚如张德江委员长在2014年中国人民代表大会制度理论研究会成立大会时所言，人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，人民代表大会制度理论是马克思主义中国化理论成果的重要组成部分。加强对人大专门委员会制度理论研究，与时俱进地发展人大制度，不断赋予人大制度新的思想内涵，不断丰富人大制度的实践特色和时代特色，不断发挥其作为国家根本政治制度的实效。

一、我国地方人大专委会制度分析

作为权力机关的组成部分，地方人大专门委员会对于发挥地方人大的职能具有十分重要的作用。因此，探讨地方人大专门委员会的制度的基本内容是十分必要的。一般来说，地方人大专门委员会的基本制度应当包括法律地位、工作原则、机构设置、工作内容、工作方式及其优势特点等方面内容。

（一）法律地位

首先，就专委会性质而言，地方人大专门委员会是地方人大的常设工作机构。我国《地方组织法》第30条第一款规定：“自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。”因此，只有省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大可以设立专门委员会，且地方人大专门委员会是地方人大所设的法定机构，具有法定职权。

其次，就专委会的地位而言，地方人大专门委员会须接受地方人大及其常委会的领导。地方组织法第30条第三款规定：“各专门委员会在本级人民代表大会及其常委会的领导下，研究、审议和拟定有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。”

因此，专门委员会作为人民代表大会的常设工作机构，在人民代表大会及其常务委员会闭会以后继续开展工作，从而扩展和延伸了人大及其常委会活动的时间和空间，也为人大代表和人大常委会组成人员在闭会期间履行相关职责提供了适当的组织形式和合法程序。加之，专门委员会的活动及工作方式具有主动性和灵活性，可以在人民代表大会或其常务委员会交付的事项的范围内自主地确定行动的方式、工作的内容与程序，而且各专门委员会通常是由具有专业知识或专门工作经历的人大代表组成，形成了专业化的分工合作，这就为人大及其常委会有效地行使立法和监督等职权提供了前提条件。

（二）工作原则

地方人大专委会制度发展至今，已累积许多极为宝贵的实践经验，其中工作原则作为对地方人大专委会理论及实践均具有指导意义的制度根基，是地方人大专委会制度的精华所在。

第一，民主集中制原则。宪法第3条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”这不仅是组织原则而且也是活动原则，专委会实行集体负责制，有关决定的作出须集体讨论决定，表决和通过重大事项亦有法定人数的限制。

第二，法治原则。我国宪法规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”这就要求所有国家机关均要以法律为活动准绳，人大专门委员会作为实现法治的重要机构更是如此，其开展工作要以法律为准绳，严格依照监督法、地方组织法中有关规定行事。

第三，密切联系群众、为人民服务的原则。群众路线是践行民主的重要方式，专委会在行使提议案等有关职权时，要坚持“从群众中来、到群众中去”，密切联系群众，要深入群众，进行调查，了解群众之所需，以便及时将民意反映到地方立法之中，增强地方立法的民主性。

第四，分工负责、相互配合原则。整体而言，人大专门委员会是在地方人大及其常委会领导下开展工作，然因各专门委员会“术业有专攻”之故，就具体任务的完成而言，各专门委员会是在职责分工的基础之上，再加以相互配合。而专委会在本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内的诸多问题中，仅能就“同本委员会有关的问题”方能进行调查研究并提出建议的规定，就是各专委会分工负责的例证。

（三）机构设置

首先，就专委会的设置主体而言，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会可以设立专门委员会；至于县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会可否设立专门委员会，现行地方组织法并未加以规定。但根据立法法的有关规定，有地方性法规制定权的地方人民代表大会必须设立法制委员会，这一规定亦是对地方组织法中县级以上（不包含县级）地方人大设立专委会规定的衔接印证。就专委会的内部机构设置体系而言，地方人大专门委员会的内设配套机构主要是办公室等，这是实践中各个地方比较普遍设立的机构，在专门委员会的领导下开展工作的，处理一般日常工作，其人员也较少。

其次，就专门委员会的人员组成而言，专门委员会由主任委员、副主任委员及委员组成。根据法律规定，专门委员会组成人员必须是本级人大代表，且专门委员会组成人员的人选，由主席团提名，大会表决通过；在大会闭会期间，常委会可以补充任命个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常委会会议通过。而专门委员会的任期，一般从本届代表大会通过之日起，至本届人民代表大会任期届满为止。专门委员会作为人民代表大会的有机组成部分，其设立、撤销、合并、更名及组成人员的任免，均须依照法定条件与程序进行。

(四)职责范围

根据监督法与地方组织法，地方人大专门委员会主要承担提案、审议、调查研究等职权。其开展工作一般可分为立法与协助监督两大部分。

就立法而言，具体包括四个方面：一是研究和审议本级人民代表大会主席团、人大常委会、主任会议交付的有关议案，并提出审议意见；二是研究、拟订并向人大及其常委会提出属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的议案；三是审议本级人大及其常委会交付的本级人民政府颁布的被认为不适当的规章、命令、规定，以及下一级人大及其常委会作出的被认为不适当的决议、决定，并提出审查报告；四是省、自治区、直辖市等有立法权的地方人大专门委员会，参与开展与本委员会有关的立法研究，拟订立法计划草案，组织或者参与有关地方性法规草案的起草、调研、协调、修改和审议工作。

就协助监督而言，也具体体现在四个方面：一是协助本级人大及其常委会督促“一府两院”贯彻执行国家相关法律法规和人大及其常委会的相关决议、决定；二是具体组织实施人大常委会组织开展的视察、调查、执法检查，协助本级人大及其常委会对“一府两院”的工作进行监督；三是联系本级人大代表和人民群众，听取意见和要求，督促有关部门办理代表议案和建议；四是协助本级人大常委会组织的特定问题调查委员会就有关问题开展的调查工作；五是配合有关部门，处理与本委员会有关的人民来信来访等。

（五）工作方式

专门委员会为履行其法定职责，其工作方式主要包括举行会议、调查研究和具体实施及沟通联系等四种形式。

就举行会议而言，专委会在工作中实行民主集中制，进行充分的酝酿、研究和民主协商。凡以专门委员会名义开展的工作，都应召开专门委员会全体组成人员会议讨论研究，如提出审议有关议案的意见和提出工作建议，听取本级人民政府及其所属有关工作部门和人民法院、人民检察院的专题汇报，审议重要文件，以及专题研究等。专门委员会会议由主任委员主持，主任委员因故不能出席时·委托副主任委员主持。专门委员会会议实行少数服从多数的原则，决定问题以全体组成人员的过半数同意为通过；同时，将少数委员的不同意见附在经过半数委员通过的专门委员会的意见之后，一并提请本级人民代表大会或其常委会审议。

在举行会议之外，调查研究也是专委会开展日常工作的重要方式之一。专委会通过调查研究，了解有关情况，发现相关问题，进而根据其专业性知识判断，提出建议，从而为其更好的履行“研究、审议和拟定有关议案”“提出建议和报告”“统一审议地方性法规草案、初审计划及预算草案”等职权做好充分准备。而且，专委会还可参加对特定问题的调查，并提出相关意见。

此外，专委会作为协助常委会行使监督职权的重要机构，具体实施也是其工作方式之一。常委会执法检查计划确定之后，由主任会议委托有关专门委员会具体组织实施；同级人民政府和下级人大及其常委会报送的规范性文件，在经常委会办事机构集中备案之后由各有关专委会组织实施审查等。

最后，为便于专委会法定职能的实现，沟通联系也是其重要的工作方式。专委会作为人大及其常委会与人大代表沟通的桥梁，其主要通过联系代表，反映代表的意见与建议等方式在人大及其常委会闭会期间实现人大代表意见的收集传达；而专委会的对口设置特点及职责范围也要求其加强与有关部门和基层单位的联系，从而实现对相关情况的及时反馈与了解。

（六）优势及特点

根据有关法律规定并结合相关工作实践分析，专门委员会有以下几方面的优势和特点：

一是专门委员会的组成人员都是本级人大代表或人大常委会组成人员。专门委员会是在本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内进行专门性工作的机构，能够在较高层次上为本级人民代表大会及其常务委员会行使职权服务。专门委员会的工作不仅是为本级人民代表大会及其常务委员会提供信息、反映情况，而且还提出决策依据和决策方案，是本级人民代表大会及其常务委员会进行决策时必不可少的辅助力量。

二是各专门委员会按照一定的专业分工设置，对口联系本级人民政府及其所属的有关工作部门和人民法院、人民检察院，在各自的职责范围内，对一些专门性的问题进行深入细致的调查研究。由于专门委员会的主要精力放在专门问题上，围绕专门问题认真学习与本委员会工作有关的法律、政策和专业知识，开展专题调查，进行专题理论研究和应用研究，从而发挥专门委员会组成人员的专长，提出有价值的意见、建议和方案。

三是具有一定的法律地位，可以审议、拟订和提出有关议案。专门委员会作为本级人民代表大会的常设工作机构，可以审议、拟订和提出有关议案。专门委员会作为本级人民代表大会的常设工作机构，可以对人民群众反映较为强烈的重大社会问题进行视察，听取本级人民政府、人民法院、人民检察院和下一级人民代表大会及其常务委员会的有关汇报，调查本级国家机关及其工作人员执行宪法、法律的情况等，并可以根据视察和调查研究的结果，向本级人民代表大会及其常务委员会提出议案或建议。

四是在工作中密切联系同本专门委员会有关的人大代表、专家学者和人民群众。各专门委员会的专业性质要求它们必须这样做能完成人民代表大会托付给它们的专业任务。

二、地方人大专门委员会存在的问题

（一）专委会设置不规范

目前，我国地方人大专门委员会在组织建设方面普遍存在着设置不规范的问题。具体表现为有关专委会设置的法律依据缺失及专委会的名称、数量的不统一。

首先，对于地方人大专委会的设立条件、设立原则和设立标准缺乏法律依据。我国《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》（以下简称“地方组织法”）第30条规定：“省、自治区、直辖市、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会，各专门委员会受本级人民代表大会领导，在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导”。然而，“需要”的标准如何确定，何种条件下可以设立专门委员会，设立专门委员会依据什么原则等诸多问题，地方组织法中均未加以具体明确。

然而设立原则作为决定一国立法机关委员会设置的基石，是决定专委会的数量及各专委会的管辖范围的关键因素。若以“部门对口”为原则，则专门委员会的设置必须与政府相关部门严格对应，委员会的管辖范围与政府各部门的职责也是一致的，从而可以充分适应专门委员会开展立法和监督工作的需要；若以“工作范围”为设置原则，则须对人大的工作范围进行分类，并依照工作的不同类型和专业化程度对专门委员会加以设置，依照此种原则设置的专门委员会同政府部门之间的联系要求并不严格，且以问题为导向设置专门委会会可以既可增强专委会的专业化程度又能提高其对问题反馈解决的效率。

因此，在设立原则这一前提条件缺失的情况下，何种条件下可以设立专门委员会、设立何种专门委员会、如何确定专门委员会的工作范围及工作方法等已然成为摆在地方人大面前的一大难题。就目前而言，各地人大对专委会的设立原则、设立前提等问题鲜有探索，大多是在模仿全国人大机构设置的基础上在九大类型的专委会中简单地选择其中的一种或几种来复制设立或合并设立，有的地方人大甚至并无专门委员会仅设立工作委员会开展工作。设立原则的缺失，不仅直接导致了地方人大专委会在设置上的失范无续，也为专委会的权限不清、职责交叉、工作重复、效率低下等诸多问题的出现埋下隐患。

其次，由于各地人大在设置专门委员会上的作法迥异，各地方人大专委会在名称和数量方面很难统一。 就数量而言，以湖北省为例，武汉市人大设七大专委会，黄冈市人大设有六个，而孝感市、黄石市则只有五个。由于专门委员会与工作委员会定位不清，统一类型的委员会在专委会与工委会重复设置的情况是较为普遍。就名称而言，各地人大同一类型的专门委员会也大不相同。以与政府环境资源保护向对应的专门委员会的名称为例，在武汉市人大，此种类型的专委会被称为“城乡建设与环境保护委员会”；而在沈阳市人大，该委员会则叫作“环境与资源保护城乡建设委员会”。

（二）专委会职权界定不清

由于地方组织法并未对专委会职责加以明确规定,各地方人大对其专委会的职权范围均无明确界定，致使专委会职权界定不清成为地方人大制度之一大症结。专委会职权界定不清一方面引起了地方人大专门委员会与人大常委会工作委员会间的职权交叉问题，另一方面又造成各专委会之间的管辖范围冲突问题。

1.专门委员会与常委会工作机构职权交叉、分工不明

由于地方人大各专委会职权内容缺乏明确具体规定，加之法律规定专门委员会人大闭会期间须接受人大常委会领导，地方人大专门委员会与人大常委会常设办事机构在工作范围方面多有交叉重叠之处。

就法规案的审议而言，法制委员会作为专门委员会的重要机构之一，主要负责审议法案并向人大主席团或人大常委会提交审议报告；而作为常委会常设办事机构之一的法制工作委员会主要负责起草、研究、修改和审议法案等，二者在审议法案方面的职权交叉极易导致重复审查、效率低下及立法责任不清。而部分地方人大既设置法制委员会，又设立法制工作委员会的作法也极易给一府两院及社会公众造成机构重叠、职能不清的印象。加之，根据监督法第17条之规定，政府部门应在本级人大常委会审批预算调整方案一个月前，将调整方案送交财政经济预算委员会初步审查或送交常委会有关工作机构征求意见。然而，作为常委会工作机构的预算工作委员会与财政经济委员会对预算调整方案审查工作是否有所区别，地方组织法中并无相关规定，因此二者工作范围的交叉重叠也在所难免。

就协助常委会行使监督职权而言，根据监督法第十二、十四条之规定，不论是一府两院的专项工作报告，还是一府两院针对常委会审议意见而作出研究处理情况，在提交常委会之前，均须送交专委会或者常委会有关工作机构征求意见。可见，在协助常委会开展听取和审议专项工作报告时，专委会与常委会工作机构也存在分工不明的问题，而许多地方人大出现的专委会与工委会“一班人马、两套牌子”现象也是专门委员会与常委会工作委员会职权交叉不清的典型例证。

2.各专门委员会之间界限不清

由于在审议法案过程中分工不明、难达共识，各专门委员会间管辖事项重叠交叉，相互超越管辖范围的情形也经常出现。

首先，法律委员会与其他专门委员会分工不明。由于地方人大议事规则的缺失，地方人大各专门委员会审查议案时如何分工并无明确法律依据，法制委员会与其他有关专门委员在审议法规案时如何分工，一审二审如何衔接等问题均有待制度落实。以武汉市人大为例，法规案在常委会一审前由有关专门委员会初审，常委会一审之后，由法制委员会负责统一审议和修改法规工作。然而有关专门委员会初审具体审议何种问题，其与法制委员会审议工作究竟有何区别，仍属于含糊不清的状态。且因有关专门委员会的审议报告法律地位模糊，其审议意见与法制委冲突时如何协调矛盾也是一大难题。

其次，其他有关专门委员会管辖冲突协调机制欠缺。在实践中，若同一议案涉及多个专门委员会的管辖专业范围，则须由有关专门委员会共同审议。然而在出现审查意见冲突时，如何协调各有关专委会之间的矛盾也是影响地方人大专门委员会职能发挥的重要因素。

（三）立法咨询机制亟待完善

目前，随着地方公共事务日益庞杂多样，地方人大在立法、监督等方面的工作难度也大大提升。增强地方人大专门委员会专业性、高效性，充分发挥地方人大专门委员会的职能和作用是实现地方人大民主立法与科学监督的重要途径。然而，若仅依靠专门委员会中有限的工作人员对纷繁复杂的知识信息筛选整理而实现为地方人大职能发挥提供科学依据之目的，则难免有力所不之及处。因此，建立完善立法咨询机制，借助有关专家及社会专业机构的专业知识为立法提供科学依据是充分发挥专委会职能的一大助力。然而，当前地方人大立法中并无与立法咨询机制有关的制度设计。具体表现为以下两个方面：

其一，专家顾问制度仍属空白。虽然早在2003年深圳等地方人大就已开创聘请立法助理的先例，且十八届三中全会中也对建立法律顾问制度有所论及，然而就总体而言，专家顾问在制度上几乎是一片空白。不论是聘请专家顾问的条件，还是专家组成员的选拔标准，亦或是专家组成员的职责、报酬和奖惩管理，不仅在制度上无相关设计，在实践中也鲜有先例可循。

其二，智囊机构建设未得到应有重视。虽然许多地方人大设有自己的研究室，研究国内外议会制度及与人大相关的理论知识，但基于受研究室人员数量及学习能力所限，加之当下立法需考虑因素日益复杂，立法需要的知识信息依据需尽可能的全面，仅仅靠地方人大自身的力量来完成资料数据收集既不现实，也不科学。因此，设立公共智囊机构，充分吸收地方人大代表中的专业人才及社会各界中的经验专家，为地方人大咨询献策，而地方人大专委会通过向智囊机构购买公共服务的方式为实现自身立法和监督职能获得必要的知识信息，有利于专委会利用专业性知识集中处理其专业性的问题。然而，就目前而言，智囊机构如何设立，由谁设立，设立的程序及设立后如何工作，地方人大购买公共服务的方式方法等问题如何解决仍停留在理论探讨阶段。

（四）人员结构不合理

由于地方组织法对专门委员会设立要求较为原则，各地人大专门委员的人员构成差别较大，且人员结构不合理问题较为严重。具体表现在年龄结构不合理、办事人员过少、人员专业素质不高等方面。

首先，年龄结构不合理。平均年龄偏大已经成为地方人大一个普遍难题，以大连市人大为例，至2014年止，年龄超过55岁的占全体工作人员的三分之一左右。而平均年龄偏大，不仅在一定程度上制约着专门委员会工作的正常进行，也还间接影响到委员的连任，许多临退休委员一届尚未任满就已退休，致使各委员会几乎每届都有新任委员大进大出，影响专门委员会工作的连续性，这无论是在技术层面上还是从专业知识层面上，都是对专门委员会委员年龄和素质的一大挑战。因此，为人大专门委员会注入新鲜血液，适当增加中青年委员人数，逐步提高50岁以下委员的比例，实现专门委员会老、中、青相结合的梯度年龄结构，已经成为实现专门委员会的持续性发展，增强专门委员会工作活力的重要保障。

其次，办事人员过少。目前专委会组成人员的数目在制度上并无明确规定，而各地方人大专委会工作人员过少的问题已经成为地方人大工作中普遍存在的问题。加之，地方人大专委会中专职委员较少，兼职委员过多，致使地方人大专门委员会中办事人员少之又少，严重影响地方人大专委会职能发挥。以大连市人大为例，其专委会组成人员中，除主任委员与副主任委员是专职外，其他委员全是兼职。在地方人大及其常委会在立法和监督方面的作用急需加强的形势之下，专门委员会工作人员的数量与专门委员会承担的职责相比，以经难以充分适应实际工作的需要。

再次，专业素质不高。由于地方人大专委会工作人员素质要求并无明确规定，加之，实践中专门委员会起着安排转业军人及党政部门转岗来的二线干部的作用，专门委员会中转岗干部、军人等占据相当比例。由于一些委员存在“到站”思想，加之知识结构不对口，其重新学习的主动性并不高，因此专业素质不高已经成为影响专门委员会工作质量和工作效率的掣肘因素。毕竟，专门委员会工作职责范围较大、涉及面较广，需要各方面的专业性人员和通晓某些专业知识的代表来完成立法、监督等工作。如果专门委员会工作人员的专业素质不过硬，则增强专门委员会的专业性则无从谈起。

（五）制度规范缺失

目前，地方组织法并未对地方人大专门委员会加以规范，造成地方人大专门委员制度规范缺失的现状。具体包括地方人大专门委员会议事规则的缺失和工作条例缺失两大方面。

其一，议事规则缺失。就地方组织法而言，虽然其对地方各级人大及其常委会加以总则性规定，但该规定过于原则，并未对论及对地方各级人大及其常委会的下设机构设置前提、职权范围、工作方法及议事规则等，致使各地方人大专门委员会开展工作缺乏制度上的支撑。虽然部分地方人大在其制定的专委会工作规则中对议事规则有所规定，但均较为简单且难以统一。

在议事规则缺失的情况下，各地方人大专委会在一审和二审法规案程序中的具体审查什么内容，一审和二审程序如何衔接，审议法规案时各专委会出现意见冲突时怎样协调，专门委员会与法制工作委员会的职责权限依照何种规则界定分配，专门委员会审议结果的法律地位如何等诸多问题都已成为地方人大专门委员会发挥职能的重重阻碍。可见，明确地方人大专门委员会的议事规则，明确其在法规案的审议流程中的职能与作用，才能使立法流程顺畅进行，从而真正发挥地方人大专门委员会的职能与作用。

此外，听证制度难具实效也是议事规则缺失的一大弊端。我国《立法法》第34条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”该条款中对立法听证制度虽有所规定，但较为模糊，过于原则抽象，缺乏可操作性。在听证范围、听证规则、听证程序、听证法律效力及违反听证制度的责任追究等诸多方面均缺乏细则规范为实践操作提供规范指引。而听证制度的泛形式化，使得专委会难以在地方立法中对当地公众意见及时收集反馈，因而在中央立法不能或不便解决的地方事务中地方人大难以发挥其地域优势。同时，对加强地方立法的民主性与科学性而言，听证制度难以落实也是一大障碍。

其二，工作条例缺失。由于地方人大专门委员会工作条例的缺失，地方人大专门委员会的设置、职权范围、工作程序与工作方式等难以明确统一，致使地方人大专门委员履行职责缺乏机制上的保障。

目前，在我国31个省、自治区、直辖市人大常委会中，仅有吉林、黑龙江和江苏三省制定了省人民代表大会专门委员会工作条例，若缺乏工作条例对专门委员会的具体工作流程加以细化，则专门委员会的正常工作难以稳定预期。只有将其具体工作流程、工作方法等加以明确化、具体化、制度化，方能真正提高专门委员会的工作效率。以专门委员会的机构设置为例，地方组织法中规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设置若干专门委员会。然而设置多少个专门委员会，设置哪几种专门委员会，各专门委员会的职责范围是什么，以及专门委员会配备多少名工作人员，对工作人员的年龄、学历、经验有何要求等事项均须制定有关工作条例的方式加以具体明确，否则，专门委员会的工作难以顺利开展。

三、完善地方人大专门委员会职能的思考和对策

党的十八大指出，要坚持和完善人民代表大会制度，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志、要加强人大常委会自身建设，优化常委会和专门委员会组成人员知识结构和年龄结构，加强代表联络机构设置等。加强地方人大专门委员会的机构和制度建设，适当地扩大其职权，增强其功能，使其工作制度化、规范化，无疑能够为地方人大及其常委会行使职权提供坚实的基础，从而切实提高地方人大权威。

（一）健全地方人大专门委员会的机构设置

首先，规范专门委员会设置条件并统一专门委员会名称。当前，我国地方人大组织法仅规定了省、自治区、直辖市、自治州和设区的市的人民代表大会得以设置专门委员会，对县级人民代表大会可否设立专门委员会并未提及，且由于县级人大并无立法权，因而相当多的地方人大并未设置专门委员会，仅设立人大常委会的工作委员会协助本级人大开展工作。在地方人大立法、监督事务日益繁重的形势之下，地方人大如何根据需要设置专业性、高效性的专门委员会是协助地方人大发挥其职能和作用的首要任务。故此，我们建议在相关法律条文中明确设置各专门委员会的具体条件标准，并对每一类型的专门委员会的名称、职责范围、工作方式、议事规则及运作程序以法律的形式加以细化规范。使地方人大得以在其符合法定条件的基础上自主决定设置一个或多个专门委员会，同时又能合理调分各专委会工作范围，避免出现忙闲不均，重复工作弊端，从而实现各专委会之间的分工明确、相互配合。

其次，适当增加专门委员会的种类。目前我国人大职能专门化的水平不高，地方人大专门委员会或工作委员会的数量大多在8个左右。然而，由于地方人大及其常委会的大量工作是由专门委员会承担，且地方人大面临事务日益繁重，分工日趋精细，有针对性地增设专职化、专业化的专门委员会是极有必要的。因此，我们建议借鉴选任委员会制度的相关作法,在相关法律条文中根据现实需要，对专委会的种类加以重新划分界定，从而实现与政府部门的一一对应，便于专门委员会协助常委会行使监督权。

再次，适当增加专门委员会工作机构种类与工作人员编制。根据地方组织法之规定，专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名并经大会通过。因此，专门委员会的主任及委员均须为人大代表，然而在地方立法所涉及问题高复杂化、高专业技术化的形势之下，仅依靠立法者所掌握的知识很难作出准确判断，必须在广泛获取信息的基础之上，在专家的帮助之下实现抉择。因此，我们建议在专门委员会下增加工作机构的种类，并从法学、经济学和管理学等相关专业中聘请工作人员作为立法助理、财经助理，协助专委会更好地完成专业性工作，从而提高地方人大立法质量与监督水平。且相关工作人员只是协助委员的工作助理，可是兼职也可是专职，并不占用委员编制，在专委会的领导下行事。

（二）明确地方人大专门委员会的职责定位

如前所述，我国地方人大专门委员会之间及地方人大专委会同其他机构之间的界限存在诸多交叉模糊之处，要增强地方人大专委会的职能作用，必须明确其职能定位，准确把握其与其他工作机构的关系，从而在分工明确的基础之上，实现地方人大专门委员会的专业化、高效率。

1.明确专门委员会与常委会工作机构职权界限

专门委员会与常委会工作机构均受人大常委会领导，且对二者职权范围并无具体规定，因而专委会与常委会工作内容交叉重复的现象极为普遍。且根据监督法的有关规定，二者均有审查专项工作报告、对有关研究处理情况提供意见及具体实施执法检查的权利。不过，二者虽然职权有较多交叉不清之处，但其仍有职的区别。

首先，法律依据不同。专委会是由省级人大依据地方组织法第30条第一款规定而设立，而常委会工作机构则是依据地方组织法第53条之规定而设立，即常务委员会根据工作需要设立办事机构和其他工作机构。且地方组织法在第30条中第三款中明确规定各专门委员会的职权为研究、审议和拟定有关议案，并对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题进行调查研究并提出建议。而地方组织法第50条在第一款中规定常委会工作机构的设置问题之后，并未提及其具体职权内容。

其次，设置主体层级不同。根据地方组织法之规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大可根据需要设置专门委员会，对县级人大是否可以设置则并未规定。而在常委会工作机构的设置条款中并未限制具体的人大级别。因此，各级人大常委会均可设立工作机构，而根据体系解释的方法来看，由于地方组织法第30条中并未列及县级人大，因而县级人大原则上不能设置专门委员会。此种规定则恰好与监督法之相关规定相呼应，在地方人大常委会行使监督权过程中，无论是听取审议专项工作报告亦或是具体实施执法检查，均有“交由专门委员会或常委会有关工作机构征求意见”的规定。可见诸如法制工作委员会、预算审查委员会的工作机构与专门委员会在具体承担相关工作方面只需设置其一即可。

再次，对组成人员的条件要求和任免方式不同。地方人大专门委员会的组成人员必须是本级人民代表大会的代表，除人大常委会可以决定个别副主任委员和部分委员外，均由本级人民代表大会主席团提名，大会通过；常委会办事机构的工作人员则不一定是本级人民代表大会的代表，其负责人只需人大常委会会议任命即可。

且地方人大专委会有提出议案、审查议案的权利，其在协助人大及其常委会行使立法权方面职能作用较之于常委会工作机构较为突出，而专委会与工作委员会均能承担协助监督的职能，因此，我们认为在县级以上（不包括县级）人大设有法制委员会、财政经济委员会的情况之下不宜再设置法制工作委员会、预算审查委员会等工作机构。而县级人大由于其并无地方立法权，只需设置相关工作委员会来协助人大常委会执行审议专项工作报告、实施执法检查等监督工作。

2.厘清专门委员会与人大常委会办公厅关系

根据地方组织法第53条之规定，常委会得根据工作需要设立办事机构和其他工作机构。地方人大常委会办公厅就是依据该条规定而设立的协助常委会完成工作的“办事机构”。需要说明的是，“常委会办事机构”与“常委会工作机构”是职责不同、定位不同的两种机构，这一点在《监督法》的条文用语中亦有所印证。常委会办事机构主要负责常委会的日常具体工作，承办常委会交办事项，以会议准备、联系其他部门、内部行政管理及协调内部各机构关系为主要工作内容；而常委会工作机构则有明确专业的职责内容，协助常委会实现其法定职能，如预算工作委员会负责预算审查等方面的相关工作，法律工作委员会负责立法方面的相关工作，而代表资格审查委员会负责审查代表选举工作是否合法等。因此，常委会工作机构是负责较为专业的职能机构，而常委会办公机构则更接近于负责事前准备和后勤保障的服务类机构。

而由于常委会办公厅的法律定位过于原则，其在工作范围方面与专委会也有模糊不清之处。如常委会办公厅可接受常委会委托拟定有关议案草案，安排会议议题等，可见办公厅作为隶属于常委会的办事机构，其工作范围并未局限在服务保障，还可接受委托拟定相关草案。其定位的模糊性，既影响了常委会工作机构的工作范围，也弱化了专委会的职能作用。

因此，我们建议明确常委会办公厅作为办事机构的职能定位，在区分常委会办事机构与工作机构的职权界限的基础之上，厘请专委会与常委会办公厅的关系。常委会办公厅作为辅助常委会完成工作的服务保障机构，其主要职责应是为包括专委会在内的各类机构的职责履行做好事前安排、后勤保障及组织协调工作，至于常委会所提议案的拟定等涉及具体职权的事项应委托常委会所领导的工作机构或专委会来办理。从而避免办公厅职权范围过宽过泛，影响专委会的职能发挥。

3.明确法制委员会与其他专门委员会职责范围

根据立法法及地方组织法的相关规定过于笼统，地方人大法制委员会与其他有关专门委员会在审议法规案中职责分工并不明确，故而我们建议规范法规案的审议程序，落实法制委员会与其他有关的专门委员会在一审及二审中职责。其中，有关的专门委员会负责重点对法规案内容进行科学性、合理性、可行性的审议，主要就立法必要性、法规草案中专业性问题及重点、难点进行审查把关；而法治委员会重点对法规草案的合法性、协调性、规范性加以审议，主要负责对法规草案进行立法技术处理。同时，法制委员会提交审议报告中必须附上有关的专门委员会审议意见，与专委会审议意见有冲突的应加以说明并提供理由。

4.理顺专门委员会与政府对口部门关系

根据监督法规定，各级人大常委会是对“一府两院”行使监督职权的法定机关。而专门委员会协助常委会行使监督职责主要方式是进行调查研究，且调查研究所集中反映的问题可以成为常委会听取有关机关专项工作报告的问题来源；参与常务委员会开展的与本委员会有关的执法检查等。在我国地方实践中，地方人大专委会与政府部门对口设置已成普遍作法，专委会通过与政府对口部门召开会议等方式，围绕专项工作报告、法律法规执行情况、议案办理等内容加以研究沟通。然而，在专委会与政府对口部门联系机制中，专委会的职能定位难以把握，且其与对口设置部门间关系有待理顺。

因此，我们建议在明确专委会是在协助常委会对政府对口部门进行监督的前提之下，建立专门委员会定期向人大及其常委会报告和述职的工作制度。专委会不应只是人大及其常委会的“手和脚”，还应该是人大及其常委会的“眼睛”。专门委员会除了在与政府对口部门举行有关会议来行使监督法规定的有关审查提出意见等方面的职权之外，还应有权通过联系代表、了解代表反馈意见，接待信访、调查研究等方式对政府对口部门的有关工作中存在的相关问题加以收集整理，进而在定期工作报告中及时向常委会反馈，而常委会在接到汇报之后决定是否组织执法检查、提出质询案或者设立调查委员会。

随着常委会的监督任务亦日益繁重，仅以常委会之力来监督法检两家及部门众多的政府，无论是从监督的力度、方式，还是从监督的覆盖范围来看都难以满足现实需要，因此建立专委会定期报告制度，赋予专委会协助常委会具体落实监督的权力，并以此为契机理顺专委会与对口部门之间的协助常委会具体实施监督与被监督的关系，从而丰富专委会联系政府对口部门工作机制的内涵，使得专委会成为常委会收集信息的“眼睛”，充分利用专门委员会的专业性协助常委会实现对政府组成部门制度化、全面化监督。

（三）建立并完善专家顾问制度

专门委员会虽是为应对专业化而产生的，“专”、“精”为其特点，但由于专业分工的日趋细化，加之专门委员会人力资源有限，仅依专委会自身力量已难以满足地方立法需求。因此，我们建议在参考学习西方立法辅助制度的基础上，建立和完善专家顾问制度。专家顾问制度是指相关机关或机构在工作过程中，为了弥补专业知识、技能等方面的不足而聘请的具有专业知识、技能的人员提供专业建议或是以购买公共服务的方式从专业性人员处购买相关咨询服务的制度。建立专家顾问制度主要包括以下方面的内容：

首先，就人员的选任而言，专家顾问的组成人员应当是相关领域的权威和专家。例如农业和农村委员会的组成应当包括农业专家、经济问题专家。且专家顾问组成人员可以优先从高校、科研机构及企事业单位中选任，这些机构的资深工作人员长期从事相关工作，具有较为丰富的理论和实践经验，能以其高超的专业素质为专委会工作提供相关咨询服务。此外，由于立法顾问主要负责协助相关专门委员会开展工作，故而建议选任程序由专门委员会提名，常委会通过。

其次，专家顾问与专委会应是契约关系，其权利义务应具体依照契约内容而定，因而不论是聘请的专家顾问亦或只是提供相关咨询服务的契约一方，均不是法定权力的主体，所以专家顾问主要职责为发表专业意见、提供专业咨询，并且这些咨询意见在未经人大或常委会经法定程序变为决议之前不具有法律效力。同时，专家顾问通常依契约受专门委员会领导。为了更好的发挥专家的作用可以在必要时邀请组成人员列席专门委员会的会议，可以发表意见。

最后，就专家顾问的待遇和履职保障而言，以长期聘任方式选任的专家顾问大多是兼职的，因此其履职期间工资待遇应等同于专委会工资待遇水平，并为其履职提供必要的物质保障；以购买公共服务的方式而选任的专家顾问，应就具体的工作任务签订协议，依照“一事一协议”原则就合同标的、专家顾问报酬、双方权利义务的等加以具体约定。

（四）优化地方人大专门委员会组成人员结构

人大专门委员会，是为了协助人大或常委会行使职权而设立的工作机构，是人大及其常委会组织体系的重要组成部分。进一步优化地方人大专门委员会组成人员结构，有利于完善地方人大及其常委会的内部组织机制，有利于提高地方人大及其常委会的决策水平和办事效率，有利于加强地方人大及其常委会对“一府两院”工作的经常性监督。

1.推动专门委员会组成人员年轻化

在配备专门委员会组成人员人选时，应注意老中青相结合，形成合理的年龄结构，使各年龄层次的人员都能发挥长处，优势互补。从专门委员会长远发展的角度看，人大专门委员会组成人员的提名年龄应该与党委、政府同等要求，适当增加能够任满两届的年轻委员，进一步降低人大专门委员会组成人员的平均年龄。从而保证人大工作平稳交接，使得专门委员会的工作充满朝气与活力。

2.促进专门委员会组成人员专业化

优化专门委员会组成人员结构不仅包括调整年龄结构，还包括完善专业结构。这就需要提高专委会人员结构的专业化程度，因而既要有大的专业分工，也需要引进各方面人才，使得更多具有政治、经济、财经、管理等专业特长的年轻代表加入人大机关工作，特别是选任具有较高的法律、经济及有关的专业的知识背景的代表担任专委会委员，以满足专门委员会立法、监督各项工作所需的法律知识，专业知识和技术知识的需要。

3.实现专门委员会组成人员专职化

由于专门委员会委员绝大多数都是兼职，在完成本职工作的同时难以兼顾人大开会或人大组织视察、检查、调查等活动，而专委会工作任务又日趋繁重，仅依靠少数的几位驻会委员显然过于吃力。因此，提高专委会中专职委员比例，不仅有利于专委会工作的顺利开展，也对提高专门委员会的专业化程度大有裨益。

4.重视人大专门委员会干部队伍建设

从人大事业的长期发展来看，进一步加强人大机关干部与党、政、司法部门的人员交流是十分必要的。一方面，有利于加强和改善党对人大工作的领导，更好地把党的主张通过人大按照法律程序上升为国家意志并加以贯彻执行；另一方面也能提高双方工作人员的业务素质，有利于双方工作的顺利开展。同时，人大干部有进有出，既可以可以增强整个国家机关干部队伍的活力，增长干部的才干，提高工作水平和效率，又能在人大机关建立良好的干部成长机制和干部晋升通道，打破当前人大机关内部工作人员升迁困难的局面。

（五）完善专门委员会的制度设计

地方人大专门委员会设立二十多年来，在人大常委会的领导下，大胆探索，积极开拓进取，积累了丰富的经验，如武汉市人大常委会制定的《武汉市人民代表大会专门委员会工作规则》、大连市人大常委会制定的《大连市人民代表大会专门委员会工作条例》等都凝聚了极为优秀的地方立法智慧，认真总结这些经验，及时将其上升为法律或法规，条件基本成熟。

1.修改地方组织法

充分发挥地方人大专门委员会职能关键在于完善顶层设计从而使得相关制度得以落实，因此，以修改地方组织法的形式，为地方人大专委会的职能发挥建章立制，使其有法可依，进而落实专委会的制度操作使其有法必依，是解决地方人大专委会诸多问题的有力之举。具体而言，包括以下几个方面：

首先，增设专委会专章。鉴于各地方人大及其常委会立法权限及自身条件的不同，我们建议通过在地方组织法中完善有关地方人大专门委会的顶层制度设计的方式，在地方组织法中增设专章规范专委会。对专门委员会设置的原则、前提条件、专门委员会的类型、名称等加以统一规定，便于各省、自治区、直辖市、设区的市根据自身实际需要选择设立一个或多个专门委员会，以满足专门委员会开展工作、促进人民与代表间沟通联系的需要，从而真正做到维护人大权威。同时，基于规范常委会工作机构的需要，我们建议在地方组织法明确规定县级人大仅能设立工作委员会及办事机构。

其次，规范立方听证制度。为完善专门委员会的工作方式，我们建议在地方组织法中细化地方立法听证制度，明确赋予专门委员会举行听证会的权力。第一，明确规定地方人大专委会在初审法规案之前举行立法听证会。由专委会负责人担任听证主持人，负责组织和控制听证会的运作保障听证会依照法定程序高效、有序地完成。第二，具体规定听证的范围。对影响公民重大利益的，利害关系人有重大分歧的以及立法机关认为有必要举行听证的立法事项应举行立法听证；而涉及国家秘密、内部事务管理的事项和能用科技手段解决的事项则不应举行听证。而某项地方性法规是否应举行听证，则由听证主持人提交主任会议决定。第三，确定听证参加人的范围。听证会参与人员的确定应以关联性、专业性和全面性为标准，具体包括政府官员、利害关系人、相关领域专家、有关知情人士等。第四，明确听证程序。具体包括书记员宣布会场纪律和听证规则，主持人介绍听证内容、会议程序及听证参与人的情况，参加人围绕听证内容提供证言及相关证据，主持人作听证小结等四大环节。第五，明确规定听证结果的法律地位及听证参与人提供虚假证据的法律责任。

再次，明确专委会议事规则。为明确专委会的职责范围及其工作方式，我们建议在地方组织法中对地方人大专委会的议事规则加以细化规定。在确立民主集中制为专委会工作原则的基础之上，依据专门委员会的职权范围设置相应的工作方式。如针对专委会审议法规案的职权，规定举行听证会为其行使初审权的工作方式之一。同时，为提高相关规则的可操作性，在举行会议、提交报告为专委会主要工作方式的情况下，议事规则应当对会期、会议出席人数、会议表决方式、会议决定的执行、各专委会间的联合办公规则均加以规范细化。一方面可以明确各专门委员会在法规案一审及二审程序中应遵循的工作准则及自身职责，亦可使各专委会在履行研究审议拟定议案、协助常委会开展执法检查工等职责时有法可依、有章可循，在各司其职、分工配合的基础之上提高工作效率。

2.制定专门委员会工作条例

我们建议在地方组织法中有关地方专门委员会作出统一规定的同时，由省、自治区、直辖市及设区的市的人大及其常委会，在遵循修改后的组织法的基础上，对其自身设置的各专门委员会制定其具体工作条例。对于专门委员会工作条例的制定宜细不宜粗，一般包括以下几个部分：第一、专门委员会设置目的、名称及职权；第二、专门委员会的组成。包括专门委员会人员组成、如何选举产生、组成人员必须具备的条件、组成人员数量、权利义务、任职保障及奖惩管理等；第三、专门委员会职权的具体事项。如提出议案、审议人大或其常委会交付的报告、起草与本专门委员会职权有关的法律案等；第四、工作形式。包括会议如何展开、出席人数的规定、表决形式等；第五、专门委员会的辅助机构。如办公室、信访办公室等，以及这些机构的职责范围；最后是附则，包括生效日期、适用范围、修改等相关问题。

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