立法研究

如果现在要问：建国以来的司法实践中，全国各地的法院、检察院除办理具体的案件之外，到底制定了多少司法规范性文件？也许是一个天文数字！

由于地方法检两院的规范性文件往往关系群众切身利益并具有普遍指导意义，人们特别是案件当事人及其诉讼参与人都非常关注。但对于这些规范性文件是否需要向人大常委会备案，是否应当像司法解释那样接受人大常委会的备案审查？则因为认识不尽一致而导致实践中的做法不一。

虽然最高人民法院和最高人民检察院早已明令禁止地方法检两院制定司法解释性质文件，却对地方法检两院能否制定有关司法业务的指导性文件未作禁止性或限制性规定。当然，按案例，未作禁止或限制，实际上就相当于默许。于是，多年来，地方法检两院在办理成千上万的诉讼案件的同时，还制作并发布了数量不菲的规范性文件。

客观地说，地方法检两院为指导审判、执行和检察工作而制定的规范性文件，确实发挥了并继续发挥着重要作用，事实上已成为地方审判、检察机关开展司法工作的重要依据。但也必须承认，这毕竟是于法无据且未经权力机关备案审查的规范性文件，适用中侵犯公民合法权益的事件时有发生。一些诉讼当事人及其代理人也多次就该类文件的效力问题提请中央和地方的人大常委会进行审查。因此，若将这类文件排除在人大的法律监督之外，显然不利于维护人民群众的合法权益。

然而，在现行法律中，除了《监督法》明确规定全国人大常委会对最高两院的司法解释进行备案审查、《立法法》明确规定地方法检两院不能制发司法解释类的规范性文件之外，其他法律（如地方组织法）并没有规定县级以上地方人大及其常委会有撤销地方法院、检察院规范性文件的权力。因此，可以说目前关于地方人大对地方法检两院规范性文件进行备案审查尚无法可依。

如前所述，自党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，党中央对于构建和健全备案审查制度可谓三令五申，作出一系列重要决策，而且一次比一次严厉，明确要求“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”“禁止地方制发带有立法性质的文件”“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。

然而，由于立法上的先天不足――至今尚无国家层面的立法将地方法检两院规范性文件纳入备案审查的范围――于是，地方法检两院或单独或联合制定的属于具体运用法律的规范性文件仍如雨后春笋般涌现出来。

对此问题，相信那些已经或者正在司法机关进行打官司的当事人及其诉讼参与人最有发言权，甚至有难言的苦水：那些地方法检两院的规范性文件尽管不会在法庭上公开出示，也不会在裁判文书、检察文书上公开引用，但又事实上成为处理案件的法律依据！以至于在不少情况下，司法机关办案的法律依据竟出现主要不是国家法律，而是司法解释和上一级法检两院的规范性文件这种不正常现象！

笔者通过在有限的范围内收集到近年来地方法检两院发布的规范性文件可以用一个成语来概括：比比皆是！

迄今为止，全国各地无论是省级、市级还是县级司法机关，不仅多年来早已制定了若干适用于本辖区的司法规范性文件，而且目前正呈上升的势头。就是在今年元旦前后不长的时间中，笔者就发现不少地方省级法检两院仍在发布有关法律适用的规范性文件。如：

浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院、浙江省公安厅《关于办理虚假诉讼刑事案件有关问题的解答》（2020年1月8日　浙高法[2020]3号）；

江苏省高级人民法院《关于适用小额诉讼程序审理民事案件标的限额的通知》（2020年1月2日）；

四川省高级人民法院《机动车交通事故责任纠纷案件审理指南》（2019年9月20日　川高法〔2019〕215号）；

天津市高级人民法院《关于审理融资租赁合同纠纷案件若干问题的审判委员会纪要》（2019年12月30日　津高法[2019]335号）

……

尽管不能一概而论说这些法检两院的规范性文件都存在违法甚至违宪的问题，但按照全国人大常委会法工委连年报告对最高两院司法解释进行备案审查中发现和纠正的“问题司法解释”的概率而言，地方法检两院规范性文件中存在问题的比例不会更少，概率也不会更低。

笔者曾设想：如果全国人大常委会及省级人大常委会对省级（含）以下法检两院规范性文件进行一次“质量大检查”，从而将那些属于“司法解释性质文件”清理出来进行备案审查范围的话，其效果估计会令人大吃一惊！

（立法网新媒体中心/文）