2018年党和国家机构改革充分体现了党政协同、优化职能等新时代特点。但对大多数行政机关而言，主要的改革变化依然是政府内部行政职能的调整与变迁，党政机关合并设立或合署办公并非绝对的新常态。故本文立足于政府内部的职能配置这一主要问题展开，以期及时回应机构改革的浪潮，尝试为改革创新提供规范基础和学术支持。事实上，行政实践中行政职能通过政府机构实现，行政职能是政府机构设置的基本依据，机构改革必须根据行政职能的配置和优化来进行。行政职能又称为政府职能，是指行政机关在公共行政中所承担的职责和所具有的功能，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。行政职能的重点在于界定行政主体的行为范围，即确定行政主体的活动范围和行政任务。虽然本次机构改革涉及党政融合问题，但它不是主要的方面。故本文立足于行政职能的视角对当下机构改革进行理论上的回应与分析。

一、历次机构改革的简短回顾

1982年以来，中国先后进行了8次机构改革。总结机构改革之成败得失，对推进新一轮机构改革尤为重要。

以改革内容是否涉及行政职权的调整为标准，可以将改革划分为两个阶段。第一阶段，从1982年至1998年前，前两次改革属于粗放型的改革，只涉及机构与人员变化，主要是形式意义上改革，具有治表不治本的特点，实质上没有涉及行政职能的整合与调整。1982年改革主要任务是采取有效措施，改变部门林立、机构臃肿、层次繁多等状况，大幅裁并机构，精简人员。1988年改革主要任务是根据政企分开和精简、统一、效能的原则，进一步转变职能，理顺关系，精简机构和人员，提高行政效率。改革后机构和人员得到了精简，但转变职能却力度有限。从总体上看，“多数部门的职能转变工作没有取得实质性进展，管理方式没有发生根本性变化。”1993年改革的重点是转变政府职能，强调政企分开。经过改革，国务院机构得到了较大精简，政府与企业的关系开始理顺，但转变职能却未取得较好效果。因此，这个阶段的改革“政府仅仅注意到机构的撤、并、改和人员的裁减，没有注意到自身质量的升华和职能的调整。”第二阶段，从1998年至今，在改革的过程中特别凸显政府职能，强调实行“四个分开”（即政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开），重点关注政府职能的调整，“不再简单地把机构精简、人员裁撤作为机构改革成败的唯一标准”。因此，这一阶段属于内涵型改革，“政府机构改革不仅仅是一个机构数量的变化，更主要的是政府职能的变化。”后几次机构改革，每次改革都是对前面改革成果的深化，每次都具有实质性进展。“政府职能的实质是处理或者界定政府与市场（企业）、政府与社会、政府与个人的关系，对三对关系的不同处理构成了不同的政府职能内涵。”1998年改革，按照精简、统一、效能的原则，转变政府职能，实现政企分开，调整政府组织结构，实行精兵简政。“各部门的内设机构减少1/4，有100多项职能下放给地方政府、企业和社会，还有100多项职能在国务院各部门内进行转移、合并。”2003年改革，适应加入世贸组织的需要，推动政府部门调整，转变行政职能。本次机构改革的重心不再是机构撤并，而是在前面改革的基础上进行行政管理体制的创新、政府职能的转变。2008年改革，主要围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，着力解决机构重叠、职责不清、政出多门等问题。2013年改革，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳定推进大部门制改革。2018年改革，适应国家治理现代的需要，推进党和国家机构的全面改革，将在下文具体展开。

从上述改革的历程不难发现，行政职能的调整由改革的次要地位日益上升至主要位置，转变政府职能的重要性得到提升。“政府职能转变经历了由单纯强调精简机构和人员，到提出转变政府职能，并加强行政法制建设的阶段，经历了逐步重视政府职能转变。”因此，以往7次机构改革都是针对现实的不足，提出机构改革的主张，都是以问题为导向的，缺乏“一种一以贯之的内在逻辑”。实际上，任何改革，特别是重大的机构改革都应当有其自身的逻辑与规律。“没有理论的实践，是盲动的；没有实践的理论，是空洞的。”正基于此，以往的改革总存在这样或那样的缺陷。比如机构改革缺乏全局思维，过于回避党政关系，机构改革主要在政府，党群关系基本不涉及。行政职能的定位尚需改进，“政府的经济职能定位不准，政府向市场、向社会放权、分权仍然不到位”。

二、本次机构改革的理论逻辑

“政府机构应根据其所要完成的任务和需要达到的目标进行组织，而不是在各部门间单纯划分权限、职责以使各部门处理同样的问题。”从内在逻辑上讲，机构改革遵循着行政任务决定行政组织的原理，在厘清行政任务的基础上进行市场化、社会化、地方化等形式的简政放权，进而达到职能配置合理、机构设置科学的最佳状态。从这个意义上讲，这次改革回到了改革的应有逻辑上来。“原来的改革逻辑是先大后小，先中心后边缘，先解决政治体制（党政关系、党与法律的关系），接着解决政府与市场和社会的问题（权力下放），再解决政府本身的问题（机构改革）。”

（一） 行政职能配置原理——以行政任务为中心，行政任务决定行政组织

1．明确行政任务。“就行政组织而言，其核心目标当然是实现行政任务。”“行政任务一词，系德国用语，系强调行政机关所承办的业务的一个抽象化的描绘，从行政组织法律的文字表现而言，得称为职掌，自行政作用法而言，系针对该行政作用法中所称的职权加以抽象归纳而得的一种权能。从行政程序法中与我国行政组织法的用语而言，系指管辖。国内另一个常见的翻译用词，为行政职能。” 通俗地讲，是指行政主体依据法规范所承担或者以合法方式执行的所有事务。循此思路，理顺行政机关的任务尤有必要。这是因为，“行政组织本身非目的，而系服膺于其任务，而任务具有时代性，随时代而有不同……总之，任务决定组织，亦即‘任务——组织’之间必须具有匹配性”。故明确行政任务当为首选，然行政任务的范围具有开放性。

从历史发展来看，“行政任务的多元化是一个世界范围内的共同现象”，行政任务随着社会变迁而不断的发展变化。“工业革命以来，行政任务日益扩张与细分，从传统的秩序维持到现代的人民生存照顾、国家经济发展、环境保护等诸领域，已无不成为行政之任务。”“晚近的时髦用语，为‘核心职能’的理论，要求政府必须瘦身或塑身，将任务调控到核心的部分。”当然，我国的行政任务也发生相应的变化，从最初注重政治统治职能到经济发展职能再到公共服务提供职能等。当下我国的行政任务主要分为政治统治类、经济保障类、公共服务类、生态维护类等类型。政治统治类，主要在于保卫国家和社会的安全，比如国防、外交、公安、国家安全等领域的职能。经济保障类，主要在于发展国家经济，促进社会经济持续发展，比如发展改革、商务、财政等领域的职能。公共服务类，主要在于满足人民群众的需求，保障人民的全面发展，比如发展教育、科技、卫生、文化和旅游等领域的职能。生态保护类，主要在于协调人与自然的和谐关系，利用和保护好自然生态，比如自然资源保护、生态环境等领域的职能。

本次机构改革以行政任务为基础，既注重核心的任务，又突出了新型的任务。一方面，加强农业农村建设、人民卫生健康、教育科学发展、市场监督管理、社会保障等传统领域；另一方面，高度重视退役军人事务、应急管理、市场监管、环境保护等新型职能，新建了退役军人事务部与应急管理部。特别是明确党政职能关系，突出党政协同。本次机构改革涉及党政关系的处理，这是以往历次机构改革都予以回避的问题。如果离开党政职能关系、不正确处理党政关系，行政职能就说不清、搞不好。为了加强党的全面领导，使党能总揽全局，将职责相近的党政机关合并设立或合署办公，优化部门职责，形成党政协同的大部制。

2．精简行政任务。一个好的政府，既不是无为政府，也不是全能政府，而是有限政府。行政任务明确之后，必须进行适当的“消肿减肥”，以期达到“瘦身政府”、“有限政府”的标准。为了达到这种目的，削减行政任务成为当务之急。“最理想的方法，系事先针对既有各部会的业务，进行去任务化、委外化、地方化、行政法人化之检讨。”“在实际作法上，即是依据‘四化策略’（即去任务化、地方化、法人化与委外化），针对各机关业务区块检视，逐步予以去任务化、委外化及地方化检讨之后，再就须由中央行政机关保留执行的业务，规划分别设置行政法人及行政机关。” 在德国，为实现政府的“瘦身”，联邦政府缩减和限定国家事务直至其核心部分，要求实现部委的瘦身化、事务的重组与再编，必须将现行事务列成清单，审查相关事务的私法化。这种做法，我们称之为简政放权，让政府从不该管的行政任务中抽身。本届政府成立以来，牢牢围绕这个重点，着力推进简政放权、“放管服”三管齐下，为行政任务减负，为机构改革作铺垫。

简政放权，实质上是从实体上解决行政职能的问题，即将行政任务的总量做精、做小。“政府职能的实质就是处理国家与社会和市场的关系。”因此，简政放权实际上是市场分权、社会分权、地方分权。市场分权、社会分权是权力的外移，地方分权是权力的下移。权力外移，“亦即将权限转移给非政府组织、公私伙伴，也就是各种社会团体与组织，都能参与服务的提供，需要跨域区域、组织疆界进行正式与非正式网络设计”。市场分权与社会分权，要求按照市场经济的规律，凡是不属于行政管理的事项都应当从行政职能中剔除出去。权力下移，“亦即将权限转移至更下层的地方政府、社会区共同治理，基层地方政府，或是村、里、社区在参与提供公共服务时，也比政府部门和市场机制更富有弹性、效率，更能清楚在地民众的需求”。凡是适合于地方办的事情应当交由地方执行。因此，通过将那些原本应由社会承担或市场调节、基层负责的职能转出去，最大限度地增强政府把握全局的宏观调控职能和核心职能。

本届政府任期内，国务院持续扎实推进简政放权，截至2018年4月，国务院部门行政审批事项削减了44%，非行政许可审批彻底终结，中央政府层面核准的企业投资项目减少了90%，中央政府定价项目缩减80%，商事制度发生根本性变革。简政放权解决的核心问题是确立行政权的应有边界，给社会、市场与地方让权，借此行政任务明显减少，行政权力得到了瘦身。

3．分配行政任务。“如上所说, 组织应承担什么任务是组织设立的依据, 组织都是应任务而产生的，没有任务的组织是不可想象的。但任务本身是有差异的，这种差异体现在根本性质上，那就是任务本身是否确定、是否是重复发生的，在应对方法上是否可以复制、任务的存在是否具有经常的可持续性。”“将政府所承担的这些行政课题或行政任务，不分外部关系和内部关系，作为整体来把握，所关心的是这些事务被分配给什么机关。”“就公部门而言，机关的业务区块职掌即其运作范围，机关若要建立其存在的合法永续性，便要降低机关外环境的不确定性，其作法即适度界定其机关业务职掌。”

早在二十世纪三十年代，美国著名的管理学家卢瑟·古利克就明确提出了一套划分政府职能的原则，用来分配与安排行政任务，称之为“部门化原则”。具体而言，古利克认为应当根据以下因素进行职能与部门的分工：首先，根据机构所要达到的主要目的来划分组织，即目的标准。比如提供教育或者控制犯罪。虽然这种划分方法有利于吸引公众的注意力，但缺陷是政府目标难以清晰地划分。其次，根据部门所采用的主要工作过程来划分组织，即过程标准。如工程、法律和医药，法律部门的人就是律师，工程部门的人是工程师，等等。再次，根据部门所处理的人或事来划分组织，即人或事标准。比如退伍军人管理局处理退伍军人的所有问题，包括医疗、法律和其他问题。当然这种划分方式的优点是能够与公民进行直接、方便的接触，但它也容易制约专业化优势。最后，根据机构服务的地理区域来划分组织，即地域标准。这种划分方式的优点在于能够因地制宜地采用一般性规章，也能很容易地协调特定区域内的各个机构。但缺点是容易导致管理工作过于狭隘，缺乏远见，囿于地域性。

在日本，关于行政事务的分配则由寿普劝告提出的事务分配理论。所谓事务分配理论是指将行政主体所进行的全部行政任务置于整体性的视野，根据一定的原则将这些事务有秩序地分配给各个行政机关。“关于作为整体的行政事务应如何分配给数省的问题，宪法没有作任何规定。此外，在制定法以外，也不存在从逻辑上推导出的组织法上的原理。这是应当适应时代的要求，从政策上予以决定的事项。作为事务分配方式的模式，有一元化分配方式和多层次分配方式两种类型。前一模式是不问国家还是都道府县抑或是市町村，尽量将事务专属性地分配给一个团体；而后一模式是将一种事务同时分配给国家、都道府县、市町村等若干团体。”在日本，寿普劝告被认为是以一元分配模式为目标的，但在在实践中，重点却被置于多层次分配方式上。这种情形的出现是“为了防止伴随着由国家的派出机关来处理增大了的国家行政事务而导致国家行政机构的膨胀，在推行现代行政上的事务时，认为需要国家、都道府县、市町村的协力关系的功能分担论的主张……作用分担原则强调国家和地方公共团体有有机性结合关系，是从对于严重倾斜于多层次分配方式进行批判的角度而出现的，立足于事务分配中的地方公共团体优先的原则，由此可以认为，依然对寿普劝告中所看到的一元化分配方式进行了考虑。”特别需要指出的是，随着时代的发展，“以事务分配论为例的话，可以解释为，宪法要求市町村→都道府县→国家这种‘补充性的原理’。”值得说明的是，上述理论具有两个明显的特点：一是强调事务分配的专属性，原则上一项事务只分配给一个行政主体行使。二是地方的优先性，在进行事务分配时优先分配给市町村。“在讨论国家应承担事务以及承担该事务的组织机构基础上，遵循补充性原则，从整体上讨论将国家事务尽可能地委让给对州、地方团体或民间企业。”

本次机构改革的一个突出特点是紧紧围绕行政任务为中心，强调事权的优化，通过合理配置职能达到科学设置机构的目的。“机构以职能转变的需要设置，不再设置与必要职能无关和交叉履行职能的机构；职能以机构调整的架构落地，调整后的机构必须明确履行职能的具体权力和职责”。 具体来讲，即以行政任务为标准，坚持一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责，将职能相近或业务趋同的部门进行整合，组建大部门制。采用这种原则，有下列几种具体的方案：首先，为了避免机构重叠，政出多门，撤销原有的多部门制，将基本任务集中到一个部门，组建一个新的大部制，从数量上减少部门数目，达到精简机构的目的。为了统筹文化发展和旅游资源开发，将原文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化旅游部，不再保留文化部、国家旅游局。为了实行统一的市场监管，构建现代市场体系，将国家工商总局、国家质监总局、国家药监总局等职责整合，组建国家市场监督管理总局。其次，以原有的一个部门职责为基础，整合其他部门的职责，重新组建原有的部门为大部制，不再保留其他部门。这是一种既减少部门数量，又提升职能质量的方法。为了加强法治政府建设，统筹行政立法、行政执法、行政司法等，将司法部和国务院法制办的职责整合，重新组建司法部，不再保留国务院法制办。再次，为了避免职责交叉，优化职能配置，以原有的一个部门为基础，组建新的大部制，集中合并其他部门的职能，达到了事权的统一。按照这种方式，虽然组建了新的部门，但不再保留原有的部门。因此，既没有增加部门数量，也没有减少部门数量，重在实现部门间的职能整合，这是从质量上提升行政职能的最好路径。为加快实现农业农村现代化，加强对“三农”工作的领导，以原农业部的职责为基础，整合国土资源部、水利部、财政部、国家发改委等涉农职责，组建农业农村部，不再保留农业部。为统一自然资源的开发利用和保护，统筹土地山水林田湖草系统治理，以原国土资源部职责为基础，整合国家发改委、住建部、水利部、国家林业局、国家海洋局等职责，组建自然资源部，不再保留国土资源部。最后，为了适应新的发展形势，组建了新的部门。为积极预防和妥善化解重大安全风险，切实提高我国应急能力，组建了应急管理部。为优化对外合作，更好服务于国家外交总体布局，组建国家国际发展合作署。

（二）行政职能框架定位——以五项核心职能为框架，架构行政职能体系

“职能定位是否正确，是政府能否正确有效行使权力、发挥作用的前提和基础。”行政职能的合理定位，是各国公共行政面临的首要问题，也是各国政府再造的核心问题。行政职能随着行政环境的变化不断进行调整与变迁。因此，当下的机构改革不可避免的触及到如何进行行政职能的定位。“依此，在构建中国的国家现代化治理体系中，国家如何定位自己的角色，将决定中国未来的国家活动方式、国家与社会的关系、未来社会政治模式及其基本走向。”因此，系统梳理政府的职能定位实有必要。

改革开放40年来，我国政府职能定位经历了一个民主职能不断加强、经济职能日益强化、社会管理职能和公共服务逐步凸显的演变过程。1978年十一届三中全会，将政府的职能定位转变至经济发展和经济管理；历经十二大、十三大，政府的经济职能不断强化；十四大后，随着市场经济体制的建立，政府经济职能日益明确；十五大以来，政府职能逐渐关注社会管理和公共服务。

1998年《国务院机构改革方案》第一次明确提出，要把政府职能转变到宏观调控、社会管理和公共服务。这是适应市场经济的需要，首次界定政府的三大职能模块。宏观调控作为重要职能主要是指政府要正确运用各种宏观调控政策和手段，保持宏观经济环境的稳定。在发展经济的过程中，政府的社会管理和公共服务能力相对滞后，无法适应形势的发展。社会管理是指对关系安全、秩序、权利保障的社会公共事务进行管理，营造良好的社会运行体系。公共服务要求提供更多的公共产品和服务，将财政投入的重心转向公共基础设施建设、基础教育、医疗卫生、社会保障等方面，建立健全公平公正、惠及全民的公共服务体系。

2002年国务院《政府工作报告》第一次提出，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。随后党的十六大报告明确提出，要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。自此官方的正式文件都下正式沿用这一提法，理论与实务界的认识与定位日趋一致。根据这种分类，行政职能主要为经济管理职能与社会管理职能。经济调节是指政府对经济的调整与节制，保持社会总需求和总供给的平衡，促进经济结构合理与优化。市场监管指政府依法对市场主体的监督管理，维护公理竞争的秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。社会管理强调政府对社会公共事务的管理，依法维护社会公平正义。公共服务指为社会公众提供优质的公共产品与公共服务，凸显政府为民服务的本质。历经10年之久，四项职能定位保持不变。

2013年中共中央在十八届三中全会公报中提出，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。2018年中共中央在《关于深化党和国家机构改革的决定》中首次明确提出五项职能，增加了生态环境保护职能。实际上，早在2008年的机构改革中就正式组建了环境保护部，以期加大环境保护力度。本次机构改革明确组建生态环境部，整合原环境保护部、国土资源部、水利部等职能，以期开拓生态环保的新纪元。正如上述决定所言，要像对待生命一样对待生态环境，实行最严格的生态环境保护制度。因此，生态环境保护已经成为行政职能的重要职能之一。“后十年生态环境越来越重要，现在已经成了国务院职能框架五大职能之一。”生态环保的职能，通过职能整合，解决了事权的集中，提高了政府的施政效率。

明确了框架定位之后，需要确立行政职能的体系。“行政职能作为政府在社会各领域中应承担的职责和发挥的功能体系，也不是单一和纯粹的，而是多重职能相互交织，并相互影响与作用而构成的复合体。”机构改革不是简单地职能调整，面是致力于构建一个系统完备、科学规范、运行高效的职能体系。从职能的广度上讲，系统完备要求涵盖面广，即属于政府管理的事必须都要管，避免出现权力真空与空白地带。从职能的精准度上讲，科学规范要求职能的设置合理，程序规范。从职能的实效上讲，运行高效要求行政体系协调顺畅。三者各有侧重，是一个全方位、立体化的有机整体。因此，深化机构改革，目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的职能体系。

（三）行政职能更新重构——以流程再造为突破口，将清单管理升级至2.0版

从行政职能的范围来看，机构改革就是通过职能的理顺和科学的界定改变传统的全能型政府模式，让市场的事情市场办，社会的事情社会办，地方的事情地方办，确立市场、社会、地方和中央政府的合理边界。从行政机构的设置上看，机构改革就是撤并、整合政出多门的传统架构，建立起宽职能、少机构、关系顺的政府组织结构。因此，此次机构改革的核心之处在于，它不是简单的政府机构的撤销、减少与工作人员的精简、分流，也不是政府机构的简单合并，而是在转变和科学界定政府职能的基础，整合、优化政府相关、相近的职能，并将这些共性职能授予一个大部门行使，实现政府事务的集中管理，确保政府职能的有机统一。在此精心布局之下，如何保障行政职能的协同高效，实现清单管理的更新升级，是一个必须正视的现实问题。

机构改革必然会涉及行政机关法定职责的调整与变化，为确保职责的整体性、连续性和有效性，必须进行行政职能的流程再造，切实理顺以下两个问题。首先，以流程再造为突破口，对比机构调整前与调整后的职责，重新梳理“权责清单”。“行政流程，是行政机关执行各项业务的程序，行政流程的良窳关系着政府施政效率及为民服务品质，各国政府为提升政府效能加强为民服务莫不积极加强行政流程改造……行政流程改造须涉及层面广阔，包括：组织结构、法令规章、作业程序等等。”故而，行政流程的设计既具有行政实体法的特点，又具有行政程序规则的属性。一方面，行政流程的基础是行政职权，直接涉及到行政主体与行政相对人之间的权利义务关系。如果没有行政职权的作用，行政流程就成了无水之源。另一方面，行政流程侧重于工作流程，它规范行政主体按照一定的方式进行行为。放眼世界各国的行政实践，“行政流程改造，伴随组织发展与业务复杂化的程度，而有不同策略。由历史文献中可以发现，一般先以单位工作流程进行分析及改善，进而探讨跨域业务流程整合、法规松绑，若仍无法有效改善服务品质，或是经分析需大幅度调整，则涉及组织再造议题。”机构改革的当下，流程再造宜结合权责清单进行，两者是有机统一的。从来源上讲，清单管理制度是十八届三中全会提出来的。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中》明确提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。实质上，在这一官方的表述中清单管理与行政流程是紧密相关的。正如学者所言，简政放权是阶段性的改革方向，在此之后行政流程规范与清单管理才是维持市场活力的常态工具。因此，流程再造的重点是根据机构职责调整的情况，及时更新“权责清单”。行政机关应当在原有清单的基础上，逐项审核各项职责的名称、法定依据、实施机构、运行程序、责任事项和监督方式等内容，优化职责事项的运行流程，明确承办的机构和要求，形成科学规范的流程，确保“权责清单”的合法性、准确性和完整性。

其次，以主动协作为方法，交接机构调整前与调整后的职责，依法确保划入划出职责到位。划入、划出职责的部门应当主动衔接，加强协作，进行职责的无缝对接，杜绝出现权力真空。“设置任何职权的目的都在于充分发挥其效能。”经过流程再造，机构改革后的行政职能应当是科学高效的。“服务流程效率援引理性逻辑，强调透过工具性技术、组织流程的调整、服务运作过程的改善，方能提升效率。”“依行政院核定之‘全面推广政府服务流程改造’整体规划报告，该项政府服务流程改造措施之目标及关键策略摘述如下：（一）民众不出门能办大小事，善用资通讯科技，持续创新政府多元服务管道，提供单一窗口服务，协助民众在行动载具上可快速取得政府服务。关键策略为多用网络少用马路，让民众不用临柜也可以申办案件或查询进度。（二）民众临柜服务一次OK，检讨民众申办案件时检附书证誊本之必要性，达到全面免附书证誊本的目标。关键策略为一处收件全程服务，机关应设置单一窗口全功能服务柜台，提供跨机关或部门整合服务。（三）政府应主动关心服务到家，推动基层公务员行动服务机制，针对有需要民众提供主动到府服务。关键策略为现场受理连线申办，透过网络及行动载具，由第一线人员主动到府服务。”“服务流程改造三部曲未来如何与现行整合服务效能跃升方案区隔，俾全面展开、具体落实将是我们持续努力的重点。”综上，通过流程再造与清单管理，从根本上解决了机构改革后各部门应当做什么、如何做和不能做什么的问题，适应了机构改革的变化，明晰了行政主体的应有职责。

三、本次机构改革的实践难点

改革的方向已经指定，目标已经明确，机构改革后能否实现预期，尚需待以时日。当下的大部制远未进入理想状态，在机构设置、运作程序、组织架构、职能分配等方面尚处于观望态度。机构改革需要实践的磨合，必须让职能、机构与人事等相匹配。

（一）内部行政将成为衡量机构改革成效的重要标准

传统行政法重点关注外部行政行为，形成了“内外有别”的格局。“结果，人们认为，行政机关面向其内部发布的通知在同市民的关系上并不具有法律效力，以至于将其排除在法学考察的范围之外。”实际上，“随着时代的变迁以及宪政理论和法治国理论的发展，特别权力关系逐渐瓦解，并且被部分废除。”特别是在机构改革的场景下，大部门体制下的内部行政将成为未来行政法亟需关注的焦点问题。从这个角度讲，内部行政行为将是整个国家行政行为的关键所系。“行政法不再是行政外部关系法，行政内部事务也应该在组织法、预算法与其他相关行政法规下观察其法律关系。”“内部行政法和外部行政法是行政法的两个同心圆。”故诸如“大部门内设机构权责如何配置，如何实现责、权、利的统一？有无保障内设机构有效运行的工作机制？”等将成为现实问题。“当今的国家绝对不是一种自为封闭的一个单位，而是长成十分巨大的内部强烈分化的机器。”因此，在职能增加、人员增多的情况下，如何规范内部行政行为、提升内部行政效率，需要重点研究。

1．遵循部门规律，整体构建内部行政。首先，必须运用整体性视角。机构改革在职权配置上本身就遵循着从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合的原则。因此应当从全局的视野，建构系统性、整体化的制度和运行机制，保障大部门的整体性运作。内部行政必须实施系统整合，进行系统性的机构整合、职能整合、制度整合和技术整合。“只有通过整合服务的方式为公众提供无缝隙的公共服务才能真正实现以公共需求为目标的整体性治理。”其次，必须运用过程性思维。在大部制下，“任何一个行政行为都不是一个个单一、孤立、静止的行为和结果”，而是经历不同的阶段和过程。“如果说传统行政法研究某个行政行为，只是研究行政行为体系中一个‘点’的话，那么行政过程则是研究由不同的行政行为的‘点’所构成的一条‘线’和‘链’，并在此基础上研究‘面’与‘体’。”因此，内部行政必须具备过程性思维，进行全局性、立体性的建构。

2．内部结构优化，推行扁平化管理。结构优化是指大部门体制下内部各部分、不同机构协调发展，各种要素得到充分合理利用，各种资源配置优化合理的过程和状况。“组织之所以不同于一般的群体聚合，就在于它是有着一定结构的，可以说，一切组织都包含着一定的结构。组织的结构是组织秩序赖以发生的前提，也正是因为组织是有着一定的结构的，组织才是可以管理的，才能实现一定的社会功能。而且，一个组织的结构状况，也代表着这个组织整体上的‘健康’状况，一个组织能否有效地发挥其社会功能，在很大程度上，是由它的结构所决定。”在大部制下，大部内各职能部门分工合作，人、财、物等资源得到有机整合和充分利用，部门内资源充分共享。“因此，我们应该大量减少组织的中间管理层，加强操作执行层与高层决策层的直接沟通，使得组织管理层次减少。当然，从组织理论来看，这有可能导致组织管理幅度加宽，出现所谓行政组织的扁平化。”“政府组织结构扁平化、层级简单，易于上情下达、下情上达，因此要按科学性与整体性的要求调整机构，多余的取消，重叠的合并。”

3．区分职权性质，进行内部分权。“当一个组织之规模扩大而形成庞大复杂的组织时，必然走向高度专业化与分工。”因此，在执法权相对集中的同时，内部分权显得尤其重要。行政权可以细化为几种类别，不同性质的职权有不同的特点与运行规律。如果把不同性质的职权盲目地搅在一起，势必违反权力运行的规律，造成权力之间的不适与干扰。故凡性质不同的职权，理应进行区分行使。据此，在大部门体制内，可以通过细分职权，将行政权细化为决策权、执行权、监督权，分别配置给不同的内设机构去行使，进而实现行政权的相互制约与协调。“行政三分制”来源于深圳的改革实践，在事务分析、职能分析的基础上，以大行业、大系统的理念设置若干决策部门，根据相关决策部门的关联业务设置若干执行局，监察则由深圳市监察局履行。“由于决策部门、执行部门、监督部门的分离，三者利益不再完全一致，任何一个部门的行为都时刻处在其他两个部门的牵制和监督当中。”当然“行政三分制”并非包治百病的灵丹妙药，并不是所有部门都适合于采用。比较可行的方法是在服务职能明确、服务对象清晰、执法依据充分、执法程序规范的综合管理部门开展先行试点，合理设计改革方案，做好调查与论证，进行顶层设计。不容忽视的是，内部分权本质上是一种行政自制，具有天然的局限性。“制度如何架构、自我规制的效果又该如何检验是行政自制理论无法规避的问题。” 因此，还需要强化外部监督问题。

4．规范内部程序，强化规则意识。在大部制下，有必要引入“程序合作理念”，在这一理念下所有参与行政程序的主体在程序上都处于一种分工合作、互相协助的地位，以便能在最短的时间内，用最少的人力和物力，作出最正确的行政决定。据此，所有的内部程序在本质上就具有团体性，需要内部成员的通力合作。故需要严格内部行政程序的规范性，提高行政权运行的公开性与透明性，让权力在阳光下运行。“实体决定的事件越困难和复杂，程序的设计要求就应当越严格。”因此，规范内部行政的程序至为重要。“缺少阳光与目光监督的内部行政程序也容易发生权力滥用，或者造成腐败。”理想的做法是将内部行政的依据、程序、内容等主动向社会公开，接受社会公众的监督。一方面，公众通过公开的信息，可以对行政权的行使进行评判、分析，进而监督权力。因此，程序“具有同步监控行政权力的功能”。另一方面，公众可以根据公开的信息，把握行政事务的处理进度，对相关的事务进行合理的预期。因此，内部行政工作需要从传统的封装状态向开放行为转变，在内部行政过程中应当允许公众的参与，保障公众的言语陈述和利益表达权益，展现内部行政的行为过程。这里讲的内部行政程序主要是指行政主体在实施相关行政行为时必须遵循的内部规则。特别是在新行政诉讼法施行的背景下，一定要树立内部程序也是法定程序的理念。这是因为，行政机关的内部程序规则、内部裁量基准都是司法监督的视野之内。“对于行政裁量加以具体化的‘裁量准则’，以及对于高度科技性的法律概念加以具体化的所谓‘对规范加以具体化的行政规则’，也应为相同的处理，亦即违反之所作成的行政行为，将构成外部法之违反，从而得被当事人诉请撤销。”

5．借助技术手段，进行网格化管理。通过网络信息平台层层把关，让权力运行的每一个细节都在网络平台上精细化操作，实现严格的网格化管理。网格化管理最早源于北京市东城区开展的万米网格管理法，它运用网络地图的原理，以一万米为基本单位，将东城区所辖区域细分为若干网格化单元，由行政主体对相关区域进行全时段监控，从而实现城市管理的分层、分级、全区域。网格化管理意味着行政职能行使的信息化处理，将现代信息技术和网络作为行使职权和提供服务的有效手段，打造整体性的信息处理机制，构建一体化的信息系统，保证组织间、层级间的信息共享，确保每个步骤相互衔接、相互监督，形成顺畅的整体性流程。

（二）行政方式革新将成为深化机构改革的现实需要

“从政府治理的方式上看，大部制改革就是要改变传统管制行政中单纯依靠单方面的命令、强制手段和方式来实现行政目的的情形，通过听证、协商、合同、指导等多元化的、柔性的、富含民主精神的参与制度的供给，赋予社会公众对服务的选择权，充分调动社会公众参与公共治理的主动性和积极性，使政府和公民双方在合作、互动与互利中实现各自预期的目的。”深化机构改革，客观上呼唤行政行为方式的革新，这就要求完善改造传统的行为方式，推行柔性行为方式。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。因此，“政府和非政府主体是在丰富的制度背景下行事，以彼此互相关联的方式行事，在法律规则、非正式实践和共识的背景下行事。这些公私安排使纯粹公的角色或纯粹私的角色的简单划分无法实现。”世易时移，变革宜矣。随着机构改革的深入，行政部门的职能在不断变化，行政的边界也在不断延伸，实现行政任务的方式、手段都在发生变化。只要在法秩序未禁止的情况下，行政机关拥有选择公法或私法的行为形式完成行政任务。正如学者所言：“行政机关的创新并非在一切领域皆可实现——其在社会管理中最有可能实现的是行政方式或执法方式的创新。”特别是在“互联网+”的时代场景下，虚拟网络变成现实行政平台的作用日益凸显，政府部门的各种行政服务都可利用先进软件探索更好的服务方式。

行政行为方式的革新是一个复杂的系统，“既包括传统方式的改造库，又包括新型方式的备选库。其构建过程中，需要首先厘清以下基本问题：构建的原则是什么，各种方式的改造内容是什么，传统方式与新型方式的关系如何？这需要一个过程。”

首先，适应新的治理形势，对传统的行为方式进行再造，打造成为具有现代气息的“升级版”。即对行政处罚、行政许可、行政征收、行政许可等行为的流程、程序进行改造，注入民主、参与内核，规范行为内容。改造传统的行政行为，旨在通过行政权的自查和规范，完善权力行使的程序与方式，提高权力行使的公开性和透明度，重点应当做好以下三个方面的工作：1．对传统的行政行为进行职权厘定。这一环节以职权法定、权责明确、共性归纳为标准进行再造。根据行政权力和政务服务的事项将传统的行政权进行归类，针对每类行政行为的共同特点，从权力名称、实施主体、权力依据、行政条件、责任监督等方面进行共性归纳。2．通过融入柔性改造程序，进行流程改造。这一环节以建立完善、柔性的权力运行程序为重点。通过设计法定流程图，将行政行为的法定期限、法定步骤、运行流程等明确化，构成规范的内部流程图与外部流程图。在设计法定流程的基础上，重点加强对强制性行为进行柔性改造，融入教育、引导等程序，体现行政法的人文精神和民主气息，然后再允许实施法定的处罚或制裁方式，作为中间环节，最后设计一个回访反馈程序，充分关注行政权的社会效果，提高行政权的满意度。3．突出执法考评，加大追究力度。执法考评与内部考核是评价行政权行使情况，检验行政权成效的重要机制，也是落实责任制的基本要求。“有既定的规则只是法治的一个方面，任何组织和个人都必须为其违反规则的行为承担责任，是法治更为重要的应有之义；有规则而无责任追究机制，实等同于无法治。”通过确定科学的考评指标，统一考评内容，形成激励机制。严格考评制度，提升考评的客观性，健全责任追究制度。通过职权厘定、流程改造、执法考评，最终形成动态的行政行为方式“升级版”。

图1  传统行政行为方式流程再造图

其次，把握时代脉博，对新型的行为方式进行类型化，构建复合的行政方式体系。在传统行政行为方式再造的基础上，构建现代化的行政行为信息系统、行政行为选择系统和行政行为反馈系统。1．行政行为信息系统。一个不争的事实是，“在信息人时代，各级政府和主管机关设立了大批含有巨量个人信息的应用信息系统，对个人信息的收集、使用和处理已经成为各种公权力运行的最基本手段之一。”借助于现代的信息手段，信息系统可以科学判断行政权行使中可能遇到的阻力与隐患，可以有效预防规避潜在的风险，提高行政权行使的社会效果。信息系统对于行政执法权的行使至关重要，它决定着行政行为方式的选择。行政机关根据行政权行使的需要，对信息数据进行分析，注重行政的科学性。行政实践中，根据守法和违法的统计，将执法的频度与违法的频度相对应，进行精准的执法。信息系统要求行政机关广泛收集、识别各种信息，如户籍管理、治安维护、出行出境、打击犯罪、医疗卫生等，通过统一的信息平台进行管理与共享。信息系统包括约见座谈方式、风险评估方式、民意收集方式、调查统计方式等。2．行政行为选择系统。选择系统强调的是行为方式的多元化，优先考虑新型行为方式，实现传统与新型的相互配合，突出行政行为方式的改进，而不是刻意区别对象、违背法治目标选择性执法。“在执法方式和手段的选择上，行政机关还有着相对灵活的、可以自由选择的空间，这在强制执法与非强制执法的选择上表现得更为明显。”选择系统既包括传统的行政强制方式、行政命令方式、行政处罚方式等，又包括新型的行政指导方式、行政合同方式、行政资助、公私合作等方式。近些年来，在行政实践中日益推行的“说理式执法”，将“说、劝、引、商、帮”等柔性方式导入传统的行政行为中，增强了传统行政许可、行政处罚的可接受性、可操作性。传统方式与新型方式的地位是平等的，可供灵活选择的。“非强制行政与强制行政之间是序列关系，而非替代关系。”柔性行为前置程序，意味着优先选择的考虑，并不意味着完全放弃强制行为的正当性。当柔性行为方式不能奏效时，必须依法采用强制性方式。当前行政法治的发展，新型的柔性行为方式无论是在数量上还是在种类上，都呈现出上涨的趋势。3．行政行为反馈系统。行政权的行使具有目的正当性，既要有预期的法律效果，还需要良好的社会效果。反馈系统既是一个行政权行使的评价系统，又是行政权的改进系统。它可以客观地反映行政权行使的社会效果，评价行政权行使的总体状况。评价行政权行使效果的标准，主要在于是否符合法律的本意、是否符合人民群众的利益。在这个意义上讲，合法性指的是宏观上的人民满意，符合整体上的人民利益；行政相对人的满意则是具体的人民满意，符合行政服务对象的最终认可。反馈系统包括评议考核方式、执法回访方式、服务监督评价等。需要说明的是，“互联网+”时代，“互联网+行政服务”已经成为推行政府治理现代化的重要方式。“互联网+行政服务”就是以信息化技术为支撑，创新从“群众跑腿”到“数据跑腿”的服务。这是一种新型的“技术——协同”模式。“既重视信息技术的广泛应用和深化拓展逻辑，重视电子政府对政府管理变迁的需求及实质回应，同时也注重政府管理的改革和创新，即要求政府适应电子政府构建的需求，积极主动地提供相应的理念、流程、结构和制度等方面的基础条件。”

图2  复合行政行为方式体系效果图

四、结语

改革构成了中国社会近40年来的主旋律，理论创新、方法创新是社会治理创新的一个潮流，也是行政法学的基本趋势。深化机构改革是一场深刻的时代变革。一方面，它回应了新时代坚持和发展中国特色社会主义的现实需要，具有鲜明的时代特色。另一方面，它是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，彰显了时代改革精神。机构改革在我国的推行和实践具有深刻的现实背景和深厚的理论基础。因此，从行政法学的视角看，机构改革带来了行政职能的调整与变化，需要依法予以厘清，需要规范分析和学术支持。全面深化机构改革也是一场攻坚战和持久战，需要凝聚共识和政治定力。改革的方向已经指定，目标已经明确，机构改革要取得预期效果，必须将改革与法治统一起来，切实转变行政职能，“将改革与法治两个系统相互嵌入形成一个内生系统，以法治勾勒改革，以改革形塑法治，只有两者之间形成良性互动”，才能真正实现中国梦。

本文通过围绕行政职能进行的理论分析，以及对当下机构改革面临的现实困境的探讨，审视当下正在深入推进的机构改革，进而梳理和明晰改革的理论逻辑、改革举措以及大部门制运行中的现实问题，有助于厘清思路，明确职能，推进改革，同时也可为构建中国特色的党和国家机构职能体系作进一步的努力。不容否认的是，机构改革中大部门制职能的整合与集中，给行政权的运行带来了极大的挑战，需要引起高度的重视。因为大部门制改革的价值取向之一是确保政府行政的公共性，最大限度地增进社会的公共福祉。但权力的过分集中容易引起权力的异化。因此，对行政权力的监督不能有丝毫的放权，而是应当有效强化。“由于世界上不存在绝对好的制度，不存在只有利、没有弊的制度，因此对制度的选择同对其他有形物品和无形物品的选择一样，都要权衡利弊。”因此，机构改革亟须创新、积累、改进与提升。

文章来源：《学术论坛》2019年第1期。原标题为《机构改革的理论逻辑与实践探讨——基于行政职能的分析视角》。