2017年10月18日，第十九次全国人民代表大会在北京人民大会堂召开，党在其十九大报告中提出：加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。这是党的全国代表大会报告中第一次明确出现合宪性审查的概念。2018年2月24日，中共中央政治局第四次集体学习时，习近平总书记发表重要讲话，又一次提出“要完善宪法监督制度，积极稳妥推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设。”由此可见，在不断推进国家法治建设的今天，合宪性审查受到了前所未有的重视，成为加强宪法实施和监督、全面推进依法治国的重要举措。合宪性审查所要解决的问题是法律法规、规范性文件以及国家机关履行宪法职责的行为是否合宪，目的是维护宪法权威，保证宪法实施。但是在现在，我国的合宪性审查工作刚刚起步，因此在制度构建上还存在许多问题，对合宪性审查进行理论探讨，具有很强的现实必要性和积极意义。

要想让合宪性审查制度发挥作用，首先要弄清楚合宪性审查的内涵。合宪性审查这一说法起源于英国 1610 年的“博纳姆医生案”。1610年，内科院生博纳姆在伦敦城营业由于没有医师协会颁的发的许可证，被传唤到医师协会的一个理班会，受到监禁。博纳姆医生以监禁为理由向法院起诉。法院经审理判决博纳姆医生胜诉。当时的首席法官柯克(coke)在阐明判决的理由时指出：根据法律的规定，对无证营业者的罚款一半归英王(即国家)一半归医地协会，这个医师协会在此就有经济上的利益，使之成了自己案件的法官，因而“违反普遍的正义和理性”，因此，医师协会的判决是无效的，并且可以确认议会的这一立法也是无效的。这一判例是最早确认“无私利或偏见”或称“不能作为自己案件的法官”原则的著名判例，也是有关“司法审查”的一个著名案例。虽然案件年代久远，但是却是首个体现了违宪性审查思想的案件，即高级别立法机关制定的法不受低级立法机关的审查，在现代宪法国家，最高级别的法律就是被称为国家根本法的宪法，合宪性审查也就被定义为立法机关所作的决定或者制定的法律不得违背宪法。但是在对我国合宪性审查制度的具体实践考察中发现，我国迄今为止并没有一例真正的合宪性审查案件，故我国学者以及立法机关在对合宪性审查制度进行探讨和完善时无法结合实践问题，从而导致我国的合宪性审查制度的发展停滞不前，实践中也无从适用。因此，要让合宪性审查工作真正落地，在实践中切实。

合宪性审查根据审查对象进行划分，可分为广义的合宪性审查和狭义的合宪性审查。广义的合宪性审查是指依照《宪法》和相关法律的规定，一切有权机关对下级机关制定的规范性文件所进行的监督; 狭义的合宪性审查是指宪法授权的专门审查机关对立法主体制定的规范性文件所进行的监督。本文探讨的是狭义的合宪性审查。根据有关合宪性审查的规定，合宪性审查的审查主体包括全国人大以及全国人大常务委员会，具体的审查方式包括全国人大对全国人大常务委员会的立法进行合宪性审查; 全国人大常务委员会对行政法规、地方性法 规、自治条例、单行条例、两高司法解释以及特别行政区的法律实行合宪性审查。关于全国人大常委会的审查方式，可以是主动审查也可以是被动审查。被动审查是指全国人大常委会根据最高人民法院、国务院、最高人民检察院、中央军事委员会和省一级人大常务委员会的要求进行被动性审查。对于上述五大机构以外的其他法人、社会组织和公民个人的合宪审查建议，全国人大常务委员会认为必要时，也可以进行合宪性审查。根据上文对于合宪性审查内容的描述可以看出，合宪性审查制度更强调的是人大立法最重要的观念，而并没有采用由司法机关对于违宪行为进行违宪审查模式。在强调人大主导立法至上的模式下，作为人民代表机关的全国人大及其常委会拥有宪法监督方面的最高决定权，所有的行政法规、地方性法规、司法解释都必须纳入全国人大常委会的备案审查范围之内，受制于人大的监督，而且这种监督具有最高性和终局性。从效力上看，合宪性审查制度注重从源头上防止出现违宪的法律法规，这种处理方式既维护了法制统一，又淡化了审查中可能出现的冲突与阻力，更好地契合了中国传统文化中的和合观念，有利于国家机关之间建立起密切配合的协作关系，同时又能更加直接精确地杜绝违宪行为的出现。但是，合宪性审查制度由于其内容的特殊性，在实践中运用较少，因此还尚需时日加以完善，使得其更契合实际情况。

虽然合宪性审查制度由来已久，但是在我国的实践中却运用的少之又少，因此在内容上还存在一些问题，下文笔者将着重提出三个现阶段比较亟待解决的问题：

（一） 合宪性审查的主体没有有效的行使审查权

根据我国立法法的规定，合宪性审查的审查主体是全国人大以及全国人大常委会，但是在实践中，全国人大由于其会期的限制，并不能长期有效地行使合宪性审查权限，因此实际是合宪性审查的主要主体就是全国人大常委会。可是，全国人大常委会却存在着人少职责多的问题，根据立法法对于全国人大常委会职权的规定，全国人大常委会职权高达二十二项，且这还是一部分，面对如此繁重的职能，全国人大常委会因此并不能有效地行使合宪性审查权，迄今我国从未进行过一次严格意义上的合宪性审查。尽管在2004年我国人大常委会就设立了法规备案审查室，和各专门委员会一同协助全国人大常委会开展合宪性审查工作，但是由于全国各地法规数量繁多，审查工作分散，审查人员专业水平难以保障等等问题的存在，这一举措在实践中运用得并不甚顺利。虽然实践中大力推进了备案审查方面的工作，但离行使真正的合宪性审查权尚有不小的距离。因此，关于合宪性审查主体如何真正有效地行使审查权，这将是合宪性审查制度得以完善的一个重要的因素。

（二） 合宪性审查的对象存在空白之处

按照现行宪法、立法法的规定，合宪性审查的对象确定无疑的是全国人大常委会制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，此外，全国人大常委会委员长会议通过的两项工作程序又将经济特区法规和“两高”的司法解释纳入审查对象的范围。由此可以认为:第一，由于自我审查的弊端，全国人大制定的法律不在合宪性审查范围内。鉴于现实中存在较多数量的合法性审查的宪法事例，由此造成了作为合法性审查依据的法律自身是否合宪无从审查的尴尬情形。第二，数量最多的规章未纳入审查范围，按照现行法律的规定，规章报送国务院备案，由国务院进行内部审查。先且不论国务院是否有足够的能力和足够的人力对数量庞 大的规章进行审查，单从理论上说，国务院不是法定的合宪性审查机关，且从其地位上来说，国务院最多只能审查规章是否违反行政法规，连宽泛意义上的合宪性审查也算不上。第三，党内法规还未纳入合宪性审查范围。新时代下，坚持和发展中国特色社会主义必须坚持党的领导，党章规定了党必须在宪法和法律的范围内活动，党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的五个子体系之一，党内法规和国家法律的衔接与协调有利于实现党的权威和和谐宪法秩序的完美统一，而合宪性审查也是要实现这样的价值追求，二者不谋而合，党内法规理应成为合宪性审查的对象，但是却还尚未纳入审查对象范围。因此，就我国法律实施的现实而言，合宪性审查的对象覆盖面过窄。

（三） 合宪性审查的程序存在问题

合宪性审查的程序在立法法中有明确规定，但是缺乏细致的描写。究其法条内容可以看出不甚严密。第一，程序启动的主体包括太过宽泛。根据上文提到可知，全国人大对全国人大常务委员会的立法进行合宪性审查; 全国人大常务委员会对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、两高司法解释以及特别行政区的法律实行合宪性审查。关于全国人大常委会的审查方式，可以是主动审查也可以是被动审查。被动审查是指全国人大常委会根据最高人民法院、国务院、最高人民检察院、中央军事委员会和省一级人大常务委员会的要求进行被动性审查。对于上述五大机构以外的其他法人、社会组织和公民个人的合宪审查建议，全国人大常务委员会认为必要时，也可以进行合宪性审查，因此合宪性审查启动主体包括三类，即全国人大及其常委会、最高人民法院、国务院、最高人民检察院、中央军事委员会和省一级人大常务委员会还有其他的法人，社会组织，公民个人。但是由于启动主体过于宽泛，近年来我国合宪性审查案件激增，以至于审查机关疲于应对。第二，审查程序的规定过于简单。针对上述三类主体启动的合宪性审查，立法法的审查程序只简单规定了步骤，至于受理程序、受理后是否需要进行形式审查、审查应遵循的原则、审查的具体程序、审查的时限、决定的形式和效力等等，都未做详细规定，造成实践中审查进程、备案审查结果不公开、无法保障启动程序主体知情权等弊端。因此还需详细探讨。

（一） 宪法和法律委员会要发挥实际作用

在今年的宪法修改中，有一项是将原来的“法律委员会”更名为了“宪法和法律委员会”，后宪法和法律委员会又被增加了推进合宪性审查的职责，可以看出，在将来的合宪性审查中，宪法和法律委员会会承担主要的审查任务。要知道，合宪性审查本身的存在就是一种对其他立法机关在制定法律法规的震慑，并且随着合宪性审查制度的不断完善，宪法和法律委员会的威慑力会不断地扩大，但是根据上文可知，近年来我国合宪性审查案件激增，以至于审查机关疲于应对，合宪性审查虽然有利于建立统一的宪法秩序、维护宪法权威，但并不适宜频繁使用，否则对宪法的权威也是一种伤害。因此，为了能够更好地进行合宪性审查工作，十分有必要让宪法和法律委员会发挥其实际作用。未来宪法和法律委员会可以更加专业地进行立法审查工作，对于不符合宪法的法律法规及时进行制止，从源头上减少违宪的法律法规出现的可能性，并且宪法和法律委员会主抓合宪性审查工作，对于解决我国合宪性审查供给能力不足、解决法律合宪性审查空白状态提升合宪性审查协助机构级别”均大有裨益。只要宪法和法律委员会切实发挥其新职责，必将大大推进新时代我国合宪性审查的工作进展。

（二）扩大合宪性审查对象范围

立法一直是我国法治建设的主旋律，从初步解决有法可依的问题到逐步形成中国特色社会主义法律体系，立法数量迅猛增长，并成为我国法治建设的重大标志性成就之一。然而，相比之下，立法质量却存在着突出问题，立法中的部门利益、地方保护、争权诿责、越权立法等现象，严重损伤了立法的科学性、民主性及合法性。为了更全面地开展审查工作，全国人大制定的法律、国务院和地方政府制定的规章、党内法规都应纳入合宪性审查范围。不仅如此，现在，全国人大常委会单独对党内法规和规范性文件进行合宪性审查一直存在着诸多的困境，主要是因为和党组织在党内法规是否应当由审查机构进行审理一事上存在着矛盾。为了加强党和国家合宪性审查机构之间的协调配合，推进党和国家合宪性审查工作的深入开展，可以通过设立构建党内法规备案审查与国家法规备案审查衔接联动机制来解决党的领导与全国人大常委会合宪性审查之间的张力与悖论。

（三）全国人大制定专门的法规对合宪性审查进行规定和解释

鉴于新时代推进合宪性审查工作的必要性，为弥补现行法规文本内容的缺憾，有必要由全国人大制定专门的法规对合宪性审查进行规定和解释。第一，限定启动审查程序主体的范围。建议取消五大机构的审查要求权，由于五大机构的职责都比较多，因此一般无暇顾及合宪性审查，且现有的审查衔接联动机制可以满足这部分国家机构的审查需求。其他组织和个人的审查建议权应限制在当事人或利害关系人的范围内，以减少审查建议的数量，缓解合宪性审查主体的压力。第二，规范合宪性审查的对象、程序及结果。应具体规范合宪性审查的范围、步骤、 期限、处理方式和处理结果的反馈，以保证合宪性审查本身不出问题。对审查的过程以及结果进行公示，如果有关启动人员发出疑问的要及时予以回应。

合宪性审查在依法治国战略布局中的正式确立，标志着宪法监督方略的重大突破和发展。然而，从观念更新到制度变革之间尚需要循序渐进的演化过程，期间既要因势利导、积极推进，避免周而复始的止步不前；也要慎重稳妥、统筹规划，避免毕其功于一役的激进心态。这就需要立足于中国经验和实际，以现行制度和既有实践为依据，扎实有效地推进合宪性审查的完善与发展，积极进行必不可少的实践探索和制度创新，科学凝练合宪性审查的理论依据和价值体系，并在此基础上稳健地推动合宪性审查的实质性发展。随着合宪性审查制度的完善，我国宪法的实施和监督必定会得到加强，宪法也会随之成为鲜活的宪法，宪法精神得以弘扬。