近年来，特别是2018年以来，《人民日报》、《半月谈》等媒体，多次刊发抨击形式主义的文章；中央领导，多次发表遏制形式主义和官僚主义的讲话；今年3月，中央（通过中办）又印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，并决定将2019年作为“基层减负年”。各级党委政府和纪检监察机关纷纷作出压缩会议文件和控制各种督查活动的硬性规定，有的地方还采取强化督查的办法减少督查。
实际上，早在新中国建立初期，我们党就大张旗鼓地反对过官僚主义。此后，历次不同名目的整党整风运动或思想教育活动，几乎都包括整治形式主义和官僚主义的内容。但这两个“主义”往往是短暂收敛，不久便死灰复燃。这里面的原因当然是多方面的，但我认为，很重要的一条是“病根儿”找得不准，没有对症下药。
在新一轮整治斗争中，很多党政官员和专家学者，都在分析形式主义的根源。概括起来，大体有三类看法：
第一类，认为形式主义和官僚主义的主要“病根儿”是一些干部特别是基层干部的思想观念存在问题。如某省省委常委会在讨论这个问题时强调，一些干部在“行动上具有搞形式主义、官僚主义的表现，其原因是思想上出了问题、政治理想不坚定，功利主义、实用主义作祟，政绩观错位、责任心缺失，官本位思想严重，价值观走偏、权力观扭曲，严重脱离实际、脱离群众。如果要清除这些思想观念上的雾霾，必须首先从思想根源上着力”。某党建方面的权威杂志刊发的文章《形式主义官僚主义为何禁而不绝？》，围绕干部特别是县乡干部思想观念和工作作风方面的问题，列举出六大类型，然后把形式主义官僚主义病根归结为“观念错位”、“责任缺失”（具体阐释为“责任感不强，不愿负责担当，庸懒散浮拖思想在深处作祟”）、“本领不强”。另一纪检监察方面的权威杂志的文章，总结形式主义、官僚主义问题的五大根源是：1、政绩观扭曲导致脱离实际胡乱作为；2、缺乏担当、本领恐慌导致懒政怠政 ；3、“官本位”思想影响导致脱离群众高高在上；4、发现难监督难，导致心存侥幸少有顾忌；5、上级罔顾实际，下级应付差事，官僚主义催生形式主义。这篇文章虽然在第5条点了半句“上级罔顾实际”，并写出“官僚主义催生形式主义”这个论断，但总体上仍然在突出思想观念方面的问题。
这种居于主导地位的看法，固然有一定道理。假如每一个基层干部都能做到全心全意为人民服务，为维护人民的利益不怕受批评、不怕丢“乌纱”，那形式主义当然没有藏身之地。问题是，这种假设有几分可能性呢？现实生活中，多数人都有趋利避害的本能，基层干部也不例外。不要说“毫无”自私自利之心的人凤毛麟角，就是敢于向上级提点不同意见的都十分罕见。从整治形式主义斗争实践看，我们党一直在不间断地进行人生观、政绩观等各种各样的思想观念教育，但形式主义却时伏时起，甚至愈演愈烈。这足以说明，把思想观念上的问题当做形式主义和官僚主义的主要“病根儿”，是不太准确的。
第二类看法是，基层的形式主义是上级的官僚主义逼出来的。如，中纪委网站转发署名段相宇的一篇文章使用的题目是：《“形式主义留痕”都是官僚主义考核逼出来的》。文章指出：“痕迹主义”之所以蔓延，一方面是部分党员干部仍然奉行只唯上不唯实的政绩观、权力观，唯“领导重视”而行事，将群众利益诉求抛在一边；另一方面，则是部分上级单位在工作中脱离实际、脱离群众，特别是在运用考核“指挥棒”时，没有深入基层了解情况，而是流于形式、失之空泛。《人民日报》也刊发了一篇署名楚波的文章文章，指出“基层有些形式主义是上级的官僚主义‘逼’出来的”。
第三类看法是，普遍存在的形式主义问题与“顶格管理”模式及其理念有关。这是中国社会科学院政治学研究所房宁所长在接受媒体采访时，从行政管理学的角度阐发的一个观点。房宁所长指出，所谓顶格管理，简单说来，就是一切按照上限进行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”，也就是追求经济学讲的“最优化”。然而，实行顶格管理，追求最优化，是要有前提的。首先，需要最优条件；其次，要付出最高代价与成本。而在实际生活中，这种最优化的前提条件和成本支付都难以实现。如果强行这么要求，就会造成包括形式主义在内的很多问题。顶格管理，一是会推高了管理成本，二是因缺乏操作的灵活性，会降低政策的适应性，以致各种工作就难以真正落实。明明做不到，又强制要求，于是现实中就只好应付，形式主义就这样出来了。或者按下面干部的说法，形式主义是官僚主义逼出来的。
我觉得，把形式主义泛滥归咎于官僚主义或“顶格管理”，与过分强调思想观念问题和过分责备基层干部的倾向相比，确实进了一大步，并且获得了基层干部的广泛认同。但似乎仍然存在一些不好解释的问题。
从法理上说，上级和下级之间，确实存在着领导与被领导的关系。在个别问题上，领导与被领导，肯定表现为命令和服从的关系。但是，在现代社会，上级与下级之间，也应该有各自的职责与权力边界，不应该是事事、时时讲究“命令”和“服从”。我国宪法和相关法律规定，中华人民共和国的一切权力属于人民；基层社区在党的领导下实行居民或村民自治；区或乡镇政府对居民或村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。党的“十七大”，曾把基层群众自治制度纳入中国特色社会主义民主政治制度的基本范畴。“十九大”再次重申，“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”，是我国社会主义政治制度的本质特征。
大量事实表明，形式主义久禁不止的主要根源在于“压力型”领导体制。会议多、文件多、督查考评多、形式主义泛滥，实质上是法治不彰，过分倚重政策、会议、文件及领导讲话管理基层、控制社会的表现，也是党委政府包揽事务太多的结果。
“压力型体制”这个概念是中共中央编译局荣敬本、俞可平等几位教授在上世纪90年代中期提出来的。后来，得到政、学两界认可，并在治理体制改革研究之中被广泛应用。它生动地揭示了一项具体决策在执行过程中，是如何被层层放大要求，提高指标，在动员行政资源，提升行政效率的同时，诱发执行者行为失当，甚至为了实现上级要求而与行政对象产生冲突或与决策目标背道而驰的过程。
我们说， “压力型”领导体制是形式主义、官僚主义的主要根源，至少有以下四个方面的理由：
1、“压力型”体制的一个重要特征是层层“对上负责”。下级对上级的任何要求、指令，都要表示完全拥护，很少说“不”；对于脱离实际的高指标，也不得不硬着头皮接受。结果，虚与委蛇，甚至弄虚作假成为下级应对上级的常态；上级为了取信于民，就要通过督查、巡视手段来纠正下级的虚浮作风。结果，势必形成“高指标——虚浮——高压督查——更虚浮”的恶性循环。“一手高指标，一手乌纱帽”，是基层干部对这种治理手段的形象描述。50年代，县、社、队三级干部完全清楚，粮食亩产上纲要（400斤）都很困难，更不要说上千斤、上万斤了，但却没人说破，而是硬着头皮接受上级下达的跃进指标，最后，不得不纷纷虚报浮夸（当然因干部品质和直接上级给予的压力不同，浮夸程度有很大差异）。90年代，有的地方搞“乡村企业三年翻番”大会战，善于揣摩上意的官员就弄出个一年翻番的奇迹，比较老实的干部也不得不咬牙凑数，半真半假地完成任务。近年来，有的地方搞“三年大变样”，所属区县不得不大拆大建。扶贫工作中，很多地方提出“一刀切”的脱贫目标，再迎合上意，规定开发式扶贫的比例，基层明知有个别懒散户或重病户根本不可能如期实现脱贫，但也要采取种种“变通手段”通过检查验收。
2、“压力型”体制与“全控型”领导方式、“运动式”治理模式共生相伴，形成了顽强的工作惯性和路径依赖。改革开放以来，我国经济生活、社会生活发生了天翻地覆的变化，行政管理体制和政治体制也相应进行了一定程度的改革。但由于种种原因，我党执政以来形成的领导体制和社会管理方式却变化不大。其主要特征是：以权力高度集中的政权体系和贯通上下的组织网络为依托，以超强的意识形态宣传和政治动员为主要手段，实现各项工作目标和对社会的全面控制。上级领导机关和各部门不断提出一些“高”、“严”、“全”、“美”的要求和任务，像倾盆大雨一样压给基层。当发现落实效果不佳时，不是采取降压减负的办法去釜底抽薪，而是沿袭强化督查、考核问责、集中整治的老办法，继续向上集中权力、向下施加压力。结果往往是南辕北辙。
3、由于民众意愿和利益表达渠道不畅，基层干部和熟悉基层的地方官员又不愿意冒险“犯上”，“说破”真相。所以，某些“民生工程”或“民心工程”仅仅是上级领导的一厢情愿。到基层，往往演变成脱离群众的“自拉自唱”，有时还要强拉群众“登台”“演戏”，变成了扰民工程。比如，前些年发展一县一品特色经济时，就有很多地方上演了“逼民致富”的闹剧。北方某市的市长来自农垦系统，便要求所辖各县区都要搞秋季深松整地，乡村两级组织为了完成任务，不得不花钱雇拖拉机给农民翻交通要道两旁的耕地，不但增加了乡村债务，还被农民嘲讽。更严重的是，有的乡镇为了赶进度，在没有征得农民同意的情况下，把农民准备用作饲料的玉米秸烧了，媒体来采访时，乡镇干部躲了起来，因为他们不敢说这是市县逼的。中部某地为了体现抗春涝抢春种，竟由纪检委和农委共同对各市县区进行督战，乡镇不得不出钱雇农民在自己家地里装模作样地整地。这些年的扶贫工作，特别强调“造血式”，这当然是很好的理念。但因为很多地方规定了“开发型项目”的比重，并严格督查、层层施压，迫使各级党委政府绞尽脑汁“为民做主”选项目，再花钱送给贫困村、贫困户。在方方面面精心呵护下，有的项目成功了，但付出了巨大成本；更多的项目因为来自领导者的偏好，难以与生产经营主体的需求契合，再加上帮扶对象的经营能力相对孱弱，往往使好事办“砸”，甚至让贫苦户捧上了“烫手山芋”。2016年7月，《中国经济周刊》披露，某省委书记协调了300万元财政资金，帮一个贫困村建起了工业扶贫厂房，但因招商没有成功，厂房倒闭，借钱承建土木工程的两个农民被债主追得到处跑。北方某县两个贫困村的农户在政府组织下，买了195头扶贫奶牛，因奶牛品种不纯，农民精心饲养两年后，不得不当肉牛卖掉，除了赔掉国家补助的扶贫资金以外，还拉下了债务。中西部地区一些村屯，农田水渠和道路年久失修，筹集十万八万元都很困难，但在“党建工作是第一政绩”的口号下，几十万专项资金却只能用于党支部活动场所建设。
4、部门权力（利）刚性化，使催生形式主义的督查检查、考核评比难以有效控制。我国各级党委政府的发出的指令，多数是通过某一职能部门酝酿提出来的，指令发出后，又要通过这个职能部门去跟踪落实和督查问责。财政部一位司长在谈到财政体制改革时曾说，每个部门都是个衙门，衙门后边还有个“王爷”。地方和基层治理更是如此。管理各项“重点工作”的职能部门，往往极尽所能地争取对相关工作的话语权、管理权和裁判权；同时，千方百计地推卸服务和监管责任。他们不但不愿放弃已经“制造”出的检查考核、达标竞赛和“一票否决”项目，而且还要寻找各种机会，制造新的检查考核项目。这几年，由纪委监察部门或党委办公部门牵头清理或规范督查考核活动，似乎有较强的权威性，也可能收到立竿见影的效果。但是，这毕竟没有跳出“压力型”体制和“运动式”模式的窠臼，自上而下的“整治”，在解决某些具体问题的同时，又在强化某些部门的权力，弱化基层民主和自治的能力。而后者，恰恰是官僚主义、形式主义滋生泛滥的土壤。
2009年底，北方某省一位朋友告诉我：该省纪检委于2009年底召开了清理达标评比活动专项工作会议，但极具讽刺意味的是，在此会议的前几天，省纪委决定从本年度开始，在全系统内开展“创优评比”活动，并就此召开专题会议，做出了具体部署。各市纪委纷纷派人到省纪委沟通，争取获得好名次。我不敢臆断这样的事例是否带有普遍性，但从中可以看出，靠某个部门牵头去“整治”体制病，是很难奏效的。
邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》的讲话中指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”（《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第333页）习近平总书记指出：“实现作风建设规范化、常态化、长效化，走出作风问题抓一抓就好转、松一松就反弹的怪圈，从根本上说还是要靠科学有效的制度。”（习近平：《做焦裕禄式的县委书记》，中央文献出版社2015年版，第59页）
靠制度遏制形式主义和官僚主义，应该按照党的十八届三中全会、十九届四中全会关于“坚持和完善人民代表大会制度”、“基层群众自治制度”及“进一步简政放权”等要求，避免走“向上集中权力、向下层层施压”的老路子，坚定不移地推进治理体制改革。
应改善政绩考核机制，减少考核项目和频率，取消对村级“两委”和城镇社区组织的目标考核；取消弊端丛生的“一票否决”，以切实减轻对基层的压力。
应在县乡党委的领导下进一步放开“村官”的竞争性选举，并搞好“乡官”直选的试点和推广，扩大县级领导班子选任工作中的民主，逐步实现习近平同志提出的“权为民所赋”的目标，以改变一些官员只对上负责不对下负责的状态。
应进一步健全人民代表大会制度，发挥权力机关的作用；全面坐实村民自治和社区自治，“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，加快建立多元化开放型的社会监督体系。
应进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，适度减少政府对经济和社会生活的干预，大幅度减少面向基层的工作指令和工作任务。
应加快法治中国建设的步伐，摆脱靠文件、会议及领导讲话指挥工作，靠集中整治解决问题的路径依赖，厘清上下级之间、条块之间的职能，建立对基层社会依法管理，对基层干部依法问责的治理机制。
我们相信，在党的十八届三中全会、四中全会和十九届四中全会精神指引下，治理转型的目标一定会逐步实现，会议、文件及督查考评过多过滥等官僚主义、形式主义的顽症一定能够逐步治愈。
本号直面热点，官话实说
欢迎关注，感谢转发
为防失联，请关注本人另一公号《草根论政》
.jpg){kind=small}
