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中国法学教育的潮起潮落

之一

概论

法学教育正处于危机之中。面对就业前景非常有限，劳动力市场里充斥着过剩的法学院毕业生。培训他们的机构成为了备受尖锐批评的焦点。大学被控诉依旧痴迷于数字化指标，而这些指标与实际的教育价值无多大关联；产生的学术著作仅具有边际效用；而且在为毕业生的实际工作做准备方面并不成功。

对于一个美国观察者来说，这种情况似曾相识。网民、主流媒体以及学术刊物早已经把美国法学教育存在的问题推至公共意识关注的前沿。[1]

很难理解的是类似现象正在太平洋的彼岸发生。简单来说，中国的法学教育泡沫在破灭。

这或许会让一些人感到惊讶。20世纪晚期，中国进行了大规模法治改革。在毛泽东主义激进思想数十年的笼罩之下，法院及法学院年久失修，而从70年代末开始，政府对其进行了重建。官方试图为改革时期建立一个制度性框架,而发布种种法律法规。随着国有经济的衰退，私人律师事务所出现了。

鉴于如上所述的转变，中国的法学教育似乎有着光明的未来。在20世纪90年代末，对学生而言，法律是最吃香的专业之一。往往最好的学生会作出如是选择，因为法律专业提供高工资的职业前景。[2]对学者而言，中国法学院的快速扩张增加了教育岗位的数量。1997年中央领导人决定将“依法治国”作为党政纲领核心条款，预示着法学界在绘制国家未来图景作用。[3]从政治上来说，不少中外学者希望法学院可以成为思想与人才培训基地，引导中国进行更深的体制改革。

然而，近年的发展趋势令这些设想变成质疑。

在过去十五年，中国的法学教育发展迅猛。尽管法学院、教师及学生的数量增长了六倍，但就业状况并没有跟上相应的步伐。目前法学院毕业生的就业率在高等教育中排在最低位。因此，学生被告诫不要选法律专业；也出现了让学校缩减法学教育规模的建议。[4]

用来扩展中国的法学教育的自上而下考核制度也产生了极其消极的副作用。自上世纪90年代末以来，有关部门以成功达到统一的数字化标准为目的鼓励学校之间和教授之间的竞争，例如学校设施的规模以及发表文章的数量。这导致从全国综合性的研究大学到地方的师范类院校都追求单调统一的发展轨迹，而不顾学生的实际需求。这种做法导致了在偏远郊区兴建校园设施的繁荣景象，还使得一些教授大量炮制低水准的学术文章。学术欺诈的风气日益普遍，司空见惯，上有政策，学校和教授自有对策来应付高层制定的目标。[5]

中国的法学教育也跟随政治风向而有所转变。在21世纪初，对于社会稳定的关注使得政府质疑20世纪80、90年代实施的强调法治、诉讼以及通过法院裁决平息民间纠纷的法制改革。结果，中央转变了方向，不怎么提法院裁判和司法职业化，甚至恢复了1978年以前的毛泽东主义的法院调解实践。[6]

本文认为，这些趋势将集中导致对中国法学教育的反思。中国的法学专业学生人数开始减少。教育官员宣称将限制或停止不能为毕业生创造就业的大学专业。有关当局降低了20世纪90年代时期用来考核法学教育项目的通用评估模式，取而代之的是其促进学校进行自我区分。政府也在质询法学教育怎么改才能符合政府的新路线。

本文与其他关于中国法学教育的既存英文著作形成对比。现有著作强调近数十年中国法学院学生、教授以及学院数量上大幅增长[7]，但却未分析此增长的消极结果，[8]也没有调查中央领导人为法学院选择的新路线。

这些趋势对美国法学教授及行政管理人员来说相当重要。中国所承受的与美国法学教育面临的压力有极大的相似之处。例如，就业率沦陷；学生兴趣减弱；中央政府的教育改革（在美国，以限制联邦学生贷款项目为形式）步步紧逼。由于美国法律教育者开始盘算如何适应新时代，他们将会调研中国法学教育的改革轨迹。

但中国的经验对美国法学教育的影响会更为直接：金钱。外国学生读LL.M.的学费维持着美国法学院的生存，这种依赖性只会持续增长。2010年以来美国J.D.的申请者减少了38%，[9]未来几年有可能下降更多。面临这一压力，美国法学院可能会扩大国外LL.M.项目，事实上有很多学院已付诸行动，因为中国是最重要的留学生市场。许多美国法学院的生存能力直接依赖于中国法学院毕业生花钱获得美国学位的意愿。

对研究中国法律与政治的学者而言，本文提供了全面的视角来看待促使中国法学教育在过去几十年里爆发性发展的制度激励机制。本文明确了过去评估中国大专院校的官方目标责任体系所扮演的关键性角色。尽管中国的评估体系比美国律师协会的认证标准以及《美国新闻与世界报道》排名——它们曾推动或扭曲美国的法学教育——明显更有影响力，但是这些体系却尚未被外国学者进行正式的研究。

最后，本文讨论了中国法学教育的使命是作为引领更广泛的政治与司法改革潮流的先锋。自1978年以来，中国法学教育就与制度改革问题密切相关。在过去的三十年里，法学院作为讨论、批评政治议题的某种防护带而出现。法律学者作为公共知识分子出现，其中很多成为享有声望、闻名全国、言辞尖锐的政府政策批评家。最近几年，对20世纪末法治改革的强有力反弹已经波及到法院和律师行业。[10]这种现象是否影响了中国的法学教育，可以表明这种现象是否已经达到顶峰还是将会继续扩张。

本文采用多种研究方法来审视中国法学教育的成长与限缩，包括：对法科学生、学位及学校的数据统计；教改实践的历史分析；国家新政策的文本调查。广泛采用中文资源，包括对四十余所中国法学院院长以及教授的访谈。[11]

本文分为四个部分：

第一部分追溯中国法学教育的历史发展，这部分描述出近几十年官方对法学教育的态度转变，关于管理学校的国家政策，以及法学院毕业生的就业前景，并分析了这些因素如何促成20世纪90年代末大量法律项目的激增。

第二部分分析中国法学教育当前面临的挑战，包括法学机构与教职人员数量的过度膨胀，20世纪90年代末中央政府采取的评估措施扭曲了制度的优先顺序，以及2006年起首先在法院系统内开展的新政治路线，以及它对法学院以及法学界蔓延的标志。

第三部分调查了中国法学教育的未来路线。尤其分析了2011年末中央政法委领导和教育官员对接下来十年里中国法学教育改革方向的声明。

第四部分分析性总结三种趋势。

Ⅰ.法学教育的崛起

中国的法学教育历史可由如下两张图表直观地表现出来。[12]

1949年，共产党建立了现代化的新中国，形成以共产党为中心的一党专政政治制度，大量借鉴苏维埃模式建立法律制度。法律被看作是辅助建设社会主义现代化中国的实用工具。在20世纪50年代，中央改革法学教育以达到此构想。既存的法律学院被重组，一些变成了由司法部管理的政法大学。这些学校输送的毕业生作为国家干部，服务于社会主义新中国的政府及司法机构前线。[13]其他则成为了综合性大学的教学单位，致力于培训精英型研究员和官员，例如北京大学。自然地，这些是党政领导来创造一个高等教育体系的组成部分。[14]法律研究包括政治作品的读本，翻译俄语资料，以及由早期立法机构颁布的新法律。[15]

法律毕业生仍然少之又少。作为一个贫穷的发展中国家，中国的高等教育资源相当有限。由于国家致力于建设以重工业为核心的中央计划经济，就算有资源，也被分配至与之直接相关的领域（比如工程行业）。[16]相比之下，中华人民共和国成立的前三十年，政法类毕业生占全部毕业生的总量不足1%。[17]

20世纪50年代末至70年代，政治动乱席卷整个中国，建设法学教育的有限努力也全盘崩溃。中央领导人发起左倾主义运动，批判知识分子，攻击正式的司法机构，煽动激进的民粹主义情绪。这“导致了轻视法律、否定法律制度、忽视法学教育的法律无政府主义传播”。[18]法院和政府机构内部被摧毁；司法部从1959年到1976年打烊。

政治上的激进主义摧毁了高等教育。超政治化导致对国外法律思想的排斥以及在国外受过培训人员的排挤。

与其他知识分子一样，许多法学教授被送往乡下进行数十年的劳动改造。[19]在文化大革命期间（1966-1976），几乎所有的大学及其法学科目都被迫停止。上海华东政法大学的校园被挪作他用，包括精神病院、蔬菜贮藏地。[20]意料之中的是法学院毕业生的总数几近为零。

20世纪70年代末，中国领导人从毛泽东时代的混乱中幡然醒悟，放弃了政治上的激进主义。他们追求彻底的改革，寻求稳定的框架治理国家并促进经济发展。重新开放学校，启动大量的对外教育交流，回归法制改革。中国政府颁布了数以百计的法律法规——创建了一个由民法、商法、刑法、行政法组成的综合法律框架。

这些改革自然要求恢复法学教育。政府重新开放50年代建立的政法类院校，同时也重新开设法学课程，拥有法律专业的四年制大学的数量从4所（50年代）增至31所（1983）。[21]

高等教育的恢复激发了知识分子的热情。虽然教科书的内容由经过选择的苏维埃时期的资料与改革时期的法律法规混编而成，但当时的法学教育跟改革时期的政治问题分不开。[22]那个时代的毕业生都能回忆起有关1980-81年对毛泽东妻子及其同伙就关于文化大革命所犯下的犯罪事实进行审判的激烈争论，也记得自己对校园里能接触到的外国作品的着迷。[23]中国对西方法律迅速地学习与对外开放，以及政治与社会更深层次变动的可能性，都激发了外国学者对此进行研究的高昂兴致。有一位外国法学学者大加赞赏中国的法学教育，“法学教育现在就是教育制度皇冠上的明星。”[24]

然而，如此比喻却有些浪漫化了。许多当时的教授是解放前受过教育的，因而导致教育质量不均。[25]中央预算紧张，高等教育的经费有限，如此财政限制造成大学举步维艰。全体教员面对的是固定构成的薪酬，学校之间的差异甚微。那些才华横溢的学者受到有限的经济奖励。[26]20世纪80年代末90年代初，这种体制造成了大量学术人才流至更为有利可图的私营企业。[27]

但法学院的毕业生很少有这样进私企的机会。正如上世纪50年代、80年代的法律毕业生都蜂拥而至政府部门，几乎没有其他选择。那时没有私人的律师事务所，在外资律师事务所的就业前景也很有限。与此相反的是政府机关对人才的需求远远不能满足。1983年，只有3％的法官、检察官、司法局官员拥有法律专业大专以上学历，54％以上的人接受的法律培训不足一个月时间。[28]

正因为中国的法学教育与政法机关的就业紧密相连，所以法律专业在学生之中不太受欢迎，而且他们在私企也不容易找到收入不错的职位。比起其他领域，学生仍要受制于较为严格的政治审查。正如80年代一位观察者的报道所说，法律“不受填报大学志愿学生的欢迎；而且经常成为申请表上的最后一个志愿专业。”[29]

对法律人才的大量需求与实际法学毕业生数量的稀少，意味着80年代的中国法学教育是由各种机构辅助提供的。司法部和政法机构对公检法部门开展关于新法条及法律概念的短期培训项目，时长为一至六个月不等。[30]大专院校和中专院校培训的人才遍布基层法院与政府部门。[31]这些院校毕业的学生人数远超过大学毕业生。[32]

80年代高等教育机构的法学教育规模仍相对有限。法学专业的毕业生数量从1980年的0人上升至80年代末近12，000人。但这个数字仍只占总体毕业生的2%[33]， 接下来的几年亦没有实质性的增加。1989年民主运动以后，高等教育进入了一个深入冻结的阶段。中国政府放弃了80年代末所进行的政治改革探索，重新恢复党委在学校的领导地位，同时削减入学规模。[34]事实上1993年的法律毕业生比1987年还要少。

到了20世纪90年代，事情发生了巨大变化。大量的政策变动使得法学教育的规模发生戏剧化地扩张。

首先，中国政府决定全面迅速地扩张高等教育的规模。[35]在某种程度上，这代表了为提高劳动年龄人口教育水平所做的长期努力（始于1993年），但同时也是一个短期刺激计划。中国政府试图通过迅速加大国内教育支出来缓解1997-98年亚洲金融危机的压力。[36]仅仅从1998到2000两年内，高等教育机构的新生入学率翻了一倍，从一百万扩大到两百万人。接下来的几年，中国学生和教员的数量都以两位数的百分比增长。[37]

其次，为了实施扩展计划，中国政府改变了他们管理学术机构的方式。他们转变了80年代把学校当做国家计划经济齿轮来经营的做法，从90年代开始他们赋予学校的行政机构更多管理本校日常事务的自主权。[38]与此同时，中央政府采用了新的筹资机制，增加高等教育的资源投入。[39]

但是这些增加的财政资源不是平均分配给所有学校，而是与该校是否达到统一的测评标准以及能否建设成为享有国内外声誉的综合性大学挂钩。例如“211工程”（1990年代中期启动和 “985工程”（1998年启动）。[40]获奖的学校是基于突出的校园建设与数据标准——拥有高级教学证书的教员百分比、学术出版物的数量、学术课题的级别、校园设施的规模（校园建筑、藏书、实验室和技术设备），每所学校都经由教育部门评估。[41]成功地达到这些目标（或优于其他机构），就赋予这些学校“211工程”或“985工程”的资格，并在财政与专业方面有更多优惠。[42]

结果就是：学校之间的竞争白热化。教学单位购买高价的设备，扩展图书馆馆藏，建设庞大的卫星校园。学术专业领域全面开放，政法类院校增加数学、新闻以及外语课程。[43]无论是否有适当的资源，以往由部门（比如邮局、水利部门、广播电台和电视台）运营的师范类院校，也纷纷开设了法律课程。[44]学校热衷于招聘高学历教师（这使得90年代末成为进入学术界的极佳时间点），并设立了奖惩机制，鼓励教师发表大量学术文章。

当然，这些发展并不是只发生在法学教育领域。全中国的学校都有类似的发展趋势，但政府也采取了措施增加对法学毕业生的需求。

从90年代开始，具有改革思维的中央政府推出法律行业职业化的政策。1995年发布的法律规定，新录用的法官和检察官必须以取得高等院校的学位为前提。2001年修订的法律（包括《律师法》）增加了对于获得四年制本科学位的要求。[45]为了与中央新政策保持一致，政府修改了对法院院长和部门领导的年度评估系统，更加强调任用具有本科学历甚至研究生学历的人员。2000年前后从北大毕业的法律学生发现自己的就业情况非常好，城市里的法院热切地提供职位来招揽他们。[46]与80年代不同，这些职位备受学生的欢迎。毕业生被增加的工资及额外福利吸引，从90年代开始城市国家干部可以低价购买国有房产。[47]

在政府供职也不再是法学院毕业生的唯一选择。早在90年代初，国家分配工作的情况已经消失。在随后的几年里，中国政府对法律职业进行了全面私有化。90年代的私营律所取代了80年代的国营律所。律师从政府干部转变为私营企业家，因此要承担个人行为带来的损益。[48]有些人因在北京或上海成功的国内律所以及日益兴盛的外资律所工作而变得非常富有。[49]对90年代末的许多中国学生来说，读法律似乎为在私企的锦绣前程打开了一扇门。

在意识形态领域，法律也正时兴。在上世纪90年代至21世纪初，党中央把法制改革作为提升政府利益的工具。1997年，“依法治国”成为党的和新口号。[50]中央的这种政策为一系列法律改革开放空间。在90年代末，中美双方开展了一系列与法治有关的交流活动与研究课题，并将之作为一种政治上更易被政府采纳的解决人权相关问题的手段。[51]这其中也包括中国公民的自发性组织。21世纪初，一批善于利用媒体战略和法治热点的中国公益律师和法学教授在全国涌现，他们试图推动更深入的制度及社会变革。[52]法律炙手可热。

法学教育也爆发式增长。从80年代到90年代初，拥有法律科系的政法学院和知名大学在数量上增长到过百，截至2006年，15年内扩张到600所，是原来的六倍。[53]中国高等教育院校的法律毕业生总数呈波动增长，1999年31，500人，2005年163，529人，而2008年则达到208，000人，而法学教育亦成比例增长。1988年，法学院毕业生仅占总毕业生人数的2%，而2001年则是原来的三倍，达到了6%。[54]更重要的是，选择学习法律的往往是最优秀的学生。在1999年至2002年之间，高考的状元在选择专业时，法律每年都排在前五。[55]

与职业化的步调一致，中国法学教育采用了综合性大学模式，80年代的多样化法学教育机构消失了。 从90年代末开始，中国政府将政法类的中专院校升级为高等大专院校。[56]五所专业的政法院校的行政管理资格由司法部转交到教育部以及当地政府手中（以便与其他学校共同进行管理），同时也被升级为综合性大学。1998年，教育局公布了法律专业大学生必修的16门核心课程。[57]2002年，中国政府取消了先前进入公检法部门的独立考试，变为国家统一考试。

外国模式深刻影响了中国的法学教育，这并不新奇。早在70年代，中外合作法治交流项目输送了一代中国法律学者作为访问学者和无学位学生留学海外。他们归国后，将外国的法律概念传播给下一代的学生和其他学者。[58]

中国法学界开始高度重视西方法律——尤其是美国。这种影响从研究生法律教育的首选模式扩展到法律学术研究的具体内容。[59]80至90年代，不少法律博士的论文通过翻译国外的法律和案例，将其引入中国。对一些学者来说，外国模式也提供了便利的跳板推动深层改革。90年代，中国学者通过复兴宪法研究，提出“宪法至上”的口号以及大量引用美国宪法的内容，来促进政府把权力关在笼子里。[60]

总之，中国法学教育已进入21世纪，将面临充满展望的未来——毕业生数量的增长、繁荣的就业前景、扩大的学术研究、深入的国际联系以及法律在国家中扮演的影响渐增的角色。

丨本文转自公众号 法律和社会科学