森林资源管理思考

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一、森林资源的重大生态功能。
众所周知，森林资源是陆地生态资源的主体，是陆域自然生态体系的核心载体，是维护自然生态环境的基础物质资源。森林具有复杂的垂直层次结构，茂盛的高大乔木树冠层、浓密的中高乔木和灌木层、低矮丰富的草本植物层、肥厚的枯枝落叶层。这种结构能够有效截留降雨，避免雨水对地表的直接冲刷，抑制地表径流的形成；能够有效分配和储存降雨，使降雨一部分被森林枝叶、草本和落叶吸持，一部分沿发达的森林根系缓缓渗入土壤深层以致岩石深层，有效吸收、蓄积降雨，从而涵养丰富的水源；一般意义上的一场暴雨，可以被森林完全吸收。同时，茂盛的森林植被能遮盖烈日对土层的曝晒，阻挡大风对土壤的劲吹，减少森林和土壤水份的蒸发，保护雨水在森林及土壤中的储存，形成丰富的地表和地下水资源。森林生态形成的食物链，是众多野生动物生存繁演的物质基础。自然化、高质量森林生态，对于涵养水源、净化水质、释氧固碳、固土护坡、肥沃林地，对于维护陆地淡水资源存量、维护陆域生物多样性、维护大气碳氧平衡、调节区域局部气候等均具有不可替代的重大作用。
森林资源是淡水资源之母。很大程度上，森林资源是江河湖泊、湿地沼泽、泉水池塘的淡水资源之母。每一片广袤丰厚的森林，就是一座巨大的天然水库和物种资源库。森林茂盛则水沛物丰、气候优良、环境宜人。与其说一方水土养一方人，毋宁说一片森林养一方人。
当今大凡六十岁以上乡村长大的各界人士，对于上个世纪六十年代和七十年代初乡村河流水系状态，应该还有较为深刻的记忆，那时候，纵横纤陌的河流溪水仍然是较为丰沛和清澈的，是许多农田耕地的灌溉之源。上个世纪八十年代初，蜿延纵贯宜春城区的秀江河水，也仍然是丰沛和清澈的；而当前，秀江河水量锐减(冬天几近枯竭)，遇雨水时季则水色苍茫混杂。从本质上说，这种变化其实是流域上游森林资源数量锐减、质量锐降导致的；长此以往，秀江河水也可能枯竭断流。时至今日，各地湖泊和河流水量锐减，不少湖泊和河流等天然湿地已经枯竭断流，农田耕地的自然灌溉严重受损；尤其在西北和华北地区，植被资源受损严重，淡水资源形势非常严峻。
“森林尽伐，水泽湮枯，将来的每一滴水，将和血液等价。”这是鲁迅先生早在上世纪三十年代留给国人的警训。
早在上个世纪九十年代初，中国科学院院长周光召指出，我国正处于以历史上最严峻的资源状况承载着历史上最大数量人口的危急时刻。如果不及早采取相应的对策与有效的措施，将会出现资源的全面危机。他指出，到21世纪20至30年代，人口总数将达到或超过15亿。按现在实有耕地面积20亿亩计算，那时人均耕地将下降到1.2亩，人均占有水资源将只有1800立方米（2009年，人均水资源实际为1784.9立方米，周光召院长对淡水资源的预测惊人地准确），以水为中心的农业资源将接近或达到其承载力的临界状态。如果今后地质勘探没有取得重大突破，将有1/2以上的矿产资源不能满足需要，中国关键矿种资源与石油能源资源形势将走向全面严峻。周光召指出，面对以上情况，中国必须选择一条与发达国家不同的资源组合方式，即非传统的现代化道路，其核心就是建立一个低消耗资源的节约型国民经济体系（引自《信息日报》1993年10月15日）。
二、准确理解和定位“绿水青山”与“金山银山”。
准确理解和定位“绿水青山”。“绿水青山”是自然资源的重要体现。“绿水青山就是金山银山”，首先体现为“绿水青山”作为自然资源的生态公益价值，这是绿水青山的核心价值。正是这个基础核心价值，体现了绿水青山就是金山银山。习近平总书记指出：“生态兴则文明兴”。森林和湿地资源及其生态体系，是人类生存和发展的基础物质环境。如果陆地森林和湿地资源遭遇大规模毁灭性破坏，恢复的时间将很漫长，其生态体系将难以逆转，难以彻底恢复其原始状态，人类生存将会面临严峻挑战。不少古代文明体，因为生态环境严峻而灭亡，其实质是因为人类生存和发展的基础物质环境（森林和湿地资源）遭遇大规模毁灭性破坏。其次体现为“绿水青山”作为自然资源的材料利用价值。人类生产和生活中，对林木材料和淡水的使用是非常广泛的，需求是巨大的；但林木的生长是缓慢的，淡水的收集储存不易、区域分布不均，森林和淡水资源日益耗损、日益珍贵。森林资源是淡水资源之母，森林资源锐减，也将导淡水资源锐减。其三体现为“绿水青山”作为自然资源的景观价值。大凡风景名胜区，都具备良好的绿水青山。如果没有森林和水域的装扮，风景名胜区将不复存在。
准确理解和定位“绿水青山”与“金山银山”之关系。“绿水青山”作为自然资源的上述三种价值，都要求人类必须“尊重自然、顺应自然、保护自然”，必须“坚持节约资源、保护环境的基本国政策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”。生态资源是生态环境基础性物质载体，“绿水青山”是“金山银山”基础性物质载体。“绿水青山”与“金山银山”的所谓“转换通道”，其实并没有捷径可通。必须坚决消除急功近利的思想观念，大规模增加以森林和湿地资源为主体的生态资源存量，大规模改造提升以生态林资源为主体的森林资源质量，是实现“绿水青山就是金山银山”的根本途径。必须按照习近平总书记“三严三实”的要求，以新时代“愚公移山”的精神，大规模开展国土公益绿化行动，大规模调整优化生态林资源布局，大规模近自然化改造培育生态林，建设数量充足的高质量生态公益林和景观绿化林，是生态建设的基础性工程。
正确认识森林资源与其经济产业效益、景观美化效用的关系。所谓“生态经济”，所谓造林绿化之“绿化、美化、彩化、珍贵化”，近自然化高质量森林资源是其基础。“皮之不存，毛将附焉？”发展生态经济，首先必须有战略规划、有耐心和恒心，成规模、近自然、高质量培育森林等生态资源。在此基础上，引导发展资源保育和资源利用绿色产业。引导发展以田园风光、森林景观、有机和特色食品、传统民宿和历史文化、休闲娱乐和季节性康养等相结合的乡村旅游业，丰富村镇传统特色产品、传统特色景观、村社传统文化和娱乐活动项目，打造交通便利、食宿达标、服务规范、各具风情的特色旅游村社和小镇。配套发展有机种养业和和林下产品生产加工业，充分利用森林生态，积极发展有机、特色山珍产品(如香菇、木耳、山果、山花、山鸡、山羊、野猪、蜜蜂、油茶、中药材、山泉水等)。培育“彩化、珍贵化”森林景观，需要长时间培育生长方能见效；必须尊重自然规律，消除短时间成林的思想，消除形式主义和“可视政绩工程”的思维，以种植优选乡土树种为基础，科学合理选择绿化区域，重点在风景名胜区和城乡适宜场所栽培。
三、改革创新土地资源制度。
土地资源是各类自然资源的基本载体。土地资源制度，是对各类自然资源保护和利用的基础性制度；既是生态环境制度的核心，也是财产权利(物权)的核心制度。土地资源权属制度和分类管理政策，是土地资源制度的核心。我国现行土地资源管理政策，一是权属政策为“全民所有”和“集体所有”，如此宽广虚泛的土地权属政策，在司法实务和行政实务操作中均存在较大障碍，也从根本上制约市场对资源配置的决定性作用；二是分类标准为“农业用地、建设用地、未利用土地”，占有土地资源很大份额的“自然生态用地”，未能列入法定功能分类标准，未能取得法定地位，导致生态资源保护缺乏基础性法理和物质支撑。
保护自然资源和自然生态体系，必须妥善处理保护资源和利用资源的关系，科学规划国土功能区，合理布局国土生态空间、农林生产空间、城乡生活和建设空间。适应新时代生态文明建设需要，土地资源分类标准，应由“生产建设、资源利用导向”，改革为“生态保护、资源保育导向”。设想将“生态用地”列入法定分类标准，取消“未利用土地”类别；同时，将土地资源“全民”和“集体”所有权落实于每个具体法人。国土空间陆域土地资源区分划定为“生态用地、农业用地、建设用地”三大类别，实行“法人所有、分类管理、用途管制”，由自然资源部门统筹管理；严格实施法定规划管制和土地资源用途管制，严格保护各类土地资源法人权益。这是优化布局国土生态保障空间、农业生产保障空间、城乡建设和生活空间的有效方式，是保障土地资源所有者法定权益、保障土地资源法定用途的有效方式。
生态用地公共化。生态用地是各类“自然保护地”的物权基础，实行“公共法人（各级政府）”和“社会法人（村组集体）”所有。“公权”决定生态用地资源配置，切实保障其公共公益属性。将当前定义的“林地、湿地、漠地”基本划入“生态用地”，将其统一纳入土地资源管理体系。划设生态红线，保护生态环境，必须以划设基础性“生态用地”为载体，将“生态红线”立足于基础性生态资源。根据资源区位和质量，生态用地可划分为三个等级。“自然保护地”法定为“一级生态用地”。
农业用地集体化。区分农业用地所有权和使用权，公共法人（公共机构）和社会法人（村组集体）行使“所有权”，自然法人（农民个体）和企业法人行使“使用权”。“公权”决定农业用地“所有权”配置，“市场”决定农业用地“使用权”和“经营权”配置。切实保障农民对农业用地“所有权”的财产权益份额。如此，可以有效防止农业用地所有权不被“资本”兼并垄断，可以有效保障农业用地不被违法违规侵占破坏，可以促进农业用地使用权流转和规模化经营。
建设用地市场化。“市场”决定建设用地资源配置。各类法人（包括自然法人）均可依法取得建设用地所有权，均可依法卖买、继承、转让、租赁等自由处置。通过实施“建设用地市场化”政策，促进生产要素市场化进程，激发社会生产建设活力。
土地征收制度。与土地法人所有制相配套，改革完善土地征收制度。土地征收，是指购买存量“建设用地”之外的其他类别土地，通过法定征收购买或其他合法程序，转变为建设用地。因此，土地征收一般都将改变土地权属和土地用途。任何土地征收，必须严格遵守土地用途转变法定规则程序和审批权限，征收价格必遵守市场原则。各类法人均可依法依规申请征收购买或租赁使用建设用地。
区分为公益性和商业性征收。公益性征收的范围，主要包括二大类别，一是政府和集体组织的国防军事、能源通讯、交通运输、水利水务、公益性公园、市政公用和公共绿化等基础公益服务设施建设，二是国家机构和社会群团机构办公设施，政府和集体组织的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、养老和社会福利、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、保障性安居工程（公共房屋）、移民安置、英烈纪念和保护等基本公共服务设施建设。严格限制商业性征收。
四、准确定位森林资源管理职能。
1、准确定位森林资源价值及其政策目标。森林资源作为陆域自然资源和自然生态体系的主体之一，既有重大生态和公益价值，也有商品利用价值和景观美化价值。在材料技术发达、生态环境恶化的当代社会，其生态公益价值应该是首位的。“绿水青山就是金山银山”，首先体现为“绿水青山”作为自然资源的生态公益价值，这是绿水青山的基础核心价值。森林资源是绿水青山的基础资源，生态公益价值是其政策目标的基点。必须切实解决森林资源的生态公益性和商品市场化的矛盾，重构森林资源保护与利用制度体系。
2、准确定位森林资源管理职能。森林生态是陆地自然生态和环境体系的核心。适应生态文明建设新趋势、新要求，森林资源管理部门必须从“林业管理思维”转变为“资源管理思维”，从“生产经营导向”转变为“生态公益导向”；必须突破传统职能框架和管理方式，改变森林资源管理职能外溢和内部细碎分割的乱象，剥离划出涉林产业管理和服务职能，专职专责聚焦森林资源保护和培育职能。设想将商品林木经营管理、木材加工管理，“林下经济”、中药材产业、油茶产业、毛竹产业、苗木花卉产业，“森林康养”、“森林旅游”、“森林步道”等等涉林产业管理事务，剥离移交给“农业农村部”或其他经济产业部门。
3、分类管理森林资源。与国土空间管理政策和土地资源分类管理相配套，切实改变以林木采伐指标管制为主体的森林资源保护和利用制度，将国土空间森林资源统筹划设为“生态公益林（简称“生态林”）”、“商品经济林（简称“商品林”）”、“公共景观林（简称景观林）”三大类别，是妥善处理资源保护与资源利用的基本方式，是“形成节约资源、保护环境的空间格局、产业结构”的基本途径。对于“生态林”和“商品林”，确立不同的政策目标和管理制度，使“生态林”之生态公益目标与“商品林”之经济效益目标不相冲突，使“生态林”资源与“商品林”资源各行其道、各尽其力。将“景观林”纳入“生态林”管理政策体系。严格管制生态林，切实保障生态公益。放开商品林木管理和经营，营造公平便利的涉林产业环境。
4、关于“林长制”。当前诸多地方政府推行“林长制”，并且已经进入新修订的“森林法”。当前推行的“林长制”具体模式，笔者认为仍然值得商榷。就其具体组织构架和业务要求而言，比如要求建立“省、市（设区市）、县、乡、村”五级林长制，各地方主官担任“总林长”，主要任务是管理和保护森林资源（这其实是林业部门的基本职责），应该说这是形式主义的另类表现，也是机构膨胀重复的另类表现。而且，“林长制”的建立，将与同级“自然资源部门”形成一种说不清楚的关系（在中央政府和诸多省级政府，林业部门由自然资源部门“统一领导和管理”）。如果政府各职能部门均实施“某长制”，这些职能部门均可改组为“某长制办公室”，整个政府机构设置均要重新洗牌。职能部门全部责任均归并为地方党政主官承担，这在行政实务中是不可能操作的。这种标语口号化的“某长制”职能体系和管理模式，与现行职能部门之具体职责相重叠，是不科学的“科层体制”(“科层制”指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式，也就是说，它既是一种组织结构，又是一种管理方式)，也是不切实际的行政管理及运行方式。政府职能部门是履行法定职责的具体机构，没有必要重复设立“某长制”办公室。
建立“林长制”，其实质是要提升职能部门的权威性，强化职能部门的协调指导性，要达到这一目标，林业部门改由各级政府常务副职分管即可。笔者认为，“林长制”只适宜在森林资源集中的乡镇层级、村组集体层级和各自然保护地设立（乡镇和村组均没有标准的职能机构）。
五、改革完善生态林管理制度。
1、生态林划设原则。统一“生态林”划设政策标准。中央政府颁布“生态林”资源划设原则和政策。“生态林”设立国家级和省级两个层级，取消市级和县级“生态林”。省级“生态林”资源，由省级政府统筹划设。国家级“生态林”资源，由省级政府提议、中央政府统筹核定划设。
划设生态林基本原则：(1)国土空间重要生态功能区，如“三江源保护区”、祁连山保护区、秦岭保护区、江西官山保护区等等；(2)生态脆弱区和敏感区，如华北和西北干旱荒漠区等；(3)区域性主干流域及其一级（或二级）支流源头和上中游集雨范围之内，中型以上水库和湖泊四周一定范围之内；(4)国家森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区等各类自然保护地区域；(5)国省干线通道两侧一定范围之内适宜划建的森林景观区；(6)城乡公共绿化景观区；(7)其他必须划建或适宜划建的区域，其森林资源均列入生态林划建范围。(8)将林业部门当前划分的“生态公益林”、“天然林”、各类“防护林”、“血防林”、“特种用途林”， 部分“退耕还林”项目林，资源条件适宜的国有林场和垦殖场森林资源，通道景观绿化林和城乡景观绿化林等森林资源，均统筹归并为“生态林”。
2、规范生态林权属制度。各级各类生态林资源，均法定为“公共法人”所有，分别由各级政府所有，由各级政府资源管理部门代理所有权。凡按照生态林调整优化政策划入生态林范围、已经实行集体林权改革并“分山到户”的生态林，由中央政府或省级政府实行回购或回租。景观林可法定为“公共法人”和“社会法人（社团机构和村社集体）”所有。
林地权属和造林主体，是决定公益绿化工程的关键因素。国有林场和集体林权制度改革之后，造林绿化事务以民间个体为主体、以产业化商品化为导向，难以有效动员、有效组织分散的林农进行大规模公益造林和抚育保护，不利于持续系统修复森林生态、提升森林资源质量。为了切实改变这种局面，切实提高国土公益绿化的组织性、规模性和实效性，大规模推进国土公益绿化和森林生态修复，必须改变生态林权属，使之由“村组集体所有”改革为“各级政府所有”；必须调整优化生态林布局，扩展各级政府辖区生态林成片规模，引导组建造林管护专业队伍，专业、系统、持续组织开展生态林扩量提质工程。
3、规范生态林资源保护制度。各级各类“生态林”资源，以培育森林生态功能、实现生态公益价值为基本政策目标。统一资源保护政策措施和资源监测体系。各级政府辖区内全部生态林资源，均必须明确权属、划定红线、建档上图；充分利用现代信息技术和设施，严密监测、严格管控。设立基层管护机构，统一封育管护和改造提升，注重培育形成众多“顶级群落”。创新完善“森林三防制度（森林防火、森林病虫害防治、林木盗伐防治）”，创新完善野生动物保护和湿地保护政策。创新完善生态林资源质量标准体系，提高森林自然化、森林郁闭度、活立木蓄积量标准。创新完善“景观林”质量标准体系。
严格管制生态林采伐。各级各类生态林原则上禁止采伐。其中，以天然林木资源为主体的生态林，实行采伐管制、禁伐封育，禁止商业性采伐，只能进行抚育性采伐；以人工林木资源为主体的生态林，因其生态功能低弱，可让原权属主体分期采伐或一次性皆伐，之后由所在辖区生态林管护机构按照近自然方式组织造林修复、抚育管护。“景观林”采伐管制可适度宽松。
4、调整优化生态林资源布局。生态林具有很强的社会公益价值，其生态功能是主体性、基础性的，景观功能和材料利用功能是附属性的。生态林的政策目标是发挥森林资源生态公益价值，构筑国土空间生态安全保障，为居民提供良好的自然生态环境。与此政策目标相适应，生态林必须永久性存续、长期持续封禁培育，保障基本的资源数量和优良的资源质量。本世纪初划建的“生态公益林”，当时设定的政策目标不够清晰明确、不够坚定有力，同时也因当时划建时间匆忙，导致当前生态公益林数量不足、质量不高、区域布局不够合理，难以有效构筑国土空间生态安全保障。因此，必须尽快改变这种现状。结合国土空间主体功能区规划和土地资源分类规划，依据地势地貌和资源状态，高标准高起点重新划建核定国家级和省级生态林资源（保障现有国家级和省级生态林资源数量有较大幅度增加），大规模调整优化国土空间生态林布局，大规模统筹划建以区域性成规模的生态林板块为主体，以城乡景观绿化林、通道景观绿化林为辅助的生态林体系，保障数量充足、质量优良、布局合理的森林生态空间，切实构筑国土生态安全基础屏障，保障居民基础生态公益，为建设美丽中国“江西样板”奠定优良的森林资源物质基础（设想“国家生态文明建设示范区”，其具体政策标准应以“保育生态资源、促进绿色发展”为基础）。
5、大规模划建自然保护地。科学设定并简化优化“自然保护地”政策标准和设立程序。充分发挥社会主义集中力量办大事的政治优势，以生态林资源为基础，结合调整优化生态林布局，整合优化当前各类“保护区”，大规模整合优化、划建设置各级各类“自然保护地”，切实加强重要生态系统、生态区域保护和修复。各级政府将辖区各重要森林生态区域，尤其是市县区主干流域源头和上中游集雨范围，以县域、乡镇、林场或村组为单元，整建制划设“森林自然保护区”。注重组织引导各自然村社合理规划、整合定居，科学利用土地资源、培育保护村社“风景林”。注重组织引导各类“自然保护地”核心区居民移民搬迁。
 大规模划建各级各类“自然保护地”，优化布局基础生态空间，是生态环境制度的深刻变革。必须超越部门职能制约和地方利益制约，中央政府和省级政府高位统筹组织、高位推动划建。全局性同步调整优化行政区划，以地理区位、地形地貌、地理关联和历史人文关联等因素为基础，设立直属中央政府的省级“自然保护区管理局”、直属省级政府的县级或厅级“自然保护区管理局”、直属县级政府的“国家公园”。提前谋划、同步实施常住人口核定、资源权属变更、公共预算调整、生态移民搬迁、生态基金和生态补偿等政策。
科学设定“自然保护区”管理和保护政策。各类“自然保护区”以保护和培育生态资源为基础性绩效导向。“自然保护区”之内划设核心区和缓延区。“核心区”内主体功能是保护培育森林资源和森林生态，条件适宜的山谷适度发展有机种植，除此之外，基本禁止其他人类活动。“缓延区”内包括村镇生活区和传统农耕区，基本禁止工业建设，可以居住生活和办公办学（必须严格控制大规模、高密度、高层房地产开发），主要发展有机种养、农林产品加工、竹木工艺品、林下经济、森林旅游康养、传统特色食品、小微商业服务等产业。对各类自然保护区政府或管理局、法定居民，中央政府和省级政府实施专项生态补助（补偿）、财政转移支付。合理设定生态补助标准和范围。
6、大力统筹推进“自然保护地”试点。宜春境内山林水系发达，江西境内亦然。2019年，宜春市辖区面积约2800万亩；“有林地”面积1387万亩，其中“生态公益林”面积512.4万亩(国家级297.6万亩,省级212.5万亩,市县级2.3万亩)。结合调整优化生态林布局，设想宜春市划设生态林1000万亩左右，约占全市国土面积的35.7%。
设想全市划设三个自然保护区（森林生态功能区），可规划面积合计约为1250万亩(其中，耕地面积约176万亩左右)，约占全市国土面积的44.6％；2013年户籍人口共约133万人，约占当年全市户籍总人口的23%。分别为：(1)赣西北自然保护区（幕阜山和九岭山自然保护区），主要集中于昌铜和昌栗高速公路沿线，为修水、锦江、潦河、袁河上中游集雨区域，涉及铜鼓、万载、袁州、宜丰、高安、奉新、靖安七个县市区共约六十个乡镇场（注），区内2013年户籍人口约116万人，可规划土地面积约1100万亩(其中耕地面积约155万亩)，占全市国土面积的39.3%。该区可分别以当前“官山自然保护区”和“九岭山自然保护区”为基础，分别向四周大规模外延扩展。站在全省角度，可与修水、武宁共同规划创建。(2)明月山自然保护区，涉及袁州区六个乡镇场，区内2013年户籍人口约8万人，可规划土地面积约80万亩(其中耕地面积约7万亩)。(3)阁皂山（玉华山）自然保护区，涉及樟树和丰城五个乡镇场，区内2013年户籍人口约9万人，可规划土地面积约70万亩(其中耕地面积约14万亩)。
宜春境内上述三个自然保护区（主体生态功能区），是全市休闲旅游业的主体区域。规划区内主要是海拨800米以上的山地，为宜春市森林资源的集中区域和重要区域，是辖区内各主要河流的发源地和水源涵养地；包容了辖区内二个国家级自然保护区和二个省级自然保护区，四个国家级森林公园；包容了辖区内主要红色传统教育基地，主要佛教、道教和历史书院等胜迹，以及迄今仍然保存完好的一些明清建筑。
六、改革完善商品林管理制度。
生态林之外的各类林木资源，划入商品林，主要包括各类经济产业林和战略储备林。商品经济林之价值，主要体现为材料利用功能和商品经济价值。商品林的政策目标是发挥森林资源的使用效益和经济效益，必须适应市场需求及其变化，必须保障其物权权益。因此，必须放开商品林木管制，切实保障业主法定权益。
1、各类法人均可依法取得商品林木经营使用权。规范以商品化为目标的“产业造林”事务，凡商品化、市场化导向之造林抚育事务，各市场主体均可依法取得林地使用权和森林资源所有权，实行自主经营管理、自主栽培抚育、自主采伐更新。切实改变以林木采伐指标管制为主体的资源保护和利用制度，取消商品林木采伐指标管制制度，取消商品林木采伐许可证和商品木材运输许可证。建立商品林采伐更新申报备案制度，控制一次性皆伐面积和间伐强度，保障采伐迹地及时更新。建立木材经营和加工原料来源申报备案和查核制度，完善执法和处罚机制。
2、引导涉林企业和地方政府建立商品林木原料基地。我国可采伐林木蓄积量不高，林木原料需求较为旺盛，必须加强商品林木和用材林基地建设。凡一定规模以上木材加工企业，均应建立一定规模林木原料基地。注重引导商品林木经营者培育生长期较长的各类本土珍稀树种和大径材。主要林区县级政府，可在特定区域建立一定规模的战略储备林（大径材林木）和珍稀商品林木基地。战略储备林和珍稀商品林，一个生长储备周期至少保育五十至六十年。
3、注重区分政府职能与市场行为之边界。政府涉林产业管理部门，其职责包括如下主体事务：规划涉林产业发展战略，引导涉林产业市场预期；注重引导促进资源精细培育管护、精深加工、充分利用，注重引导推广涉林产业优质商品品牌；颁发涉林产业政策标准，监督指导涉林产业市场秩序和安全生产等事务；组织涉林产业科学技术服务；监督商品林木经营者一次性皆伐面积和采伐迹地及时更新。充分发挥市场对资源配置的决定性作用，营造公平的市场竟争环境，政府一般不再实施“龙头企业”制度，取消对涉林产业和企业发展实施的各类财政补贴。对于战略性林木资源的培育与利用，如各地珍稀商品林木、优质大径材和战略储备林，油茶、中药材等战略性涉林产业，地方政府可以成立公有投资集团，或对相关民营企业进行参股经营，从而实现战略支持之目标。
七、改革完善公益造林绿化制度。
1、改革调整造林绿化政策目标。根据建设生态文明的时代任务，政府造林绿化政策目标，主要是大规模、高质量修复国土空间森林生态体系，大规模、高质量推进国土公益绿化，建设数量充足的高质量生态公益林和公共景观绿化林，切实保障和改善国土空间生态环境。政府森林资源管理部门，应该从“产业造林”为主，转变为专职专责管理公益造林绿化事务（生态公益林和公共景观林）。产业化、商品化造林经营事务（商品经济林），由民间和各市场主体自主承担、自主管理。
2、整合公益造林绿化事务。切实改变当前森林资源管理和造林绿化内部职能细碎分割乱象。统筹设置公益造林绿化管理制度和政策标准，包括植树造林、改造提升（补植补造）、封禁管护、抚育更新、景观绿化、种苗培育、林业科技、资源监测等各类公益造林绿化事务。统筹对其他部门公共景观绿化事务指导和协调。将当前各类以生态公益和公共景观为目标的森林资源管理、造林绿化、森林管护抚育等各类项目，包括生态公益林、天然林（天保工程）、防护林、血防林、退耕还林、残次林低改、退化林修复、低产低效林改造、森林抚育、“森林三防”、种苗培育、林业科技推广等项目，统筹整合为“生态林保育工程”，将“风景林”、通道绿化、景区人工绿化、城镇和乡村绿化等造林绿化项目，统筹整合为“公共景观绿化工程”。
与此相适应，各级政府整合设立公益绿化专项预算，将上述各项目类别预算资金，整合为“自然生态基金”内设专项，称之为“国土绿化基金”，全部用于公益造林绿化事务（营造生态公益林和公共景观林）。“国土绿化基金”主要设置如下六大类别专项经费：1、“生态林权益基金（补助、租赁和赎买）”，2、“生态林扩量提质基金”，主要包括生态公益植树造林和补植补造，3、“生态林培育管护基金”，4、“森林保护基金”，主要包括“森林三防”经费和资源监测调查经费，5、“公共景观绿化基金”， 6、“科技和种苗培育基金”。
3、整合林业系统各类创建活动。将“国家森林城市”、“森林乡村”、“乡村公园”、“园林城市”、“绿化模范城市”、“森林康养基地”、“关注森林”、“生态文明建设示范县（镇村）”等各类以公共绿化和生态建设为主体的创建活动，结合划建“自然保护地”，结合国有林场（含生态林场和采育林场）和国有林业垦殖场改革，以及森林公园、地质公园、动物公园等管理改革，系统整合为创建“自然保护地”活动。注重合并地缘相邻或相近的各类公园、保护区、林场等，使“自然保护地”形成一定规模和生态气候。该活动由各级政府统筹组织推进，林业部门积极参谋、参与。
创建“国家森林城市”、“森林乡村”、“园林城市”、“绿化模范城市”等，对于促进城市和乡村绿化、扩展和提升城乡生态空间发挥了积极作用，取得了较好成效。为了更加有效对接新时代生态文明建设实践，以大规模创建各类自然保护地为基础载体，扩展和提质生态林资源、恢复和保育湿地资源、恢复和保育自然物种资源，应该成为创新完善国土绿化政策和生态文明政策的重点。建设森林城市、森林乡村、绿化模范城市等城乡景观绿化工程，均可纳入林业部门造林绿化和森林保护等常规业务。
4、改造提升生态林资源质量。尽快筹划启动重点区域森林资源保护和修复规划，筹划启动生态林扩量提质工程，集中力量切实改变当前森林林资源质量不高、纯林比重大、生态功能低弱的现状，高质量改造培育生态林资源。区分不同地理区域、不同气候条件、不同立地条件，按照近自然化改造培育的目标要求，谋划适宜的乡土树种和改造培育方法。
对于长江以南中下游流域纯林改造提升，将松杉纯林或残资林改造培育成近自然混交林，如下四种方法值得考虑；首先，进行带状补植，即在纯林之中砍伐开辟一条约六米左右的地带，补植两行目标树种，如此持续多年，直至达到目标；其次，设定目标间伐纯林，即设定将当前松杉纯林每亩保留三十棵左右的目标，分三至四次间伐达到设定目标，每次间伐之后及时补植目标树种；其三，对纯林进行小片皆伐，及时补植目标树种，如此持续采伐补植，直至达到目标。其四，对于非纯林为主体的残次林改造提升，注重人工干预、自然恢复的方式，即对残次林封育管护、选优除弱、清草除藤、适度补植。
5、培育发展绿色产业。注重引导培育公益绿化集团，在西南高海拨地区县级人民政府、西北和华北等低绿化地区县级人民政府，其他地区森林覆盖率达到一定标准以上（比如30%以上）的县级人民政府，县级以上以森林生态为主体的自然保护区等，均应组建公益造林抚育专业队伍，专业化、组织化、系统化开展造林抚育和生态修复，开展大规模国土公益绿化行动。引导发展绿色产业，注重引导发展“造林抚育（含森林管护、森林病虫害防治）、景观绿化、苗木花卉、森林康养、传统木构文化、森林食品种养加工、珍稀林木和大径材培育”等为主体的综合性或专业性森林和生态保育产业。
各级政府公益造林绿化计划和项目，依托公益造林抚育专业队伍，重点用于生态林资源扩量提质工程和公共景观绿化工程。设想用二十年左右的时间，大规模提高国土森林覆盖率和森林自然化水平，大规模提高国土生态林资源保育量及其生态功能。
八、生态补偿和生态基金。
设立“自然生态基金”，协调资源环境保护与经济社会建设的关系，协调解决资源环境保护与资源环境利用的矛盾，协调解决保护生态与保障民生、发展经济的矛盾，统筹用于生态保护、生态修复和生态补偿，由税务部门统一核算征收、财政部门统一预算分配。整合当前“育林基金(植被恢复费)、矿产资源补偿费、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、土地整理费、水资源使用费、排污许可费”等资源环境领域各相关部门收取的各类费用和专项基金，经调查评估后或者取消，或者统筹纳入“自然生态基金”。
自然生态基金主要收入来源。1、当前的育林基金(植被恢复费)转变为自然生态基金；2、建设用地出让费按比例征收；3、从以木竹产品为原料的经营加工企业征收；4、从工商用水、旅游、水电等生态产品直接受益的营利性单位或者个人征收；5、从开采经营矿产、征收占用生态用地等影响生态环境（损害植被及其生长环境）的事项征收；6、从各类污染物排放、废弃物施放堆埋的营利性单位或者个人征收。
自然生态基金主要使用方向。1、生态用地和生态林权征收回购或补偿经费，2、各级各类自然保护地和生态公益林管理和运行费用，包括管护机构与人员经费、管护设施与设备经费等；3、资源环境监测调查经费，4、生态环境修复工程，主要包括自然保护地创建工程、生态公益林扩量提质工程、公共景观绿化工程、治沙治漠工程、污染治理工程、物种资源保护性培育工程等，5、资源环境科技服务、应用和推广事务，6、一级和二生态用地保护区内居民移民搬迁安置，二级和三级生态用地保护区内法定居民生活补助，7、生态保护区内资源环境重大灾害补助。8、野生动植物防疫和林草病虫害防治费用等。
提高生态补偿标准。根据经济社会发展水平和资源质量，合理设定、动态调整生态补偿标准。凡生态公益林合法权属主体、自然保护地基层管护机构、生态用地之内合法居民，均可享受法定生态补偿。
 
2020/6/16
 
备注：“赣西北自然保护区”：位于昌铜沿线和昌栗沿线靖安、铜鼓、奉新、宜丰、万载、袁州、高安境内。该区分别为修水、锦江、潦河、袁河上中游区域。该区可规划范围所涉主要乡镇场共约六十个左右：靖安、铜鼓全境；奉新县共十个乡镇场，分别为澡下、澡溪、柳溪、会埠、罗市、上富、甘坊、仰山、东风垦殖场、甘坊林场；宜丰县共九个乡镇场，分别为天宝、潭山、同安、花桥、黄岗、芳溪、黄岗山垦殖场、石花尖垦殖场、车上林场；高安市共四个乡镇，华林、上游湖管委会、伍桥、村前，以及石脑镇部分村委会；万载县共十一个乡镇场，分别为黄茅、潭埠、株潭、仙源、高村、岭东、白水、赤兴、茭湖、罗城、九龙垦殖场；袁州区共九个乡镇场，分别为慈化、楠木、天台、水江、飞剑潭、竹亭、辽市、金瑞、天台山林场。
 


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