本文作者巴曙松系国务院发展研究中心金融研究所副所长
中国房地产市场的核心问题已经从总量不足逐步过渡到住房占有的不平衡，这意味着调控政策的目标将更为多元化，调结构将是住房政策的长期目标。
基于现实的约束条件，在长效机制未能确立的条件下，未来周期性的房地产政策将是一场艰难的平衡，需要参考GDP增长率、房价上涨率两项核心指标在多个目标之间权衡选择，调控难度会更大，调控效果也更难预估。
底线逻辑决定了短期的房地产政策仍将表现出明显的阶段性和逆周期特征。房地产销量对于政策转向或转向的预期仍然具有领先性。房产税试点扩围的时间点和试点方案将部分取决于经济增长的环境。房价目标和问责机制决定了行政干预措施在短期内难以退出。通过土地改革释放住宅用地的政策效果需要时间检验。
时至年底，房地产政策处于密集发布期。北京、上海、深圳、广州四个代表性城市为实现房价控制目标已经出台了新的短期性政策。与此同时，已经召开的十八届三中全会、年底即将召开的中央经济工作会议、全国城镇化规划会议都将在不同层面释放出房地产政策走向的若干信号。
自1998年以来，在中国房地产市场15年的发展历史上，累计有5年处于房地产市场改革试水和方案准备完善阶段，7年处于紧缩状态，1年处于放松状态。从这段历史看，不同程度的调控是中国房地产市场面临的常态。那么，在新的条件下，这种格局是否会发生变化？
如果我们把决策者视为经济理性人，不同阶段的房地产政策走向以及一项政策在现实中的执行力度都不同程度地取决于决策者所面临的约束条件。因此，房地产政策分析的前提和关键应该是研究现实约束条件的变化。
（一）相同之处
第一，房地产作为经济增长和经济转型的支撑力，这一客观事实没有发生变化。具体而言：（1）虽然本届政府更为强调经济转型和结构调整，更为注重市场在配置资源中的决定性作用，然而，这并不代表政府对经济增长的诉求明显降低，也不代表房地产在经济增长中的角色明显弱化。（2）事实上，随着中国经济旧模式的源动力已经趋弱，新动力尚未形成，经济增长处于高速向中高速转换的“空窗期”，如何保证这种转换的平稳实现，而不至于出现失速下滑，始终是决策层面临的现实约束。从这个角度看，与上一届政府相比，考虑到出口和制造业投资对GDP的贡献难以明显改善，房地产仍然是守住增长底线的支撑力，同时也为改革转型奠定一个“缓冲区”。（3）可以设想，2013年，如果没有房地产投资较快增长对经济的支撑，如果没有土地出让金大幅改善对地方收入的支撑，如果没有房地产销售改善对相关产业链的拉动，那么，今年能否实现7.5%的预期目标、甚至能否守住底线，都需要打上一个问号。
第二，土地“招拍挂”机制作为房地产市场和土地财政运行的基石，这个基础条件在可以预见的未来几年都很难有实质性变化。归根结底，商品房用地供应不足，地方政府对土地财政过度依赖只是一个结果，它是对土地“招拍挂”机制的“响应”。如果这个机制不变化，那么我们仍将看到：（1）住宅用地供给仍然难以提升，地方政府更倾向于以更多供给工业用地吸引投资、更少供给住宅用地获取土地出让收益的传统逻辑不会有明显变化。2006年工业用地全面实行“招拍挂”出让以来，工业用地供给迅速占领市场主体地位，到目前为止，似乎未见下降趋势。（2）在城市建设用地扩张控制增量、农村集体建设用地流转难有实质性突破的情况下，用于住宅建设的总量和比例都偏低的事实可能难以改变，这也意味着未来住宅供应的前景事实上不容乐观。（3）现实操作中，即使是每年制定的住宅用地供给计划可能都难以完成。过去三年，中央政府下达的住宅用地供给计划指标都未能完成。结构上看，房价上涨压力更大的一线城市，其住宅用地供给比例处于持续的下降通道。尽管近期的调控政策都强调扩大土地供给，事实上，如果建设用地总量难以扩张、住宅供给比例难以提升，这个政策很难落地。
第三，房价控制依然占有重要的决策权重，这一点预计在短期内也不会有明显的变化。尽管到目前为止新一届政府并未对控制房价有过公开的表态，市场也广泛预期房价控制目标和问责机制会有所淡化，并寄望于供给体系的多元化，以使市场之手发挥更大的作用。然而，事实上，由于房价过快上涨会恶化财富和收入分配，产生社会问题，两届政府都对房价上涨保持着比较谨慎的态度。这也是北京、上海、深圳和广州在年底“问责考核”之前纷纷推出新一轮调控的背景所在。
（二）不同之处
第一，房地产市场自身的基本驱动力已经变弱，对调控的承受能力将会下降，一项政策的出台可能会产生难以预料的负面冲击，因此，调控力度的把握与平衡将比以往更加困难。尽管2013年房地产市场经历了一轮比较明显的反弹，但是这轮反弹存在几个显著的特点：（1）它发生在经济增长比较疲弱的时期，这意味着成交量背后的支撑力要么来自于历史储蓄的积累，要么来自于杠杆率的扩张，持续性不强。（2）年轻人婚房市场的需求占比提升，但这种需求的释放难以持续太长时间。从世联地产的数据来看，2013年，世联客户中，30岁以下的购房者占比为45%，较之2007年的15%已经提升了30个百分点，这意味着年轻人的自住型婚房需求正在快速释放，预计仍可以持续几年，但不会太久。（3）尽管一线城市房价仍在明显上涨，成交量也在快速反弹，但是就全国整体而言的库存消化压力并未明显缓解，个别城市库存压力仍然较大，甚至有些城市的房价处于下跌通道。因此，基于本轮市场反弹的这种结构性特点，并进一步考虑到中国经济增长的速度已经放缓，货币也将处于中性偏紧的状态，可以判断中国房地产市场的基本支撑因素都在不同程度的弱化。因此，未来的调控将更加难以平衡：既要兼顾经济增长，又要抑制个别城市的房价上涨，还要预防调控力度不合适所引发的下行风险。
第二，中国房地产市场的核心问题已经从总量不足逐步过渡到住房占有的不平衡，这意味着调控政策的目标将更为多元化，调结构将会是住房政策的长期目标。官方对这个问题的正式表态是：“解决群众住房问题是一项长期任务，还存在着住房困难家庭的基本需求尚未根本解决、保障性住房总体不足、住房资源配置不合理不平衡等问题。”从第六次人口普查数据可以看出，全国家庭户中56%的家庭人均住房面积低于30平方米，不同地区间城镇居民住房水平也存在明显差异，北京、上海、广东等省市人均住房面积低于全国平均水平。
第三，中国的房地产市场已经呈现分化的格局，区域之间、城市之间冷热不均的现象继续凸显，显示中国房地产市场的“整体性”趋弱，结构性和差异性趋强，在这种背景下，未来的房地产政策可能倾向于差别化，而非一刀切。分化格局背后反映的是人口流动的新趋势。第六次人口普查显示，单向、集中的人口流动模式决定了个别热点城市的房地产需求依然旺盛，即使实施严格的限购等干预措施，也难以从根本上抑制房价上涨的态势。反之，部分遭遇人口流失的城市，房价却承受下滑的压力。
第四，以人口城镇化为核心的新型城镇化战略，决定了未来的房地产政策必须对流动人口的住房需求给予必要的关注。尽管从数据上观察，农村向城镇的人口迁移规模最大、速度最快的阶段已经过去，然而迁移人口的住房问题却比以往变得更加突出。1996—2005年，平均每年有超过2000万人从农村进入城市。如此大规模的人口流入并没有产生太大的住房问题，因为当时这部分人的“流动性”很强，在城市和农村之间呈现季节性流动，并不会产生太多的住房需求。然而，目前虽然流动人口的规模已经明显下降，但是流动人口的住房需求反而上升，因为他们的流动性开始变差，处于30—40岁的流动人口需要在城市获得住房，以解决子女的教育等问题。因此，这种矛盾会变得更加突出。
尽管很难对房地产政策走向进行精确的判断，但是考虑到政策的选择都基于一定的约束条件，未来并非完全无迹可循。基于这种现实的约束条件，在长效机制未能确立的条件下，未来周期性的房地产政策将是一场艰难的平衡，需要参考GDP增长率、房价上涨率两相核心指标在多个目标之间权衡选择，调控难度会更大、调控效果也更难预估。
（一）底线思维决定了调控的周期性和阶段性特征
底线逻辑决定了短期的房地产政策仍将表现出明显的阶段性和逆周期特征。这意味着：（1）短期内的房地产政策走向仍将取决于经济增长的速度，如果低于下限（2013年的下限目标很可能仍然是7.5%），政策的选项无非是：弱化旧政策的执行力度、延缓新政策的推出节奏（2013年房产税试点扩围之所以没有进展，在很大程度上是因为经济增长偏弱的缘故）。（2）房地产销量对于政策转向或转向的预期仍然具有领先性。房地产销售是最早的领先指标，如果观察到房地产销量出现连续的下滑，则可以视为政策即将发生变化的信号，这个传统逻辑在未来仍然有效。（3）房产税试点扩围的时间点和试点方案将部分取决于经济增长的环境，如果2013年增长压力依然较大，推出节奏仍有可能继续延后，或者采取较为温和的试点方案。例如，不会一步到位地涉及存量，而是采取由增量到存量的逐步过渡。
（二）房价目标和问责机制决定了行政干预措施在短期内难以退出
房价目标和问责机制决定了以限购、限贷等抑制需求的行政干预措施在短期内难以退出。这是因为：（1）尽管限购、限贷甚至限售等短期政策是典型的行政干预，不符合市场化的长期方向，但是对于房价上涨压力较大的一线和个别二线而言，毕竟这是短期内最有效的手段。（2）房价控制依然是问责考核的核心，地方和中央在这一点上并不存在分歧。北京和上海在象征着市场化改革的十八届三中全会之前启动更加严厉的行政干预政策即可印证这一点。（3）至少到目前为止，并无数据表明限购、限贷等政策能够实现控制房价的目标，它的实际效果往往是抑制供应，需求不会被消灭，只会被延后。正是因为效果不佳，且越往后效果越差，在地方政府的决策框架中，这些政策不仅难以退出，甚至还会升级。
（三）长期的住房供应体系将走向“三元供应格局”
尽管到目前为止，我们并没有看到住房制度改革的路线图，但是大的方向似乎已经较为清晰，根据我们的理解，可将之总结为“三元供应格局”：（1）针对底层家庭的安居需求，通过保障房政策给予支持，以守住住房政策的“底线”，实现“兜底”，覆盖流动人口，且主要“靠租”，合并公租房和廉租房；（2）针对中间“夹心层”的商品房需求，通过财税、金融等手段的定向支持，使之有能力满足自住型的首套商品房需求，帮助其拥有产权，分享城市升值的好处；（3）针对高收入家庭的改善需求，通过房产税等手段予以适度抑制。
（四）通过土地改革释放住宅用地的政策效果需要时间检验
第一，集体建设用地的流转能否为住宅用地提供潜在的空间尚需时间确认。十八届三中全会提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”原则上，这种改革方案将会扩大农村集体建设用地的市场化使用范围，在一定条件下，可以同等参与城镇化过程，即工商业开发，但是否可以转换用作住宅开发以及潜在的开发空间有多大都需要客观评估。更为重要的是，“符合规划和用途管制前提”这个前置条件，从根本上决定了农村经营性用地的市场化流转本身还有一段很长的路要走。按照现行的制度安排，至少要符合土地利用规划、城市发展规划以及产业发展规划，这意味着经营性用地流转的范围实质上是受限的。表现在各地的试点方案，针对这个限制的解释通常把流转之后的用途划定为工业、商业和旅游等，对商品房开发依然是禁止的。
第二，土地指标偏紧的珠三角和长三角发达城市更有可能和激励从存量领域开启集体建设用地的市场化流转，并在一定程度上缓解住宅用地紧张的格局。从存量角度看，在工业化程度较高的长三角和珠三角范围内，目前处于城市拓展区范围之内，但在产权属性上仍是集体所有的建设用地存量很大，虽然目前已经是工商业或住宅（小产权）用途，但是使用效率普遍较低，如果能够在新的改革方向之下，重新配置这部分土地，则不仅可以提升土地的使用效率，也可以释放出更多的城市用地，而且这部分土地已经处于城市之中，土地价值重估的空间较大，也可以通过税收的形式让地方政府分享这部分收益，因此，地方政府推动这项改革的激励更为明显。
（五）市场化是房地产政策的长期方向，可以期待但路途漫长
第一，十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用更好发挥政府作用”，某种程度上这也代表着房地产政策的长期走向，也被各界广泛解读为行政性政策退出、长效机制逐步确立、房地产走向市场化的信号。
通常，如果说一个房地产市场真正走向完全的市场化，这意味着：（1）任何人，不分户籍、不分国籍，在任何地方，以自己认为合适的价格购买任何数量的商品房。（2）开发商，以自由竞争的方式获得土地、获得资金，向市场提供一定数量和质量的商品房。显然，从目前的情形看，中国的房地产市场距离这一目标仍然道路漫长。
第二，如果我们一定要预期房地产市场能够在未来走向更高的市场化程度，如十八届三中全会所称使市场在资源配置中起决定性作用，那么需要做出的政策转变至少应该包括以下三个层面：（1）供给端，建立多元化的土地供给市场和多层次的资金市场。前者要求农村集体建设用地可以自由入市流转，城市存量工业用地可以自由转换用途。后者要求放开股权和债权的融资限制。（2）需求端，按照市场通行标准制定杠杆率约束的条件下，放开以套数和户籍为限制标准的限购政策。（3）交易端，放开对预售、交易环节的行政审批，放弃对房价的直接干预。
第三，按照这个长期方向，可以设想，房地产未来的市场化路径以及改革的优先次序很有可能是：（1）第一步，需要启动供给端改革，使土地和资金供应实现市场化。目前来看，虽然存量的工业用地通过再开发转换为住宅用地不存在制度障碍，但在实际操作环节依然进展有限；农村建设用地流动将从存量开始，但能否明显缓解住宅用地供给也需要检验。可能性比较大的是，再融资放开以及融资渠道的多元化比较值得期待。（2）第二步，启动需求端改革，逐步退出限购、限贷等行政干预措施，建立以税收、金融手段等市场工具为主的长效机制，在经济环境稳定的情况下，适时启动房地产试点和立法，预计这项工作将在几年内会有所启动，但是显现效果却需要更长的时间。
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