住宅建设用地使用权应自动免费续期一次
发布时间：2016-04-21 来源: 财新网 点击:
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作者：程雪阳，苏州大学王健法学院副教授 中国人民大学法学院博士后
居民住宅之下的国有土地使用权期限到期之后，要不要再交一次土地出让金，如果不交的话，土地上面的房屋所有权如何处理呢？这现在几乎是“谜”一样的问题，没有明确的答案。
如果续期的时候，再交一次土地出让金，可能会引起极大的民愤，也会给中产以下的社会阶层带来沉重的经济压力。如果不交的话，国家所有如何体现，总不能买了20年、50年或70年使用权，就获得永久的所有权吧，这样对国家和其他没有买房的人都不公平。
如何破解这些“谜”一样的问题呢？在《物权法》的制定过程中，立法者采用的立法策略是，确立"住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期"这一原则，然后把其他问题进行模糊处理，留给“更聪明的下一代来回答”。然而，最近发生在温州的20年国有建设用地使用权到期的诸多案例表明，恐怕我们这代人已经无法把这个问题搪塞给下一代了。如果现在不直面这个问题，拿不出切实可行的解决方案，经济发展、社会的和谐稳定无疑都会受到严重的影响。
最近有很多法律专家（特别是民法专家）纷纷表达了他们对这个问题的看法。确实，建设用地使用权首先是一个民法问题，但应当看到，其并不仅仅是一个民法问题，而且是一个重大的宪法议题，需要上升到宪法层面来系统全面地进行分析。
那么，我国现行宪法能够为这个问题提供哪些解决方案呢？
“国有土地到底属于谁所有”这个表述似乎是个病句。凡是识字和粗通汉语语法的人可能都会回答说，“国有土地当然属于国家所有，难道还会有别的答案？”确实，国有土地属于国家所有，从这个角度来看，土地使用者在土地使用权期限届满之时，再重新缴纳土地出让金，似乎就不存在太大的法律障碍。因为国家现在转让的是有期限的土地使用权，而不是所有权。
但问题并不这么简单，我国宪法除了确定国家对部分土地和自然资源拥有所有权之外，还有一个规定，即第9条所说的“国家所有，即全民所有”。依照这个规定，国家土地所有权实际上就是全民拥有的土地所有权。
那么，如何来理解“国家所有”与“全民所有”的关系呢？在美国和英国，人们可能会用“公共信托”理论来予以回答，即认为，由于全民无法直接行使相关的所有权，所以信托（或委托）国家以及代表国家的建制化组织机构来具体行使这种所有权；在德国，人们可能会用“制度性保障”理论来处理这一问题，即认为，“全民所有”是一项不能任由立法者修改的“制度”，这种制度要求国家所有权为“公民自由和自主发展提供制度、组织和物质保障”，而不能为国家的私利而存在；如果用中国人熟悉的话语来表述的话，我们将其可以表述为，“国家所有，即全民所有” 这一宪法规定，要求国家所有权必须服从于“服务全民，为全民所共享”这一政治愿景和政治要求。用更简单的话来说，国有土地既是国家的，也是全民的，而且后者是最主要的，前者是要为后者服务的。（具体论证，可以参见程雪阳：《中国宪法上国家所有的规范含义》，《法学研究》2015年第4期）
上述这些规定和理论对于我们理性认识和看待国有建设用地使用权续期问题，都是非常重要的。
首先，既然住宅之下的建设用地使用权是从国家那里买来的，而且是有期限的，那么无偿无限期自动续期的话，就不仅会造成大量国有资产的流失，还会导致国家所有权因为转让了一定期限就成为一个空洞和无意义的外壳。另外，还会导致已经购买商品房与没有购买（以及没有能力购买）商品房的公民之间产生不公平，因为这相当于一部分人花了很小的代价占有了全体人民应该拥有的财产。
但与此同时，也要看到另外一面，即国家毕竟是替全体公民来“代持”国有土地的，如果国有土地使用权期限届满之后，全体公民都要再买一次这项权利的话，“全民所有”就蜕变为一个空洞的口号和虚幻的宣示了，因为政府虽然可以宣称它收了如此之多的土地出让金是用于全民福利，但实际上作为“全民”组成部分的每个具体公民却并不一定能切实享受到这些福利。
综合上述两个方面，我们可以看到，在住宅和商品房领域，要求“国有建设用地使用权期限届满之后无偿无限期自动续期”和要求“国有建设用地使用权期限届满之后立即再缴纳一次土地出让金”都是不合适的，都不能实现和落实我国宪法关于“国家所有，即全民所有”的这一要求。
那么，合理的方案应该是什么呢？笔者认为，这个问题需要细致分析，不宜笼而统之，大而化之地回答。
首先应当承认的是，公民从国家那里获得国有土地使用权是应该支付一定对价的，因为这是土地使用权有偿出让的本质要求。但与此同时，由于“国家所有”毕竟是要为“全民所有”服务的，所以作为“全民”之一份子的个体公民也应当通过一定的方式，来行使国家土地财产权以及分享这种财产权所带来的收益。
从我国目前的情况来看，全民分享国有土地使用权所带来的收益，在制度框架和基础理论方面已经解决（虽然在实践操作层面还存在很多问题），即，国有土地使用权有偿出让的收益要纳入国土基金，而国土基金则要用于改善城市建设以及其他公共福利和民生事业。
但是，作为“全民”之一份子的个体公民通过何种方式来行使国有土地财产权则是不明确的。当然，有些人可能会说，只要能够确保政府将国有土地使用权有偿出让的收益用于全民福利就可以了，公民不需要也不可能通过直接参与行使国有土地财产权来实现“全民所有”这一目标。笔者不同意这种观点，实际上，此次“温州土地使用权续期”事件恰好表明，公民是需要而且可以通过一定的方式来直接行使国有土地财产权的。
在笔者看来，这种方式就是，住宅之下的国有土地使用权应自动无偿续期一次，而且自动续期的期限以70年为宜。
首先，“自动无偿续期70年国有土地使用权”，可以落实“国家所有，即全民所有”这一宪法规定。因为“全民”并非是一个虚幻的主体，其是由一个又一个、一代又一代公民组成的。“国有土地全民所有”是可以而且应该落实为每个有血有肉的个体公民来直接参与行使土地财产权的。
其次，之所以认为“自动无偿续期70年”比较合适，一方面是为了跟我国现行的住宅土地使用权期限制度相衔接——目前居住用地类的国有建设用地使用权最高出让就是70年。另一方面则是因为国人当下的平均寿命为70岁左右——根据世界卫生组织(WHO)发布的 2015年版《世界卫生统计》统计，中国人的平均寿命为男性74岁，女性77岁。“自动无偿续期70年”意味着每个公民都可以在其有生之年参与行使“全民所有土地”的所有权。
再次，除了极少数特别富裕的公民之外，大多数公民都是工薪阶层和普通人家，都需要靠按揭贷款或其他渠道借钱来购买房产，如果不“自动无偿续期一次”，就意味着很多低收入和中产家庭，刚还完房贷不久，又要再买一次土地使用权，甚至可能会出现“房贷没有还清，地债又来催命”的情况。如果这种情况真的发生，无疑将会是悲剧而非喜剧的开始，因为其不但会增加民众对于我们的社会主义土地制度和法律制度的不满，而且会严重损害党和政府的威信和权威。
最后，“自动无偿续期70年”之后，无论这个公民依然健硕、生龙活虎，还是已离开人世，这块国有土地使用权都应该再重新缴纳一次土地出让金。之所以采用这种制度建议，原因是可用于住宅建设的土地和空间资源毕竟是有限的，而每个公民作为“全民”的组成部分，只要大致能在其有生之年行使过一次作为“国有土地财产权人”的机会，就应当心满意足了，不应该有过高的要求，否则便会侵占他人以及后代人的机会和权利。
如果上述方案可行的话，对于此次温州已经暴露出来的以及未来许多城市都会陆续暴露出来的“国有建设用地使用权如何续期”问题，我们就可以提出一个比较好的解决方案。即，无论当初买的是20年的使用期限，还是30年，50年或者70年，那么在到期之后，都可以再“自动无偿续期一次，期限为70年”。不过，依照笔者的看法，如果某位公民从家庭继承了一套建在国有土地上的住宅，这套住宅之下的国有土地使用权也是可以接续“自动无偿续期一次”这一规则的，当然，为了落实全民所有以及公民内部的平等问题，一个公民一生只应当参与一次国有土地使用权自动无偿续期，如果其重新购买了一套新的房产，应该通过缴纳相应的土地出让金来获得新的国有土地使用权。
是不是所有的住宅，无论面积大小，持有套数多少都可以“自动无偿续期70年”呢？笔者认为，这是不妥的，必须分类处理。
首先， 只有具有中国公民身份的人才可以享有“自动无偿续期70年”这一权利。因为当宪法规定“国家所有，即全民所有”的时候，其指的是“全体中国公民委托国家行使全民在土地领域的财产权”，外国人（包括放弃中国国籍的前中国公民）如果在中国大陆持有住宅，那不应当享有这一项权利，不能“自动无偿续期70年”，而应当“自动有偿续期”。当然，由于是有偿续期，期限可以灵活一些，10-70年或更长的期限应该都可以。对此，政府可以制定一个有偿续期期限价格表或计算公式，允许相关国有土地使用权人从中选择。
其次，除了需要有中国国籍之外，也并不是说中国公民的所有房产都可以“自动无偿续期70年”。在承认个体公民有参与行使国有土地所有权这一项权利时，还要关注到公民的基本生活需求以及公民内部的平等权问题。其实，每个公民如果要过上有尊严的、体面的生活，只需要一定面积的居住空间（比如50m2或60m2的面积，具体的面积可以进一步测算和讨论）。如果占据过多土地和空间的话，那就超越了基本的生活需求，变成了一个资产投资问题。因此，“自动无偿续期70年”只应当针对公民所持有的满足基本生活需求的土地使用权面积有效。超出基本生活需求的土地使用权部分，需要“自动有偿续期”。有偿续期的期限和价格应该跟外国人在中国拥有的国有土地使用权续期规则一致。
最后，“自动无偿续期70年”并不意味着国家就不能再对该国有土地使用权收取任何费用。事实上，国家完全可以在“自动无偿续期70年”期间对相关土地以及地上房屋收取不动产税。因为，土地出让金和不动产税的性质是不一样的，是两种不同的问题。前者是国家代表全民向具体的土地使用权人收取的土地租金，而后者是国家为了给公民提供公共服务和公共设施而征收的。当然，是否需要以及何时开征不动产税乃至具体的税基和税率问题，不应该由行政机关来决定，应当由全国人大或其常委会通过民主讨论后制定或修改法律来决定。
需要注意的是，由于过去20多年“建设用地一级市场”一直都是由国家来垄断的，由此导致了国有建设用地使用权价格奇高，因此我们可以认为，目前还没有到期的国有土地使用权出让金中已经包含了不动产税的成分。因此，就不动产税而言，其征收对象只能是“有偿出让合同已经到期”的国有土地使用权，而不能是还没有到期的国有土地使用权。从这个意义上来看，目前上海、重庆等地开展的不动产税试点有重复收税的嫌疑，不宜推广。
(责任编辑：郑源山)
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