（一）现行法下的宅基地权利制度

依据现行土地管理法、物权法和国家有关宅基地的政策，我国宅基地上的权利体系以“宅基地所有权——宅基地使用权”为基本形态，以宅基地租赁权为流转环节的补充。其中，宅基地使用权是核心。

1.宅基地所有权

宅基地所有权由农民集体专享，依据具体情形可分别对应于乡镇、村、生产队三级农民集体。宅基地所有权的行使主要体现为“分配权”，而且这种“分配权”与其说是权利，毋宁说是对本集体成员承担的义务。考虑到宅基地分配还需经过相应级别地方政府的审批，土地所有者同意并提出分配方案只是农户取得宅基地使用权的一个环节。除此之外，法律对宅基地所有权的行使并无其他具体规定。由于宅基地基本上是无偿分配或者仅收取象征性费用，而且一经分配便由农户长期使用，因此在宅基地利用法律关系中，宅基地所有权的体现极其微弱。

2.宅基地使用权

现行法律和政策框架下的“宅基地使用权”，仅指集体经济组织成员针对符合法定面积标准部分的宅基地享有的占有和使用的权利。宅基地使用权虽被物权法确立为一种用益物权，但与国有建设用地使用权等一般意义上的用益物权相比，有其特殊之处：

一是权利主体的身份性和封闭性。宅基地使用权的初始取得主体限于本集体经济组织的农户；宅基地使用权虽然可以转让，但受让主体也仅局限于本集体经济组织内符合宅基地申请条件的农户。虽然现行土地管理法和物权法并未明确禁止宅基地使用权转让，也未对受让主体身份作出限制，但自1999年以来，以国务院办公厅《关于加强土地转让管理、严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）为代表的一系列国家政策规定禁止城镇居民受让农民住房和宅基地，人民法院的判决和会议纪要、地方性规定等进一步将宅基地使用权的受让主体限制为本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的农户。这些规定使得宅基地使用权的主体具有高度的封闭性，无论是基于申请分配的初始取得还是基于转让的继受取得，具有本集体经济组织成员身份是其权利合法性的基础。

二是初始取得的无偿性或福利性。成员申请取得符合法定面积标准的宅基地时通常不需要支付土地对价，体现出极强的福利性。虽然从1988年开始山东德州等地曾开展宅基地有偿使用试点，但1993年中央随即取消了收费。宅基地使用权初始取得的福利性是基于此种权利承载的保障功能。居住权是公民基本人权的重要组成部分，国家通过无偿分配宅基地的制度为农户提供基本的居住保障，只不过保障义务的具体承担者不是国家而是土地所有者。宅基地使用权的福利保障属性，是其面积限制和流转限制的重要基础。

三是宅基地数量和面积的限定性。法律对农户可得拥有的宅基地数量有明确的限定。土地管理法第62条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积标准不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”不仅初始分配环节如此，即便通过转让取得，由于有关政策将宅基地使用权受让主体局限于本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的农户，理论上讲也维持了上述“一处”和“不超过法定面积标准”的状态。对宅基地的面积标准作出限制，一是由于土地资源的稀缺性，二是出于宅基地使用权的福利保障属性。

四是用途的限定性。物权法第152条将宅基地的用途明示为“建造住宅及其附属设施”。

五是无期限性。与一般用益物权不同，宅基地使用权在设立时并不限定期限，其权利主体可以永续使用，因此宅基地使用权是一种无期限限制的权利。由于宅基地使用权的主体是“农户”，只要该户内尚有生存的成员，宅基地使用权的主体便存在，宅基地使用权的享有不会因户内个别成员的变动而受影响。在该户内成员全部死亡的情形，如果没有继承人，宅基地使用权因为主体消灭而消灭，宅基地使用权依据弹力性规则回复至土地所有权。

宅基地使用权作为一种无偿、无期限限制的特殊用益物权，极大地弱化了农民集体的宅基地所有权，但集体所有制下农民属于集体经济组织成员的特殊身份为此种特殊用益物权的设立和存续提供了正当性前提和法理基础，这对正确认识宅基地使用权的身份属性至关重要。

3.宅基地租赁权

在现行法律和政策框架下，宅基地使用权可以出租，对承租人身份并无特别限制。值得一提的是，实践中存在一种比较普遍的误解，认为农户出租农房和宅基地没有法律依据，因此是不合法的。笔者通过法律和政策检索发现，在现行有效的法律法规和政策文件中，找不到任何禁止宅基地出租的规定。依据民事权利领域“法无禁止则允许”的基本规则，农户出租其合法取得的宅基地应属合法。笔者从中国裁判文书网检索的农房和宅基地租赁案例也表明，法院也并不会仅仅因为租赁物是农房或者宅基地就认定合同无效。因此，农户出租宅基地在法律上并无障碍。也正因如此，出租成为现行法框架下外部主体利用宅基地的唯一合法途径。

（二）现行宅基地权利制度面临的挑战

在自给自足的农业社会，上述宅基地权利制度有利于保障农户的基本居住需求并维持农村社会稳定。但随着城镇化的发展和乡村封闭性的打破，实践中出现了大量的“法外”占有和使用宅基地的样态，对现行宅基地权利制度提出了挑战。

1.对“一户一宅”“面积法定”的挑战

由于现行法对宅基地只规定了分配取得机制，并未规定退出机制，再加上宅基地制度在长期执行中政策变化或执行偏差的存在，实践中不同程度地出现了以“一户多宅”“面积超标”为表现形式的“超额”占有使用宅基地的情形。第三次全国农业普查结果显示，2016年末拥有1处住房的农户占比为87.0%，拥有2处和3处住房的农户所占比例分别为11.6%和0.9%。部分地区“一户多宅”现象十分普遍。例如，江西余江县在此次农村土地制度改革前的摸底调查显示，全县7.3万农户中，一户多宅2.9万户，一户多宅比例约达40%。再如，有课题组调查显示，福建晋江市T镇W村户均宅基地2.91块，有两块及两块以上宅基地的农户占全部农户的95%以上。

成员“超额”占有使用宅基地状况的形成主要有三方面原因：一是因继承而形成。例如儿女成家分户后新申请了宅基地，父母双亡后又继承了父母的房屋。在某些地方，以继承方式取得宅基地的比例甚至高达71.11%。二是因集体成员内部的农房和宅基地使用权转让而形成，包括因农房抵押情形下的宅基地处置而形成。三是因其他历史原因而形成。例如，一些是在1982年《村镇建房用地管理条例》实施前即已占有使用，一些是在1987年土地管理法实施之前即已形成的超面积建房，还有一些是因为历史上的管理混乱（例如统计测量上的错误、少批多占、未批先占等）而形成但已建房使用多年而难以纠正。

在本集体经济组织成员“超额”占有使用宅基地的情形，无论超额原因为何，“超额”部分的存在状态均超越了法定意义上宅基地使用权的范畴，在承载功能上也超越了基本居住保障的限度。但很显然，除了极少数严重违法占地情形外，如果对这些“超额”占有使用状态一律采取“勒令退还”的举措，将既不得民心事实上也无法执行。首先，于农房继承和转让的情形，涉及到农房所有权和宅基地使用权之间的权利冲突，即便抛开宅基地使用权能否继承和转让问题不谈，源于对房屋所有权的保护，也应为农房继承人和受让人占有使用宅基地开辟通道，而非一并禁止房屋所有权的继承和转让。其次，近年来中央对宅基地制度改革的政策取向是向农民让利，赋予农民更多的宅基地用益物权权能，这意味着宅基地财产功能的增强。无论是从向农民让利还是从更好地发挥宅基地财产功能的角度考虑，都应允许继承宅基地权益，也应允许农户在不影响基本居住的前提下流转出其宅基地权益从而获取财产性收益。再次，在因历史原因形成的“一户多宅”“面积超标”中，很多情形下是因基层政府的管理混乱或者政策不稳定不衔接而导致，农户本身并无大的过错，而且农户建成房屋后已经持续使用二十多年，有的还发生了主体变更，无论是从维护财产利用秩序稳定还是从维护农村社会稳定角度，都不应也无法采取“拆除退还”的措施。

事实上，从近年来各地宅基地制度改革试点的做法来看，针对成员“超额”占有使用宅基地的情形，也并没有统一采取“强令退出超额部分”的“纠正”举措，而是大多本着“尊重历史”的指导思想将“多宅”或“超面积”部分纳入有偿使用范围。例如，湖南浏阳规定，本村成员因继承、受赠房屋或其他合法方式取得宅基地，与原有宅基地合计面积超过户均标准的，以超过部分的50%作为计费面积，实行有偿使用；天津蓟州针对一户多宅和本集体经济组织成员内部流转宅基地形成的面积超标收取有偿使用费，本集体经济组织成员因继承、分家析产等原因形成一户多宅的，对初次取得的宅基地不实行有偿使用，其余宅基地按实际占地面积实行有偿使用。在这些做法下，农户对“超额”部分的宅基地权利事实上得到了认可。

但问题是，这些“超额”部分宅基地上的权利性质和效力如何？是否完全等同于法定数量部分对应的宅基地使用权？这正是近几年改革试点地方面临的困惑之一。诸多试点地方在针对成员的“一户多宅”“面积超标”开展有偿使用的同时，并不承认这些“超额”部分获得了与符合法定面积部分同等的法律地位，实践中存在诸多差异性做法。例如，云南大理对成员因继承形成的“一户多宅”免收有偿使用费，予以登记，但在登记时标注“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”；湖北宜城虽将本村成员因继承、买卖形成的“一户多宅”均纳入有偿使用范围，但对买受人只调查不发证，对继承人则可确权发证；天津蓟州在对“一户多宅”实行有偿使用的同时，也规定“除继承外，对于一户多宅的，只对一处住宅进行确权，其余的住宅只进行调查统计，不予确权登记”。可见，试点地方实际上是将这些准许有偿使用的“超额”宅基地权利与农户享有的法定宅基地使用权相区分，但二者究竟应该在哪些方面有所区别，试点地方政府也说不清楚，只是对此类“超额”宅基地权利的性质和效力存有疑虑。

2.对“成员专享”的挑战

（1）非本集体经济组织成员通过继承占有使用宅基地

宅基地使用权的成员专属性给宅基地的继承带来了难题。长期以来，宅基地使用权能否继承缺乏法律的明确规定，房屋的可继承性与宅基地使用权能否继承的不明确性产生冲突。宪法和继承法规定，公民的房屋属于可以继承的遗产，从此角度说，农民合法建造的房屋应当可以继承。由于房地事实上的不可分离性，宅基地上房屋的继承必然导致宅基地的占有使用随之转移。但由于国家政策对宅基地使用权取得主体的身份限制，一旦继承人为城镇居民等外部主体，将导致宅基地和其上房屋的继承处于尴尬状态：如果允许继承，将带来城镇居民等外部主体实际占有使用宅基地的局面；而如果不允许继承，则既是对农民房屋所有权的侵害，又是对农民宅基地使用权财产利益的漠视。从司法实践看，法院的判例呈现出不允许继承、允许在农房存续期限内继承、允许继承等不同的态度。

从国家土地行政主管部门制定的土地确权规则看，是允许通过继承房屋方式取得宅基地使用权的。1989年原国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》第34条曾规定：“通过房屋继承取得的宅基地，继承者拥有使用权。若继承者已有宅基地，合计面积超过规定标准的，可以暂时按实际使用面积确定其集体土地建设用地使用权。”1995年原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第49条也规定：“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。”2010年原国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合发布的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》则进一步明确规定：“已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人’。”从以上规定可知，成员或非成员均可以通过继承房屋的方式占有使用宅基地，地方政府对其予以确权。但这些规定却不能解答如下疑问：一是若没有房屋，可否继承宅基地使用权？上述规定中“因继承房屋”的表述，似乎排除了此种可能。在学术界也存在“宅基地必须与房屋一并继承，空闲宅基地不能继承”的主张。二是继承时有房屋，后房屋因自然倒塌等原因灭失后可否重建？或者可否改建或拆除后重建？与此相关的还有于政府拆迁场合可否就宅基地权利部分获得补偿？实践中也确实存在认为房屋一经拆除则继承人无权重新建造或在被征收时无权获取补偿款的案例。三是“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”的特殊标注对权利的性质和效力有何影响？这一问题与前述两个问题相关联，均指向一个疑问：在非本集体成员通过继承占有使用宅基地的情形，其取得的宅基地权利是否与本集体成员享有的符合现行法律规定的宅基地使用权具有同等效力？

从近年来的宅基地制度改革试点探索看，普遍将因继承形成的非本集体成员占有使用宅基地的情形纳入宅基地有偿使用的范围。例如，大理对于非本集体经济组织成员通过继承取得的宅基地，一次性收取有偿使用费后予以登记，并在登记证书内标注“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”；江苏武进、江西余江、湖北宜城、湖南浏阳等地也均将非成员通过继承占有使用宅基地纳入有偿使用范围。这些做法使得非本集体经济组织成员通过继承取得的宅基地权利与成员享有的宅基地使用权在权利内容和效力上呈现出差异。

（2）成员取得宅基地后丧失成员资格

与非本集体经济组织成员继承占有使用宅基地的情形类似的是，成员取得宅基地后又丧失成员身份，其宅基地权利是否受到影响？上述《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》对此问题同样给出了答复，规定“非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为非本农民集体成员’”。近些年的中央政策也反复强调“不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件”。因此，从中央政策精神看，已经取得宅基地使用权的原农村集体经济组织成员后来又丧失成员资格的，应允许其继续占有使用宅基地。但是，其享有的宅基地权利是否等同于本集体经济组织成员享有的宅基地使用权，例如是否有拆除重建的权利，也不无疑问。

（3）“跨村配置”形成的其他农村集体经济组织成员取得宅基地

乡村振兴不可能村村振兴，乡村产业和人口向中心村镇集聚是必然的发展趋势，例如交通不便的山区农户搬迁到交通便利的中心村生活居住，由此带来了宅基地“跨村配置”的需求。从试点地方的改革探索看，实现宅基地跨村配置主要有三种途径：

第一种途径，是在流转环节通过跨集体经济组织农户之间的自愿转让行为实现。笔者调研发现，诸多试点地方不同程度地扩展了宅基地使用权的转让范围。例如，大理将宅基地使用权的转让范围扩展至同一乡（镇）、办事处辖区内符合宅基地申请资格条件的农村村民；四川泸县、湖南浏阳、青海湟源、新疆伊宁等地均将宅基地使用权转让范围扩展至试点县（市）域范围内符合宅基地申请条件的农村居民；湖北宜城则规定城市规划区范围内的农村宅基地可在全市农业户口居民范围内转让，城市规划区范围外的农村宅基地可在宅基地所在镇（办、区）农业户口居民范围内转让。这些做法均形成了农户在其成员资格所属之外的农村集体经济组织享有宅基地使用权的状态。

第二种途径，是在初始取得环节通过跨集体经济组织的宅基地分配实现，通常伴随着对宅基地落地农村集体经济组织的利益补偿。例如，四川泸县允许农户在县域范围内跨区域（可以跨镇、跨村、跨组）申请到中心村建房，但需符合如下条件：农户在原村组无宅基地权益（未享受宅基地权益或者退出宅基地权益）；申请宅基地面积符合当地法定标准；获取的新宅基地只能在镇村规划的中心区范围内；被占地单位有节余宅基地指标，并经被占地的村民小组同意、村委会审查和当地政府审批；按当地宅基地的市场价格（目前参照泸县人民政府宅基地退出结余指标的收购价）一次性向宅基地权益落地村交纳有偿使用费；跨区域取得宅基地的农户在新的居住村享受宅基地和住房权益，其成员资格、承包地权益和村集体资产权益仍然在原村。浙江义乌也开展了宅基地跨村跨镇街安置，允许已获批宅基地但因本村用地紧张无法落地建新房的农户，通过公开投标形式获取其他村庄宅基地的使用权。这些做法是在初始分配环节就打破了农村集体经济组织的界限，使得一个集体经济组织的成员能够通过“付费”方式分配取得另一个集体经济组织的宅基地。

第三种途径，是将一定区域范围内多个村庄的农民集中到在中心村镇建设的农民公寓居住，农民公寓用地性质仍为宅基地，在不动产登记时土地权利种类为宅基地使用权，但其实际享有主体的范围已经超越了土地所属农村集体经济组织的成员范围。笔者实地调研发现，泸县玉蟾街道玉蟾村的山河社区宅改新村建设即采用了此种方式，周边几个山区村庄的村民可以自愿退出原有宅基地并选择到山河社区以建筑成本价购买相应标准的农民公寓房，地方政府为农户颁发的不动产权证记载为房屋所有权和相应分摊面积的宅基地使用权。在前些年各地比较多见的“宅基地换房”操作中，也会形成这种农户跨集体经济组织取得宅基地使用权的情况。

从实施乡村振兴战略的角度考虑，宅基地的“跨村配置”具有极强的现实需求，但“跨入者”取得宅基地使用权在现行法下并没有依据，其权利状态也因突破了现行法下宅基地使用权的身份性而面临法律地位的“尴尬”。

（4）移民安置形成的外来农户取得宅基地

无论是生态移民搬迁还是易地扶贫搬迁，由于大多数情形下移入农户居住用地都属于宅基地，也都会形成农民跨村居住和跨集体经济组织取得宅基地的局面。例如，宁夏平罗结合“三权”（土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权）退出进行插花移民安置，由集体经济组织收储部分村民自愿有偿退出的承包地、宅基地和农房，然后用这些退出的承包地、宅基地和农房插花安置移民。被安置的移民并不取得移入村集体经济组织成员资格，但对分配取得的宅基地享有与本村农户同等的权利，地方政府为其确权发证。

用宅基地解决安置移民的居住问题，既具有高度的现实需求，也具有公共利益上的正当性，但同样会形成农民在本集体经济组织之外取得宅基地使用权的情形，突破了宅基地使用权的身份限制。

上述四种情形均突破了现行法律和政策框架下宅基地使用权的身份性，从而形成非本集体经济组织成员的外部主体事实上享有宅基地使用权的局面，挑战了现行法下宅基地使用权创设的逻辑前提和法理基础。

3.对租赁单一流转方式的挑战

在现行法律和政策框架下，与本集体经济组织成员没有任何关联的社会主体市场化利用宅基地的途径只有租赁这一种方式，但租赁途径无法满足部分市场主体对取得更加稳定而有保障权利的现实需求，从而催生了大量的隐形流转行为，以农房的私下买卖或变相买卖为主要表现形式。这些私下交易行为虽不被现行法律所保护，但长期禁而不止，形成了大量“法外”运行的对于宅基地的事实上的占有使用状态。

（1）社会主体市场化利用宅基地的现实需求

在通过制度变革回应这一挑战之前，首先需要作出一个与改革方向相关的价值判断：是否应该允许社会主体尤其是城镇居民等通过市场交易行为占有使用宅基地。

从国际发展经验看，城镇居民下乡或返乡居住生活，对避免乡村衰败和改善乡村治理具有积极促进作用。“在世界范围内，农村的现代化取决于：第一，城市化能够吸纳消化大部分农民；第二，城市居民倒流到农村，实现城乡之间的双向流动。”“如果光是农村人口的流出，必然会造成农村的‘单向流出性衰败’”；“农民、城市居民都可以拥有农村的土地，至少是宅基地。……这不仅是发展所需，更是农村社会阶层互相制衡所需”。

从我国发展的实际需求看，为包括城镇居民在内的社会主体下乡居住提供合法通道，既是实施乡村振兴战略盘活农村闲置宅基地资源的要求，也是满足新时代人民群众新需求之必须。一方面，随着农民进城，农村出现了一定程度的宅基地和农房闲置现象；另一方面，随着城镇居民物质生活水平的提高，一部分城镇居民开始向往农村的清新空气和绿水青山，从而产生了城镇居民下乡居住的现实需求。供给与需求之间对接的桥梁必须打通。不仅如此，无论是基于发展农村金融的农房抵押还是基于为乡村一、二、三产业融合发展提供土地要素的考虑，客观上都要求宅基地资源适度参与市场化配置。

（2）宅基地“三权分置”对物权性流转方式的需求

从中央改革政策看，虽然自1999年以来，国家政策一直明令禁止城镇居民下乡购买农房或宅基地，并且至今尚未解禁，但不能据此把近年来中央的宅基地政策理解为坚守宅基地资源配置的封闭性。事实上，近年来的国家政策并不禁止社会主体参与宅基地盘活利用。例如，2016年出台的《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新，促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84号）规定，“在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。”2017年中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》提出“探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入”。这些都体现了适当鼓励外部主体下乡参与宅基地盘活利用的精神。

社会主体既然要参与宅基地的盘活利用，就要对宅基地进行占有使用，进言之就必须对宅基地享有某种权利。因此，宅基地制度改革的关键点不应是“放不放”，而是“如何放”和“放多大”。

就此，中央部署的宅基地“三权分置”给出了方向。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”虽然这一文件部署的宅基地“三权分置”政策的含义并不是十分明晰，但有一点是明确的：中央希望适度放活宅基地利用，但放活的途径不是允许具有身份属性的宅基地使用权直接转让，而是希望通过剥离并流转出一个没有身份限制的“第三权”，从而为社会主体市场化参与宅基地利用打开通道。

那么，该“第三权”是何种权利呢？学者们存在不同看法：有认为该“第三权”为租赁权者，也有主张应将该“第三权”创设为用益物权者。从实践探索看，笔者分析大理、泸县、义乌、德清等地的宅基地“三权分置”政策设计和实践操作发现，尽管各地对宅基地“第三权”的称谓不同，但从其创设的“第三权”的实际权能可以发现，既有将其等同于租赁权者，例如大理，也有赋予其再转让、抵押等权能从而将其等同于物权者，例如德清、泸县。这表明实践中对物债两种性质的“第三权”均有现实需求。作为债权性质的“第三权”，现行制度框架下已存在租赁途径可以实现，并无问题；但作为物权性质的“第三权”，现行制度框架下却并无创设途径和法律依据。宅基地物权性流转方式有着较高的现实需求，但却存在制度供应上的缺失。

4.对“居住使用”的挑战

对土地权利而言，其被允许的用途是其权利内容的重要组成部分，实则体现了法律所赋予的土地发展权的限度。土地发展权是指改变土地现有用途与利用强度等利用方式的权利，既包括将农用地改为建设用地的情形，也包括改变建设用地的原开发强度的情形。法律对土地发展权的分配和控制是国家实施土地用途管制的重要手段。物权法将宅基地使用权的用途限定为“建造住宅及其附属设施”，这一限定体现了国家对宅基地发展权的控制，也与宅基地的居住保障功能相适应。但随着乡村旅游的兴起，实践中部分宅基地扩展至经营性或复合性用途，宅基地被用于餐饮、住宿、电商、养老、文创、手工制作等产业经营的情形大量出现，其中有些情形可能兼容居住和经营功能，在另一些情形下则可能完全用于经营而不再包含居住功能。由此可见，随着乡村振兴背景下宅基地利用向经营性、复合性用途的扩展，宅基地使用权所包含的土地发展权在实践中自发进行了扩张，从而突破了现行法对宅基地用途的限制。

将宅基地用于包括经营性用途在内的复合用途，既是实践自发产生的客观需求，也是为在农村促进一、二、三产业融合发展提供用地保障的重要途径，这一点也为中央文件所鼓励。例如，2016年中央一号文件《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化，实现全面小康目标的若干意见》提出“支持有条件的地方通过盘活农村闲置房屋、集体建设用地……等资产资源发展休闲农业和乡村旅游”。2017年12月国土资源部、国家发展改革委《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》（国土资规〔2017〕12号）也提出“鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用”，“对农村集体建设用地，在促进节约集约用地、保障农民权益的前提下，可以复合民宿民俗、创意休闲等功能”。但宅基地复合利用的法律依据和法律保障问题同样对现行制度提出了挑战。

综上所述，于宅基地继承、内部转让、跨村配置、移民安置、市场化利用、经营性使用等情形所事实上形成的宅基地占有使用，都无法在现行宅基地权利体系下找到对应，其权利性质和效力面临尴尬；但上述情形下的宅基地利用都有其存在的现实需求与促进经济社会发展的正当合理性，对保障农民土地权益、提高宅基地资源配置效率、促进乡村振兴等具有积极意义。通过制度创新和立法变革为这些“法外”的合理利用样态找到出路并一一归于法律规制之下，是改革完善宅基地制度、提升宅基地管理法治化水平的必然要求。