王利明：食品安全需从“管理”走向“治理”

本文由“中国民商法律网”授权发布，转载请注明出处 作者：王利明教授，中国人民大学法学院。 本微信公号将于近期推送本随想集中的文章，敬请关注！

编辑：李欣南

图片：师文

据报道，某地几家有正规经营资质的厂家因收购或倒卖“地沟油”被处以3万元的最高罚款额。此事被当作执法部门严格执法的典型案例加以宣传。不过，有细心的观察者注意到，虽然当地执法机构多次“出重拳”，对违规企业处以高额罚款，但当地的地沟油事件却屡禁不绝。在有的地方，地沟油问题“按下葫芦浮起瓢”，难以根除。这样的执法尴尬局面正好折射出我国食品管理方面所存在的严重治理漏洞，反映了当前这种简单地以管理代替治理的执法思维的现实困境。

食品安全关乎国计民生，关系国家安全和人民生活幸福。食品安全是每个公民舌尖上的安全，是老百姓重大基本民生的安全，是一个底线安全，同时又关系到公共安全、国家安全。党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”，在食品安全领域，由“管”理变为“治”理，虽只有一字之差，但其体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策，在保障食品安全的理念、方式、价值和意义等方面将发生变化。食品安全仅仅依靠政府单方面的管理是难以奏效的。新时期，我们必须要以问题为中心，创新治理机制，完善治理手段，实行多元治理，形成对食品安全问题的系统治理格局。具体来说： 一是强化食品安全的源头治理。近年来，“地沟油”现象在我国层出不穷，其背后涉及错综复杂的生产、销售链条和利益关系。要想切实有效治理地沟油乱象，单纯的高额罚款的效果是有限的。原因很简单，一是因为，罚款手段不可能对每个现实的或者潜在的违法者都有效。一些漏网之鱼仍然有动力继续实施这类违法活动。二是因为，对于一些人来说，即便缴纳了3万元罚款，其生产和销售活动在整体上仍然是有利可图的，在被处罚后仍然有动力继续违法。甚至在不少的情形中，执法手段比较落后，比如为执法工作人员设定罚款任务和定额，诱发相应的道德风险。在这些情形下，地沟油是怎么生产，是何种途径流到这些正规企业，并最终流向餐桌，其中出现了大量的管理漏洞和死角，这就需要实行覆盖“从农田到餐桌”的全过程的严格的治理。例如，如果对地沟油的源头没有有效关注和治理，地沟油现象不太可能得到根本性杜绝，最终我们只能不断重复“发现一起、查获一起”的窘境。

二是推行食品安全的综合治理。在管理模式下，管理方式是刚性的，部门管理是单一的；而在治理模式下，则需要执法部门在各个治理环节无缝对接、治理手段协调整合，整个治理过程需要法治化、制度化。食品安全涉及多个环节，但在传统管理模式下，食品安全过于依靠某一政府部门单方面的管理，而忽略了与其他部门的相互衔接和配合。当面临地沟油等新型复杂社会问题时，就暴露出管理相互脱节等问题。一方面，地沟油等问题的管理涉及20多个部门，每个部门如同铁路警察，各管一段。比如发现地沟油由工商部门管理，而其流向餐桌的过程又由食品安全部门管理，而生产地沟油又由农业部门进行管理。各个管理部门经常出现互相推诿、互相扯皮的现象。尽管在某一个时期推行过联合执法，但其毕竟没有常态化，由此也难免出现管理的死角。另一方面，各个部门的执法也相互脱节。出现“地沟油”事件之后，有的执法机构虽然发现并予以查处，但并没有将相关责任人移送司法机关，形成“打了不罚，罚了不打”的局面，从而导致行为人的违法成本低，执法成本高，难以有效治理地沟油问题。要想有效治理这一复杂的社会问题，就需要执法者系统地关注每一个违法环节，建立一个常态化的综合协调机制。

三是实现食品安全的多元治理。在管理模式下，主要强调政府的行政强制；而在治理模式下，要发挥全社会的力量，形成一种社会共治。因而在社会治理中出现了治理主体多元化的趋势，政府只是参与其中的主体之一，而不是唯一的主体。就食品安全的治理而言，政府管理力量毕竟受到公共财政投入的限制，在信息来源、监管时效、监管主动性等方面存在不足。因此，除政府管理方式之外，应当注重吸纳其他社会主体，发挥其他治理力量的作用。以治理好地沟油为例，即需要由政府监管、企业负责、行业自律、舆论监督、公民参与等多种手段共同发挥作用。多年来，地沟油事件屡禁不止、屡罚不止的重要原因即在于，我们片面地强调对该行为采取罚款、没收等行政处罚措施，其结果导致了“以罚代管”、“罚了不管”。政府在管理中常常是在接到举报后进行查处，信息来源比较单一，所以需要发挥各种社会主体在食品安全治理中的作用。就地沟油的治理而言，可以考虑充分发挥消费者团体、受害者个人在揭发地沟油生产信息等方面的能动性。如此便能够扩大违法信息来源，提高违法生产和经营者被发现的概率，增加他们的违法成本，从而减少此类问题的发生。再如，我国《食品安全法》第96条引入了惩罚性赔偿规则，规定消费者购买问题食品最高可获得10倍惩罚性赔偿，这有利于激励民众挺身打假，调动了多方面的积极性。

四是强化食品安全的系统治理。食品安全问题是一个系统性问题，涉及诸多环节，它要求多管齐下，集法律、道德、自律、责任等方式为一体，系统治理。具体的做法包括法律的追究、道德的谴责、媒体的监督、企业的社会责任、行业的自律以及社会公众的监督等等。例如，在实践中，一些地方推行不良企业的黑名单制度，建立不良企业信息档案。这样的制度创新既有利于节约治理的成本，也有利于约束违法企业和潜在的违法企业更好地依法生产和经营。解决地沟油问题应该疏堵结合。从国外的治理经验来看，严格的过程监管和严厉的处罚措施是关键，同时也需要建立地沟油的合理利用渠道，从而将地沟油“变废为宝”，国家需要出台相关的政策，这是治理地沟油的根本措施。

五是推行食品安全的风险治理。风险治理是指建立独立的食品安全风险管理，加强对食品的检测，建立高效的食品安全检测体系，加强对食品安全风险的研究和分析，及时构建畅通的风险交流机制。这就需要建立起以政府强制监管为主导、社会参与和企业自律充分发力的食品安全长效机制，即建立一个高效且权威的风险预测、发现、预警和疏导的系统，从而能够及时预测潜在的食品安全风险，发现违法生产和销售活动，在发现相关活动后由权威机构及时作出预警，同时要根据风险来源提供疏导风险的途径。例如，可以考虑根据不同食品的风险级别，加快建立重点食品的名单，合理分配监管资源，完善食品企业信用档案制度，实现最大化的监管效能。就地沟油而言，政府部门的工作重心在于及时发现和处理、广泛预警和加以疏导，加大食品安全的监管力度。同时，一旦发现食品不安全的迹象，特别是那些可能流入市场的不安全食品，监管机构要及时公开信息，最大限度地减少或消除损害。

六是实现食品安全的依法治理。社会治理是一整套有效的制度安排，包括了信息机制、决策机制、评价机制、监督机制等各种机制的有机整体。在食品安全的治理过程中，应当充分发挥法治的作用。地沟油对国民身体健康的危害、对国家形象的损害、对本土品牌国际竞争力的损伤是显而易见的。但迄今为止，我国立法并没有对此进行全面、系统的回应。尤其是，我国现行立法在很大程度上仍然没有跳出“重行政罚款，轻民事和刑事责任”的思维定式，没有充分考虑和发挥三种责任之间的协同治理效应，而主要强调政府管理的作用。对此，我国立法需要统筹考虑各种可能的责任形态及其功能，充分发挥不同社会力量的协同治理效果。尤其需要指出，产生食品安全问题的主要原因在于有法不依、执法不严、违法不究以及道德滑坡等。就地沟油而言，一些执法部门对生产、销售地沟油的企业作简单处罚了事，即使是在法律规定的范围内顶额处罚，其违法成本依然不高，在执法部门执法之后，这些企业依然我行我素，甚至变本加厉地从事违法行为。所以，强化依法治理关键是强化严格执法。

此外，需要强化政府的治理责任。治理地沟油问题既需要配套的法律规则，更需要政府执法部门严格执法。政府不能不作为，也不能乱作为，尤其不能利用职权“依罚行政“，为个人或者少数人牟取不当利益。对于违法行政以及不作为的个人或者机关，也应当依法问责。

从管理向治理的转化也必须要从理念上实现从传统的“管理思维”向“治理思维”的转化。十八届三中全会要求执政理念从社会管理走向社会治理。这一理念变化必将对中国的法治建设产生深远影响。习近平同志强调，治理与管理仅一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。食品安全从管理向治理转化，标志着我们党执政理念的重大转化，标志着国家治理体系现代化的重要提升。这也预示着，我们在食品安全领域将实现从单向管理到多边治理、从粗放管理到精细治理、从被动管理到能动治理的转变，也正在逐步向科学治理发展。