十八届四中全会决定对律师资源的开发和重新布局作出了重大决定，广大律师要切实认识到这一重大举措所带来的机遇和挑战，正确处理好短期效益与长远发展之间的关系，既不盲目乐观，也不在遇到困难的时候盲目悲观。
文 | 王进喜（中国政法大学教授）
来源 | 律师守望者的法律博客
十八届四中全会决定，以前所未有的高度，论述了法治的重要地位，即“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”深入推进依法行政，加快建设法治政府，是依法治国系统工程中的重要环节。对于律师行业而言，推进依法行政，建设法治政府，无疑带来了前所未有的发展机遇。
第一，全方位、多向度、互动型、制衡性的法治思维创造了律师更广阔的业务空间。如果说1989年司法部制定《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》的时代背景之一，是政府转变管理经济的职能，由过去主要靠行政手段直接管理经济活动，转变为主要运用经济手段和法律手段来间接控制和调节经济的运行，律师的作用更多的是在最后的决策环节发挥作用，则在十八届四中全会决定中，这种单向度的治理手段思维已经转变为全方位、多向度、互动型、制衡性的法治思维。十八届四中全会提出了六项任务，即依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开。无论是政府职能法定化、规范公正文明执法，还是对行政权力的制约和监督，都涉及法律服务。例如，政府不仅是运用法律依法行政的主体，也是法律制约和监督的对象。一支高素质的律师队伍则是法治政府建设中发挥不可替代作用的重要力量。一方面，为政府提供法律服务的社会律师和公职律师本身，将对政府权力的依法运行提供必要的保障和监督。与政府的法治能量、法治业务、法治效益彼此促进、彼此成长；另一方面，社会律师作为政府之外的当事人的代理人，对政府权力形成了制衡，是监督政府依法办事的重要力量。这些多将带来新的业务发展机遇和律师队伍发展机遇。可以说，每一项政府具体行政行为，无论是从组织法治还是程序法治角度看，都可以对应以相应的法律服务产品，从而为律师行业的发展提供广阔的空间。特别是随着程序正义观念的深入人心，与程序法治相对应的法律服务，将成为律师业务的新的增长点。
第二，政府法律服务需求具有了刚性。如果说过去律师提供政府法律服务的主要工作方式之一，是扮演参与性的辅助角色，就政府的某些重大决策提供法律方面的意见，或者应政府要求，对决策进行法律论证；对政府起草或者拟发布的规范性文件，从法律方面提出修改和补充建议。律师对政府法律服务的参与具有偶然性、辅助性。十八届四中全会决定则明确提出，要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”因此，内部重大决策合法性审查机制是一个强制性、必经环节。这从程序角度确立了法律服务的必需地位。与此同时，要“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”这从另一个角度强化了决策科学性、合法性的重要地位。换言之，政府重大决策与法律服务呈现出了正比例增长关系。法律服务不再是可有可无的。
第三，政府法律服务将带来律师队伍的壮大、法治的壮大。律师是法治的最坚定的支持者之一，因为没有法治，就没有富有前景的律师事业。深入推进依法行政，加快建设法治政府的重要举措之一，就是“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师……参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。”截至2013年2月，全国总计有省级34个省、自治区、直辖市和特别行政区，348个地级行政区划；2851个县级行政区。在普遍建立公职律师队伍之后，我们将有一支实打实的公职律师队伍。公职律师队伍的壮大，就是法治的壮大。这支公职律师队伍本身所带来的法治和衍生效益，将是巨大的。
十八届四中全会对律师队伍的角色定位，是巩固、扩大律师对政府法律服务参与度的政治基础。长期以来，我们在律师的法治定位上含糊不清，甚至个别领导干部将律师视为行政工作的干扰力量，个别律师也将自己等同于法律商人。这些思想，对律师队伍的建设和发展造成了很多不良影响。2007年律师法第二条明确规定：“本法所称律师，是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。”“律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。”这一规定的第二款，明确指出了律师职业的公共性，强调了律师在法治建设中的重要地位。十八届四中全会决定从依法治国人才保障的高度，进一步明确律师是社会主义法治工作队伍的一部分，即社会主义法治工作队伍包括法治专门队伍和法律服务队伍。律师是法律服务队伍的重要组成部分。在关于法律服务队伍的建设中，十八届四中全会决定首先论述并且论述篇幅最大的就是律师队伍。与此同时，十八届四中全会决定提出建立从符合条件的律师中招录立法工作者、法官、检察官制度，明确了法律职业共同体建设的目标。这些决定，从政治意义上深刻揭示了律师与法治建设、律师与其他法治专门队伍之间的关系。换言之，无论是法治专门队伍，还是法律服务队伍，都要以维护法律的正确实施、维护社会公平和正义为己任。维护法律的正确实施、维护社会公平和正义，是律师与法治专门队伍的最大公约数。这一角色定位，为律师参与政府法律服务奠定了理论基础。对律师的这一角色定位，也是我们制度自信的重要体现之一。
在依法治国的宏大背景下，律师事业面临着前所未有的机遇，与此同时，律师队伍要发挥应有的作用，无论是在思想、组织和队伍建设方面，还是外部执业环境方面，都面临着诸多挑战。我们需要采取切实措施来应对这些挑战。
第一，律师队伍迫切需要加强政治思想建设和业务素质建设。十八届四中全会决定布局下的新一轮律师事业改革的重要特点之一，就是从强调律师队伍量的发展，转变为强调律师队伍质的完善。十八届四中全会决定明确提出，要“加强律师队伍思想政治建设，把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为律师从业的基本要求，增强广大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性。”历史深切地表明，法治秩序是很脆弱的，需要包括律师在内的整个社会的悉心建设和呵护。对于律师而言，没有法治，就没有律师的立身、立业之本。律师应当是对法治的最坚定的支持者之一。因此，律师对法治的追求应当是自觉的，而不是自发的。各级党和政府应当充分认识法治给社会整体所带来的效益和红利，充分认识律师队伍在法治中的不可或缺的地位和作用，加强对律师队伍的政治引领和关怀，使广大律师切实认识走中国特色社会主义法治道路的必要性和必然性，走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性。与此同时，广大律师应当克服困难，克服自满，主动学习，自觉掌握参与政府决策所需要的政策知识、经济知识等背景知识，提高政府法律服务的业务能力。
第二，放弃单纯参谋思路，担当决策重任。人们通常说政府法律顾问是“法治领导”决策的重要参谋，通过政府法律顾问提前介入行政决策，提升决策合法性、科学性。然而，对于公职律师而言，不应当仅仅局限于法律服务，而应当有新的担当。换言之，在政府依法行政活动中，公职律师既可以是法治服务队伍的组成部分，也可以是法治专门队伍的组成部分，是二者之间的新的形态。十八届四中全会决定指出，在各级领导班子建设中，要“把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。”公职律师毫无疑问具备这样的思维和能力。在干部选任中，对于法律业务密集型的领导岗位，应当明确由公职律师来担任。要进一步提高公职律师的行政地位、政治地位，使得公职律师岗位有职、有权、有尊严。
第三，需要政府法律服务与公职律师的地位和作用需要以法律形式加以确立和保障。政府法律服务是法治政府建设谋篇布局中的重要一笔，无论是助力日常行政管理，还是服务于政府职能转变，法律服务都将发挥不可替代的作用。要使政府法律服务落到实处，需要国务院以行政法规形式，确立政府法律服务的组织形式、各主体之间的权利义务关系。公职律师队伍建设是对法律服务队伍的进一步整合，是对法律服务资源的进一步合理化配置。十八届四中全会明确要求明确公职律师法律地位及权利义务，理顺公职律师管理体制机制。公职律师既是国家公务员又是律师。律师应当具有职业上的独立性，对于公职律师制度而言，保证公职律师的独立性也是这种制度设计的应有之意。保证公职律师独立性的重要体制构建，就是由司法行政机关和律师协会依法对公职律师进行管理、监督和保障、指导。在新的管理体制中，各级领导干部要打破划地盘管人的思维，从法治全局出发，尊重司法行政机关和律师协会对公职律师的管理、监督和保障、指导。对此，应当尽快启动律师法的修改工作，使得各级司法行政机关和律师协会对公职律师的管理、监督和保障、指导有法可依。
第四，切实做好律师参与政府法律服务的基础性保障工作。对于政府这一法律服务需求者而言，需要从承担民事责任的能力、内部管理制度、业务能力、职业道德等角度，科学制定遴选政府法律服务机构和人员的标准和程序；对于司法行政机关和律师协会而言，应当考虑制定科学的律师事务所管理评估体系，为政府遴选法律服务机构提供较为客观的可参考标准。
综上所述，十八届四中全会决定对律师资源的开发和重新布局作出了重大决定，广大律师要切实认识到这一重大举措所带来的机遇和挑战。与此同时，我们应当认识到法治政府建设所带来的法治效益、法治红利有一个逐渐释放的过程，不同地区的政府法律服务购买力还存在很大差异；一些不利于法治建设的旧的思维和观念在短时期内不可能彻底消除；律师参与政府法律服务有一个参与、巩固和提高的渐进过程。广大律师对此应当有清醒的认识，正确处理好短期效益与长远发展之间的关系，既不盲目乐观，也不在遇到困难的时候盲目悲观。
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