发布时间：2015-06-21      来源: 法治周末    点击: 次

 

 
蒋清华
近日，新华社刊发了《中国地方政府加快构建法律顾问制度》的报道。报道中提到，随着中国全面推进依法治国，中国地方政府也在积极推行政府法律顾问制度，以期在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥法律顾问的作用。
在我国全面推进依法治国的进程中，各级政府尤其是乡镇、县、地级市地方政府，法律顾问对于帮助政府提高依法行政水平、保障行政相对人权利、维护社会和谐等具有重要作用。由于法律事务具有很强的专业性，并需要一定的时间去研究，而群众对政府依法行政的要求越来越高，所以，政府对法律服务具有很强的“刚性需求”。
然而目前我国政府法律顾问定位还不清晰。而近些年，政府法律顾问制度发展不够迅速，建设水平不均衡。有的地方政府建立了，有的没建立；有的运作得较好，有的形同虚设。出现这一现象的原因在于，有的政府官员认识不到位，认为法律顾问是个形式、走一道程序，甚至认为是“指手划脚”“自找麻烦”。
2013年，党的十八届三中全会“决定”提出“普遍建立法律顾问制度”的改革要求。要实现“普遍”，最好以行政法规的形式正式确立政府法律顾问制度。今年2月，广东以地方政府规章形式出台了《广东省政府法律顾问工作规定》，对全省的政府法律顾问工作进行规范。这样的省级政府规章还很少。
国务院可以考虑尽快制定出台“地方政府法律顾问工作规定”，对一些基本问题作出统一规范，各级地方政府再因地制宜地制定实施细则，从而推动全国各级地方政府及其部门法律顾问制度迅速建立。
业内人士表示，目前，全国为政府法律事务服务的公职律师约为7000人，只占到律师总数的3%左右，政府法律顾问制度在“未来还有很大的发展空间”。而许多法治成熟的国家都建立了较完善的政府法律顾问制度。
应该注意的是，法律顾问不是“消防员”，而是“设计员”之一，其工作主要应在为行政行为在事前和事中把好“法律关”。所以，政府法律顾问不宜具有公职身份，其与行政机关之间应是一种平等的聘用关系。不论是教授还是律师，作为法律顾问要为政府提供专业的法律意见，而不能变成为政府行为进行合法性证成。政府法律顾问独立发表意见，不应受任何单位和个人的干涉。
行政管理事项涉及方方面面，而专家、律师一般都是擅长某个专门领域，如果顾问队伍规模较小，这些法律顾问可能就会对某些领域事务力不从心。顾问能力还不能完全满足政府工作的需要。
为此必须完善遴选机制，合理设置政府法律顾问的门槛，以高门槛为原则，同时出于人才培养的考虑，允许符合高门槛受聘的专家、律师推荐符合一定条件的自己的助理进入顾问队伍。要采取单位推荐和公开竞聘相结合的方式，选出专业水平和综合素质皆优的人员。
也可实行常年顾问和专项顾问相结合的形式，常年顾问为几年一聘，主要处理日常法律事务；专项顾问为一事一聘，来自于事先建立的专家库，根据事项所涉专业来聘请相关专家，办理某项事务。
而据有关报道，大多数法律顾问的工作是低报酬甚至免费的。这无疑会影响一些专家、律师的服务热情和服务质量。因此首先要让律师、专家觉得为政府服务不仅“有面子”，而且“实惠”；对于业绩突出的法律顾问，由政府授予荣誉称号，并给予物质奖励。
此外，还要保证法律顾问因工作需要所应有的权利，例如列席有关会议、查阅资料、访谈、调查等。行政机关制定和清理规范性文件，作出重要行政决策，作出重要行政行为，洽谈重要项目，处理行政争议等，都应当有法律顾问参与分析、论证乃至决策。法律顾问的意见应如实记入会议纪要，并签字确认。直接以书面形式出具意见的，意见书应报行政机关负责人批示，并纳入档案管理。
而政府法律顾问同时也需要承当相应的义务，如勤勉尽责；保密；不得同时担任几个政府部门的法律顾问；不得为与其顾问单位有利益冲突的其他单位或个人提供法律服务；不得利用顾问名义从事营利性活动，不得利用顾问身份牟取不正当利益。
(作者系中南大学法学讲师)