编辑：李麒玉
图片：师文
近年来，我国慈善事业发展迅速，但因慈善所引发的各类争议时有发生。例如，在2014年，嫣然天使基金和壹基金这两大国内著名民间慈善机构，均遭遇到了对其资金使用规范方面的质疑。其中，嫣然天使基金被质疑在唇腭裂手术中涉嫌利益输送，并有至少7000万善款下落不明；壹基金则被质疑在对雅安地震募得款物进行拨付的过程中，存在违法、违规情况，而且相关当事人有贪污善款的嫌疑。虽然上述质疑最终均未获得证实，但其却引发了社会各界对于慈善基金规范运作的广泛关注。
虽然上述情况尚未得到证实，但也在一定程度上反映了我国慈善立法不完善的现状。例如，对慈善捐款的运用情况，慈善组织是否有义务披露慈善捐款的使用情况以及披露到何种程度等，我国立法均未作出明确规定。由于现行立法规定不完善，对慈善机构运作的监管不力，使其在实际运营过程中难免存在不规范的情况；而对善款使用的不规范和不透明，使得民众对于慈善机构的质疑声越来越大，并直接影响了慈善机构的公信力，进而形成恶性循环，对我国慈善事业的发展产生障碍。
发展慈善事业需要立法引导和推动。中华民族具有乐施好善的传统，以儒家为主要代表的中国传统文化，以“仁”为思想的核心，讲究由仁而趋善。孔子曾提出“仁者爱人”的思想，他说：“仁者，己欲立而立人，己欲达而达人。已所不欲，勿施于人。”孟子在此基础上进一步提出：“夫苟好善，则四海之内皆将轻千里而来告之以善”（《孟子•告子下》）。“禹思天下有溺者，由己溺之也；稷思天下有饥者，由己饥之也，是以如是其急也”（《战国•孟子•离娄下•第二十九章》），“出入相友，守望相助，疾病相扶持”（《孟子•滕文公上》）。中国人强调“仁者寿”，“积善成德”，“赠人玫瑰，手有余香”，并把乐施好善作为传统的美德和好人的标准之一。所以，今天在构建和谐社会的过程中，仍然应当弘扬和传承以儒家思想为代表的优秀传统文化所提倡的乐施好善精神。
然而，现阶段我国的慈善事业并不发达，尤其是自“郭美美事件”之后，红十字会的信誉一落千丈，深圳市红十字会某会长曾告诉记者，“郭美美事件”之后，该会收到的社会捐款几乎为零。从大学捐赠来看，美国许多大学几乎三分之一的经费来自于捐赠；但对中国的大学而言，到目前为止，捐赠数额占经费的比例极低。与发达国家相比，我国总体上捐赠数量不大，慈善氛围不浓厚，慈善事业的作用没有得到充分发挥，还不能完全适应社会需求。数据显示，即使是在汶川大地震期间，捐赠数额也仅占GDP的0.4％，而美国一般占２％左右。国内工商注册登记的企业超过1000万家，但有过捐赠记录的不超过10万家，这意味着，有99%的企业从来没有参与过捐赠。
前段时间，潘石屹向哈佛大学捐款1亿美元的事件再次引起人们的讨论。这也促使我们反思：为什么中国人有钱愿意捐到外国，却不愿意捐给我们自己的学校？应当看到，实践中确实存在着“善门难开、善财难舍、好人难当”的现象，而且我国的捐赠制度、捐赠体制等仍不完善，这也在一定程度上影响了人们的捐赠热情。但我认为，捐赠法律制度不完善是影响人们从事慈善捐款积极性的一个重要原因。
目前，我国涉及慈善事业以及公益捐赠的法律法规有6部，包括《公益事业捐赠法》《红十字会法》《社团登记管理条例》《基金会登记管理条例》《企业所得税法》以及《个人所得税条例实施细则》。虽然这些法律对于规范慈善事业发挥了一定的作用，但它们彼此之间并不完全协调一致，存在交叉、重叠甚至矛盾冲突的现象，不利于对慈善事业的管理与规范。因而，需要尽快制定一部《慈善事业促进法》，以有效规范慈善捐赠活动、促进慈善事业健康发展，这也有利于弘扬社会关爱之心，促进人与人之间互助互爱，实现社会和谐发展。在《慈善事业促进法》中，至少应当解决以下几个问题：
一是立法应当全面鼓励慈善捐赠。法律应当将慈善作为一种应予鼓励的事业进行规范，努力营造慈善文化。事实上，法律的鼓励和引导本身就是慈善文化的组成部分，也是慈善事业得以发展的重要保障。我们应当通过立法加强慈善教育，弘扬乐施好善的精神，塑造一种慈善文化，努力引导人们一心向善。鼓励慈善还需要从制度层面鼓励人们从事慈善事业。有必要通过实施税收优惠、政府奖励等各种措施，鼓励人们从事慈善活动。例如，在税收优惠方面，可以参照新的《企业所得税法》的规定，修改个人所得税的税收减免规定，从而鼓励人们从事慈善行为，保障慈善事业的有序发展。
二是要完善慈善组织设立的条件、组织形式、运作方式。从实践来看，我们对慈善组织设立了较高的门槛，这不利于社会慈善事业的发展，也不利于充分发挥社会公众在慈善事业发展中的作用。截至2011年，我国的慈善公益组织大约100多个，而美国1998年豁免、减免税收的慈善公益机构就有120万个。在我国，一些私人慈善组织在设立过程中，因难以找到挂靠主管机关，导致慈善组织难以设立。因此，在法律上应当适当放开慈善组织的设立或者认定条件，应当从严格控制准入向严格进行事后监管转化，即政府的职责主要是对慈善组织开展慈善活动的情况和信息披露的情况进行监管，督促慈善组织严格按照法律规定或者章程的规定开展慈善活动，或者如实进行信息披露。在法律上要求民间慈善机构需要有主管机关仍然是必要的，但对于一些确有信誉的个人和民间组织，可以考虑由民政部或相关机关担任主管机关，而不必要求其必须寻找到某一主管机关。
三是规范慈善捐赠的使用。慈善事业是最需要公开、透明的事业，因为慈善活动公开、透明是其公信力的保障，滥用慈善捐款其实是对人们慈善爱心的损害，会抑制人们从事慈善捐赠的积极性。例如，个别慈善组织爆出“捐款不知去向”的丑闻，会极大地影响公众从事慈善活动的热情。在法律上首先要确立慈善组织的资产属于慈善组织所有，应当用于慈善目的，任何组织和个人不得私分、侵占、挪用和损毁。慈善捐款的管理、运作应当专门用于慈善目的。其次，慈善捐款的使用应当做到公开化、透明化，实行专款专用，设立专门的账户，像上市公司一样，编制年度报表，每年向捐赠人和全社会公布一次善款的来源、数量、使用情况，或者通过网上资源发布相关的信息，让捐款人知道自己所捐的每一笔款项最终的流向和作用，从而鼓励人们从事捐款活动。公众之所以对许多慈善组织不信任，很大程度上也是因为这些慈善组织的信息披露不及时、不全面，没有做到信息公开。所以，慈善活动的公开化对于提高慈善组织的社会公信力、对于其吸引更多的慈善捐赠具有重要意义，因此，我国未来的慈善立法应当对慈善组织的信息公开制度作出全面规定。此外，在开展慈善事业过程中，理事、监事和其他管理人员不应享有不适当的高额报酬，如工资、奖金、退休金等，捐赠者也不得以任何形式参与慈善法人的财产分配。
四是慈善组织内部决策实行规范化和公开化。一方面，慈善组织内部的决策应当制度化、程序化。法律上应当明确慈善组织内部决策的机制，规定一定的决策程序，确保慈善组织决策的规范化，从而避免慈善组织决策的随意性和不正当性。另一方面，慈善组织内部的决策应当公开化。民政部《2010年全国慈善组织信息披露现状报告》显示，全国有42%的慈善组织没有专门的信息披露办法，37%的慈善组织没有专人负责信息披露工作，90%的公众不接受目前的披露程度和方式。公众之所以担心一些慈善捐款去向不明，很大程度上也是因为社会公众对慈善组织的内部决策不信任，因此，法律上应当明确规定，慈善组织内部的决策应当公开化。此外，慈善组织的内部决策应当按照慈善组织的活动章程进行。慈善机构都必须要有规范的章程，而且章程要经过政府的审核。慈善组织的章程应当成为其活动的规范依据，一旦章程登记，就应当约束慈善组织的活动，政府也可以依据章程对慈善组织进行监管。
五是慈善财产的范围应当扩大。我认为，可以将慈善捐赠的财产界定为“依法可转让的财产性权利”。也就是说，凡是可以依法转让的财产，都可以用于慈善捐赠。例如，股权、债权、知识产权以及其他无形财产，都可以纳入可捐赠的财产的范围。关于股权的捐赠，我国已经制定了相关的规范性文件，但就知识产权的捐赠而言，我国尚未制定对应的税收优惠以及相关的法律规范，这也影响了知识产权的捐赠行为。当然，对于一些不能转让的客体（如时间、劳务等），不应将其纳入可捐赠的标的物的范围，可将其纳入提供自愿服务的范围。
六是明确违反慈善监管规则的法律责任。我国目前慈善立法尚不完善，一些违反慈善目的的行为并未受到法律制裁，这也在一定程度上影响了慈善事业的健康发展，影响了人们从事慈善活动的热情。例如，一些企业或者个人假借慈善之名实施偷税、漏税行为，或者滥用慈善捐款、将慈善捐款据为己有等。这些行为一旦发生，就应当立即予以制止，并追究相关人员的法律责任，因此，我国未来慈善立法应当明确违反慈善监管规则的法律责任，以便于及时地遏制慈善捐赠中的各种违法犯罪行为。
改革开放以来，我国经济建设取得了巨大成就，实现了“让一部分人先富起来”的愿景。但是，与此同时，两极分化已经达到十分严重的程度，基尼系数已越过了警戒线。截至2014年，中国农村绝对贫困人口约3000万，城镇失业下岗者中的贫困人口约3000万，再加上残疾人、受灾人口等其他生活困难者，需要社会救助的人口超过1亿人。虽然党和国家采取了各种措施帮贫助困，社会救助事业也在快速发展，但仅依靠政府的救助难以满足社会救助的需要。尤其是仅通过政府兴办慈善事业，也无法保障慈善事业的健康、可持续发展。因此，需要通过制定《慈善事业促进法》，鼓励富人慷慨解囊、大力兴办各种慈善事业、捐资助学、济贫解困、安顿流浪人士。这些做法虽不能从根本上改变社会贫富分化的状况，但至少可以缓解社会矛盾，弘扬助人为乐精神，促进人与人之间互助互爱，也有利于消除和减少社会上存在的仇富现象，促进社会和谐稳定。
一个文明的社会，应该是一个互帮互爱的社会，也是一个充满爱心的社会。慈善事业是光彩事业，其发达程度也是衡量社会文明程度的重要标杆。促进慈善事业发展，立法应当先行，而不能滞后。
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