转自： 基层法治公众号

[内容摘要] 在基层法治实践中，一些过去由法院或特定行政机构依法处理的纠纷日渐成为群体性涉法闹访的缘由，党政介入的处理结果表现出反法制性。法律系统的低效、对既有规则的不满、维权能力的不足、闹访的较大收益是当事人诉诸群体性涉法闹访的原因。群体聚集之后的挟尸、打砸等行为看似极端，在闹访的语境中却是理性的，因为这些行为能引起社会关注和政府重视，促进问题解决。党政系统在日常治理中表现出规则依赖和选择性执法倾向，在处理闹访事件时受制于行政问责制度，表现出强烈的社会稳定偏好，这给了群体性涉法闹访不断生产的空间。群体性涉法闹访现象带来了维权成本和治理成本同时攀升、灰色暴力蔓延、法治“领地”萎缩等后果。对此，需要反思社会稳定与法治的关系，加强法治建设。

[关键词] 群体性涉法闹访 社会稳定 法治

陈柏峰｜中南财经政法大学法学院教授，博士生导师

本文刊于《法制与社会发展》 2013年第4期

在当前基层法治实践中，普遍存在这样的现象：上访人利用信访制度，以行使信访权利的方式提出诉求，并以群体聚集、闹事等极端手段要挟地方党委政府解决问题。这种现象可以被称为“群体性闹访”。上访是公民的合法权利，但是上访应在法律规定的范围内进行，然而闹访人却罔顾法律规定，在上访中采取过激行为，围堵政府机关、静坐、打横幅、呼口号，妨碍政府工作秩序和社会秩序。近年来，闹访现象尤其是群体性闹访有愈演愈烈的不良倾向，其中群体性涉法闹访更是有明显增多的趋势。涉法闹访是指本该依法由法院、特定行政机构依法处理的案件，当事人却不找相应的机构，甚至拒绝这些机构的介入，而是坚持找党委政府和信访部门，通过闹访表达诉求、促进问题解决。目前，涉法闹访在很多地方不断出现，交通事故、医疗事故、校园伤亡事故中尤其突出，这些纠纷本来应当依法由交警队、卫生局、教育局、法院来处理。

当前社会中大量的涉法事务，是通过信访渠道甚至闹访的方式得到解决的；甚至过去依据法律程序解决的涉法事务，人们也越来越青睐于通过闹访来吸引党委政府的关注，而往往只有通过闹访将事情闹大，党政领导人才会高度重视并解决问题。涉法闹访是透视基层法治的一面镜子，也是一种需要理论解释的法治现象。为什么遇到问题后人们不依照法律办事，而是要进行闹访？为什么会不断出现群体性涉法闹访事件？为什么党委政府不能将问题引导到法治轨道上？涉法闹访带来了怎样的法治后果？这些都是需要基层法治研究给予回答的问题。回答这些问题就必须要深入剖析涉法闹访现象，本文将以2011年7月在江西义县的调研为基础展开分析和论述。

一、群体性涉法闹访及其特征

在江西义县的两个乡镇调研期间，我们遇到的群体性涉法闹访非常突出，主要体现在交通事故、医疗事故、校园伤亡事故中，其中都牵涉到人身伤害或人员死亡。在当地，这些纠纷过去很长时间曾经由特定行政机构（交警大队、卫生局等）协调解决或提交法院审判，现在却几乎都要通过群体性涉法闹访倒逼当地乡镇政府协调解决；而且，不可思议的是，若无法让双方当事人达成协议，乡镇政府还需承担赔偿或补偿责任。

案例一：2010年，古楼村村民刘某被电动三轮车撞死，目击者报警后，县交警队去现场处理事故，刘某的亲属根本就不理会。刘某的亲属将刘的尸体抬到出事路段，后来又抬到县政府并在政府大院里摆灵堂。最后在县政法委的协调下，刘某亲属获赔30万元，肇事者赔偿28万元，肇事者所在的龙津镇政府赔偿1万元，刘某所在的石鼻镇赔偿1万元。

案例二：2011年5月，新建镇有两个人被石鼻镇的王某开摩托车撞成一死一伤，死伤者家属坚持要求赔偿20万元，但是王某家里很穷，根本拿不出钱。死伤者家属于是到石鼻镇政府挟尸闹访，严重影响镇政府办公秩序，县里领导出面调解也无济于事。最后市政府领导协调决定，石鼻镇赔偿5万元，新建镇赔偿5万元，肇事的王某借钱赔偿10万元。

案例三：2010年，杨希恒之妻在义县人民医院做子宫切除手术时被划破尿管，杨希恒要求医院进行医疗赔偿，承担后续治疗费用并支付精神损失费，医患双方在赔偿金额上存在分歧。杨希恒及其亲属于是多次到县市政府上访。有一次，杨希恒召集三十多人在县政府门口聚集静坐，县信访局局长出来安抚，杨的一个亲属在情绪激动下拉扯了该局长的衣袖，县里立马派人把这名家属抓起来，并将事件定性为聚众闹事，问杨希恒是“先拘留再谈判，还是先谈判再拘留”。杨见势头不好，态度才有所软化，后来接受了县里的处置意见：义县人民医院承担杨希恒之妻的后续治疗费用，并赔偿3万元，镇政府发放抚慰金4万元。

案例四：2011年，南水村村民李某骑摩托车撞死了东山村的村民王某。李某家里很穷，只同意赔偿3万元，王某的亲属当然不接受这么低的赔偿金额，但无法给李某施加更大的压力。于是，王某的丈夫就在村口的公路上拦车，凡是李某所在的南水村村民，一律不准通行，试图通过这种方式逼迫乡政府出来调解。最终在镇政府的调解下，李某答应赔偿12.5万元，镇政府给王某丈夫解决了低保。

案例五：石鼻镇有个学生在县高中读书，2011年高考前因心理压力太大而跳楼自杀。家长及亲属几十人到县高中聚集讨说法，因处于高考期间影响极坏，县公安局只好将聚集人群强制驱离。家长和亲属于是换地方到县政府大院去闹访。最终在县政府的调解下，县高中作出了6万元的补偿。

案例六：2010年10月，石鼻镇二中学生刘柯兵与同学刘行杏、刘信等人因争执而打架斗殴，刘柯兵被刘行杏用水果刀刺穿肺部而倒地，后抢救无效死亡。刘柯兵的父母和亲戚多次到学校、县信访局闹访，抬着死者的遗像在教学楼前和教室烧纸、燃鞭炮。县政法委书记、纪委书记、副县长、县教科体局局长、县公安局副局长、镇党委书记等多人在六天五夜的不断调解下，才达成协议：死者家属获赔45万元，刘行杏的监护人赔偿18万元，刘信的监护人赔偿12万元，石鼻二中赔偿13万元，石鼻镇政府支付抚慰金2万元。

类似的案例在石鼻镇还可以列举更多。在当地，现在已经形成了一种风气，每逢有人员伤亡，必定接下来发生群体性涉法闹访事件。在我们调研中，石鼻镇政法委刘书记说，“现在只要听说本镇出了交通事故，或者出现了死人的事情，我就会做好心理准备，吃顿好饭，好好睡一觉，因为我知道，第二天肯定没时间吃饭休息，要与闹访的人耗一整天。发生事故后的第一天，死伤方肯定会动员全家族到县里镇里闹访，而且情绪激烈、要求高，很难轻易接受调解方案。”群体性涉法闹访事件具有一些鲜明的特征：

第一，群体性涉法闹访事项的性质。闹访事项有一定的道德震撼力，其中的当事人遭遇在生活上值得同情，强硬对待有违道德和社会主义意识形态。大多数闹访事件的发生都以人员死伤为前提，是“人命关天”的事情，此时政府若以社会秩序的名义采取过分的强制措施，群众在心里也不会赞成。而且，尽管政府干部对群体性涉法闹访烦不胜烦，但对当事人的遭遇一般也保持同情心态。例如，参与案例六中事件处理的石鼻镇综治干事杨显就说：“一方面，我很理解死者家属的闹访行为，毕竟一个年轻的生命就这么没了，家长多要点赔偿也很正常，人家抚养一个小孩不容易；学校做得也确实不合理，学生死后立刻就拉到殡仪馆，太草率，家长当然想不通；但另一方面，学校如果不把学生尸体拉走，肯定会发生群体闹访事件，到时候局面更难收拾，义县最近两年已经发生了多起挟尸闹访的事情，影响很恶劣；死者家长虽然有理，可是在维护自己合法权益的过程中却又有不合理的诉求。”由于群体性涉法闹访所针对的事项有道德震撼力，得到干部和群众的同情，因此即使在闹访中有不合理诉求，也能被群众理解，被政府官员容忍。

第二，群体性涉法闹访事项的处理机构。现在，群体性涉法闹访的处理机构是县乡两级党委和政府，而之前这些事项主要由相关行政机构或司法机构处理。虽然以前党委和政府也介入一些具体案件的处理过程，但远远没有现在这样普遍。调研时，我们听说案例一中的刘某在交通事故中死亡，而交警部门居然没有出场，就非常诧异。后来专门去交警大队调研，事故科的陈科长接受了我们的访谈，他说：“去了也没用，交通事故双方都不会认可交警大队的事故认定。现在事故科已经无事可做了，出了交通事故，人们直接找党委政府。”而由于“逢死必闹”，不管交通事故还是医疗事故，只要死人的，一定会闹访。与交警大队事故科“无事可做”形成鲜明对比的是，乡镇政法委书记“累得要死”。一位镇书记最近三年处理了十几起重大的群体性涉法闹访事件，访谈中他颇有情绪地反问：“为什么法律上的事情，却要我来处理？这是什么样的法治社会？！”

第三，群体性涉法闹访的处理结果。群体性涉法闹访的处理结果往往带有一定的反法制性。首先，群体性涉法闹访人的违法行为并未被追究处理。如果严格按照国家法律，群体性涉法闹访中的很多行为，完全应该成为《治安管理处罚法》乃至《刑法》的处罚对象。即使在一些案件的纠纷调解过程中，政府官员也许提出了闹访行为的违法性，并指出要依法处罚，但往往并非真心这样去做，而只是借闹访人行为的违法性来给他们施加压力，最终目的在于迫使他们息访并接受调解方案。其次，闹访人的诉求得到了满足，而且一般超过了根据法律规定所应当得到的赔偿。从江西义县的闹访事件来看，尽管赔偿没有达到闹访人最初的要求，但也超过了法律标准。李本在中国医疗纠纷研究中发现了类似现象：大量的医疗纠纷的处理过程中，抗议和暴力起到了重要影响作用，医院在摆平纠纷中支付了比法律规定更多的赔偿金额。^[1]贺欣的经验研究也表明，在社会稳定压力下，法院甚至通过“创造性地适用法律”来满足当事人诉求，加重当事人所针对的行政部门的责任。^[2]不少闹访事件的处理结果甚至明显缺乏法律依据，或根本不符合法律的逻辑，其中最典型的是，政府在无关案件中承担了责任。从法律上讲，政府不应该承担任何责任，甚至从道义上讲，政府也没有责任；很多闹访事件根本就与政府无关，是社会主体之间的纠纷，但政府为了息事宁人，往往通过主动补偿来换取闹访人接受调解协议。其中一些案件中，政府是在上级的压力下不得不承担了责任。

近年来，江西义县的群体性涉法闹访现象不断增多。尽管闹访古已有之，但其增多还是表明，当前的群体性涉法闹访不仅仅是历史的延续或法律文化的传承，而有政治法律生态方面的原因。而且，群体性涉法闹访现象导致了相关事项处理机构的去法律化、处理结果的反法制性，这明显从机构和规则两个方面缩小了“法治的领地”。众所周知，改革开放以来，中国的法学空间和法治空间是从政治中逐渐生长出来的。^[3]在改革开放初期及之前，法律一直从属于政治，此后，由于市场经济发展、政治的主动转型、依法治国理念的确立，以及律师业发展的推动、法学专门知识化的推动，法律才从法治中开辟出了相对独立的空间。虽然法治还没有达到一些法律人所期待的那种完全与政治分离的独立程度，但毕竟是大大拓展了空间，与政治之间形成了一种既有依存也有竞争的关系和局面。然而，越来越普遍存在的群体性涉法闹访现象，显然缩小了“法治的领地”。可以说，这与时代潮流是相违背的。为何会如此？这是本文所要探讨的主要问题。

二、闹访群体的行为逻辑

（一）为什么信闹不信法

通常人们倾向于认为，集体行动的参与者容易激动，感情用事，他们的行为表现为“受感染的情形”，他们是“大规模催眠”予以征服的目标。这些人完全是非理性的，他们目无法纪，冲动地行动，不遵守法律。这种简单的认识源于理论的贫困，完全忽略了行动者的理性，不理解行动者的实际处境。“局外人认为行动者的行为不够合理或非理性,并不反映行动者的本意,用行动者的眼光衡量,他们的行动是合理的。”^[4]22-23其实，人都有优先关注自我利益的倾向，尽管每个人的认知能力有所差别。群体性涉法闹访的行动大体上是经过理性算计和控制的。在所有解决问题的可能途径中，人们通常会选择成本最小、风险最低、最容易操作的方法。虽然一些群体性涉法闹访行为可能是没有其它办法的迫不得已的选择，但至少在江西义县的相关案例中，大多数情形下，闹访人都是直接采取了闹访行为，之前几乎没有尝试用其它方法来解决问题。为什么会这样？从田野研究来看，至少存在以下几个方面的原因：

第一，法律维权途径不够畅通。江西义县人们的经验表明，常规维权途径并不通畅，不能充分保障当事人的利益。其背后既有人们认知的问题，很多农民相信法律系统腐败（不管这是否符合事实）；也有法律系统、官僚体系自身的问题，官员腐败、办事拖沓、执行难等多问题也确实存在。2008年，石鼻镇曾经有过一起交通事故的诉讼案件，一位教师被撞伤后，镇里调解不成功，教师起诉到法院，法院判决肇事者赔偿30万元，但是判决下达三年也未能成功执行。类似的案例很能“教育”人，这个案子让周围人们对司法系统丧失信心。群体性涉法闹访因此既是人们遇到问题的“救命稻草”，也往往成为其首选。同时，农民维权能力不足也是法律维权途径不够畅通的原因之一。群体性涉法闹访人多数处于社会底层，他们的法律知识非常有限，对法律系统有所畏惧，对繁琐的程序缺乏信任和信心；他们不知道如何在法律系统内准确表达诉求，或者在初步表达受阻后不知道如何采取进一步措施；他们对律师陌生而缺乏信任，或因为贫穷而很少会通过律师表达合法诉求。面对难以解决的问题，他们往往寄希望于通过闹访来打破既有的权力和资源格局，寻找解决问题的政治资源。正由于维权能力不足，心理弱势，他们反而在闹访行动中表现出先发制人的激烈。

第二，闹访人对既有规则的不满心理。现有的人身侵权致死的相关赔偿规则存在“同命不同价”的问题，这一问题经过新闻媒体的放大效应，加深了民众与司法之间的观念对立。于是，在法律规范难以改动的情况下，民众往往寄希望于通过涉法闹访来改变个案结果，以实现其“同命同价”的诉求。在民众看来，生命既然是平等的，那么丧失生命所得到的赔偿应当相同，他们将死亡损害赔偿假定为对生命损害本身的赔偿。但在主流法律理论上，死亡赔偿针对的并非受害人，而是其近亲属，因为受害人生命的消失导致了其权利能力的丧失，由于受害人近亲属的情况各不相同，赔偿因此不同。虽然《侵权责任法》和各地的地方性法规不断回应“同命不同价”问题，试图在一定范围内弥合城乡差别和地区差别，但全国范围内的“同命同价”尚难实现。一个在上海打工的农民回到义县，他会质疑为何上海人和义县人的“生命价值”是百万元与几万元的巨大差别。对所谓“生命平等”的追求，很容易导致人们对现有法律规则的反感，这种反感在转型期社会矛盾交织背景下被不断强化，最终可能促使他们走上闹访之路。

第三，群体性涉法闹访可以带来较大收益。当前人们越来越被裹挟进入了全球化体系，地方社会的陌生化程度正在加剧，人们对与自己利益无涉的地方事务的兴趣越来越低，地方事务只有足够轰动、刺激才能激发人们的兴趣和热情。一旦群体性涉法闹访以激烈的方式吸引了地方民众的眼球，闹访人就可以占领道义制高点，获得民众同情。这种同情的情绪，与民众平时的不满情绪叠加在一起，就在舆论上对政府相当不利。政府行为稍有不慎，都可能激起与闹访事项没有利益关联的群众的反弹，从而影响社会稳定。正因此，面对闹访，地方政府往往会尽量快速满足闹访人的诉求，即使处理结果违反法律。借助群体性涉法闹访，闹访人可以跨越具体行政机构和冗长繁琐的程序，将问题直接呈现在决策者的面前，大大加快了问题解决的速度，在法律规则之外获取利益。对当事人而言，与其被法律体系和官僚体制复杂繁琐的程序所羁绊，耗时费力地等待充满陌生性和不确定性的法律处理，就不如通过群体性涉法闹访直截了当地引起政府及其领导人的重视。认为闹访都只是被动的无计可施的办法，这只是一种局外人的眼光，没有体验到当事人所面临的处境和理性计算，没有洞察其中的利益机会和结构。

（二）群体性涉法闹访的微观机制

群体性涉法闹访的目的是要让党委和政府领导人着手处理当事人的问题，从而跳过繁琐的法律程序和僵化的官僚体制。通常，地方党委政府要将民众诉求纳入议程，需满足下列条件之一：着手解决是必要的，否则就会使问题恶化和复杂化，从而要承担更大的政治责任和社会压力；上级党委政府施压要求解决；事情若不尽快解决，就可能陷入被动的舆论漩涡，甚至会引起上级政府的注意。^[5]群体性涉法闹访就是要制造和促成这些条件，为此，闹访人就要动员可利用的资源，并采取诸种有利策略。

学者在讨论“闹大”现象时将动员过程概括为三个层次：个人的自我动员、集体行动的内部动员、对外部资源的动员。^[6]从江西义县的群体性涉法闹访来看，这三个层次很难被仔细区分，往往同时发生，因为群体性涉法闹访往往是在群体互动中突然被发起并付诸实施的。交通事故、医疗事故或校园伤亡事故发生后，死者亲属闻讯后纷纷赶到现场，大家的冤屈或不公情绪在悲愤中互动强化，只要有“见多识广”的某个亲属一提议，群体性涉法闹访行为就会获得高度赞同并被付诸实施。这个过程中个人动员与集体动员很难区分，初期的集体动员往往依赖强大坚固的亲属纽带，表现为短时间就形成群情激奋的局面，甚至其中的“积极分子”和“动员”都不明显。在群体性涉法闹访过程中，如果死者亲属将利益无涉的围观群众动员起来进入闹访队伍，这一集体动员过程就十分明显，其中的积极分子主要是死者的近亲属。

群体性涉法闹访首先需要群体性聚集。群体聚集规模是衡量闹访强度的重要因素，对闹访诉求能否满足有着重要影响，闹访群体的人数规模本身就是力量，身体在场本身就是抗议姿态的表现，是力量的展示，因此闹访需要通过“人多”来展示“力量大”。闹访的规模和强度越大，就越能引发社会的关注和更大范围的支持，诉求被政府满足的概率也就越高。正因此，闹访往往不仅仅是利益相关主体的聚集，还需要吸引公众的注意和参与，有时仅仅吸引公众在场围观就可以了，围观本身也可以构成闹访群体的同盟力量。围观、关注和支持，都能形成巨大的舆论，出于同情弱者的一般思维，舆论的矛头通常会指向政府。因此，对于政府而言，群体性聚集是危险的。群体性聚集由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，群体中的个体可能产生心理交互影响，在“行为性相互依赖”^[7]5-6模式下，产生破坏性群体行为，包括语言行为或肢体行为上的冲突，甚至群体打砸抢等违法犯罪行为。因此从社会秩序的角度看，这种聚集群体具有不稳定性和非理性特征，对社会秩序和社会稳定有潜在的负面影响。

为了吸引社会公众的注意力，引起政府的充分重视，除了群体性聚集之外，涉法闹访还需要更引人注目的手段，“挟尸”就是其中之一，这在江西义县及全国都表现得相当突出。 “挟尸”抗争或图赖，是中国历史和今天都较为普遍的现象，众多的研究展示了此类事例在古代和当代中国之时空座落中的通贯性分布。^{[8] [9] [10]}上田信曾经指出：“中国社会的常识是，尸体对社会来说是危险的。”^[8]129尤陈俊进一步指出：“尸体的出场和在场，不仅将意味着生物学意义上的污染；而且在人类学意义上，还体现了由于无法通过一定的仪式从社会中正常消失而产生的‘死亡污染’；更重要的是，在社会学意义上，尸体还因为负载了‘非理死’所蕴含的‘冤’，而很可能在群体性事件中产生持续动员能力的‘象征符号’。”^[10]正因为尸体是危险的，“藉尸”的群体性涉法闹访才具有重大的社会影响和政治影响，才需要基层政府积极应对。

涉法闹访的最终目的是通过各种方式引起社会和政府的关注和重视，引起社会关注的目的也在于引起政府的重视，从而最终解决问题。闹访者在引起社会关注的同时，必须得到公众的同情和支持，激发公众的正义感和公平感。“挟尸”的目的就在于激起公众对生命的重视。为了激发同情，不少闹访者甚至会编造、歪曲或夸大事实，并借助一定的假象来误导公众。他们可能利用某种合法性声称，将闹访行为描述为“合法维权”，可能将自己的无理要求被拒归结为政府打压。在成功整合同情力量的基础上，闹访者甚至可以采取破坏行为来扩大影响。破坏行为能够散布不确定的事，给弱小的行动者提供对抗强大对手的方法，是闹访强有力的武器。对于具有自保主义倾向的官僚体系而言，破坏行为能改变博弈关系，达到“倒逼”政府解决问题的目的。围攻政府、堵塞交通、打砸等行为因为严重干扰政府秩序和社会秩序，而容易得到关注和重视，因此政府不得不积极应对。

尽管闹访过程中可能会伴有破坏行为，但闹访人的诉求还是经济性而非政治性的。他们会提出经济利益方面的要求，但几乎没有政治上的权利要求；他们在政府大院里闹事，只是希望政府出来解决问题，不会挑战政府的权威。在闹访过程中，他们使用的主要是中国传统民本政治和当代社会主义政治的意识形态资源。他们可能在词汇上使用“权利”、“公民”、“法治”等自由主义法治话语，其实质却是古代政治及社会主义革命的继承，这些话语只是文化资源库中可供利用的文字性和符号性资源。^[11]224闹访人群可能一方面声称“维权”，同时却使用与古代政治或社会主义意识形态相一致的话语来建构闹访的合法性，从而避免政府的打击，这些话语包括“当官要为民做主”、“社会主义”、“人民利益”、“和谐社会”、“科学发展观”等。在本质上，闹访人群的“规则意识”大于“权利意识”，正如裴宜理所言，人们向政府反映社会问题，并希望获得更好解决的“例行化抗议”不过是一种传统抗争方式的现代版本，这种行动是对国家权力和合法性的确认，它反映的是抗争者带有历史相似性的规则意识。^{[12]46-47 [13]}

三、政府治理闹访的逻辑

群体性涉法闹访不仅是闹访人理性算计的行动，还是法律系统和党政机构治理逻辑的产物，党政官僚体系的制度安排和内在治理机制为群体性涉法闹访提供了现实可能性。在应然层面，官僚体系的制度安排具有制度理性，制度安排及其内在机制应当保证制度的连续、稳定与公平。^[14]在实然层面，由于官僚体系的制度理性是有限的，无法充分吸纳民众的诉求，有时也难以保证公平和效率，因此其治理逻辑有着孕育群体性涉法闹访的内在机制。这种治理逻辑体现在两个方面，一是日常治理中的规则依赖和选择性执法倾向，二是危机管理中的问责制度和稳定偏好。

在日常事务的治理中，官僚体系及官员很容易生发“规则依赖”倾向。规则依赖是西方官僚体系普遍存在的问题，在中国也越来越成为普遍问题。随着法治观念的深入人心、公民权利意识的发育、传媒力量的日益强大，党政官员的工作面临着越来越多的约束和风险，动辄引发争议。为了不将自己过于暴露在风险境地，官员就自然学会了自我保护，尽量少做事、少说话，在照章办事的官僚主义逻辑中寻求免责的“避风港”。既有的法律法规、规章制度，既是官员所应该遵循的行为规则和标准，也是可以确保其行为安全、避免承担责任的“防护罩”。严格遵守规则和程序既是依法行政，体现了程序正义，也可以让官员得到保护，避免错误。“对程序的依赖是公务员逃避责任的一种方法。当发生什么错误的时候，他们至少可以主张是严格按照既定程序进行的。”^[15]42这样，规则就成为党政官员自我保护的“挡箭牌”，那些需要以积极行动去保护的权利和利益就在照章办事的名义下被视而不见。规则依赖本质是一种不做事就不会出事的逻辑，是新时期党政官员“官僚主义”的表现。在交通事故、医疗事故、校园事故等涉及人命的纠纷中，死者的近亲属悲愤而不安，心情迫切，党政官员怕言语不慎或行为不当而承担责任，出于自保而不敢轻易表态，这显然与死者近亲属的期待相违背，很容易激发他们的情绪反弹。

在日常事务的治理中，官僚体系及官员有选择性执法偏好。选择性执法是“国家根据情势需要什么时候严格执行哪部法律，采取什么执法手段，什么时候放松哪部法律的执行，什么时候严格执行哪个具体的案件，采取什么执法手段，什么时候对哪个案件执行特别对待的视具体情况而定的执法方式”。^[16]民众总是期望党政官员又快又好地解决其问题，而官僚体系面临着资源限制，因此减负就成为党政官员的理性选择。优先对那些最紧迫的问题进行执法，而对不那么重要的事项采取拖延策略；优先对产出最高的事情进行执法，避免纠缠于事倍功半的问题；优先选择典型问题被动执法，很少主动出击。这种选择性执法的逻辑就在实际中转变成为一种“放任小问题成长”的机制。^[17]而且，实践中当事人的需求也可能扩张，党政官员越是积极解决问题，当事人诉求越是“水涨船高”。因此，选择性执法和拖延几乎成了制度性的。“他们可能缺乏资源在所有事项上一致地来实施规则，他们的反应可能就是‘治疗类选法’，也就是在最有益的地方投入他们的时间和资源。” ^[18]386

选择性执法也是官僚体系内部管理的产物。在官僚体系内部，上级要考核下级哪方面，下级就会在这方面作出反应。选择性执法常常就是在下级应对上级考核中作出的。当前我国党政体系中，目标管理责任制度和绩效考核制度量化程度越来越高，建立了明确化的考核体系来约束官员的行为，评估其工作成效。在考核的指挥棒下，那些可计量的“硬指标”自然受到了重视和严格执行，而那些模糊不清、不能量化的“软指标”则被选择性忽略，这些软指标只有从意识形态上得到不断强调。与群体性涉法闹访相关的法治观念、服务热情、关心群众等要求，很难得到官僚体系的重视，而群体性事件、不正常上访率则得到了严格对待。

在规则依赖和选择性执法偏好下，对于解决问题而言，官僚体系的常规治理是低效的。这种背景下，为了使问题尽快进入官员视野，当事人的群体性涉法闹访行为就可以理解。群体性涉法闹访之所以可能调动官员注意力，将闹访事项纳入政府议程，是因为党政系统的维护社会稳定的目标管理责任制及其延伸的行政问责制。维稳的目标管理责任制就是将维稳的目标和任务进行分解，逐级下达维稳工作责任目标，签订目标管理责任书，并定期进行考核。其中最重要的是特别规定了严厉的“一票否决”制，只要维护社会稳定的工作做得不好，一级政府和主政官员的工作绩效就被否定，政府评优、官员晋升都无指望。在乡镇基层，目标管理责任制甚至演化成人身关联性质的“包保责任制”。^[19]行政问责制是对目标管理责任制的延伸和强化，当党政官员不履行或者未正确履行法定职责，造成了不良后果，就要受到责任追究。在群体性涉法闹访事件中，如果党政官员处置不当，造成严重后果或恶劣社会影响，就会承担“一票否决”的后果，主政官员通常会遭遇停职处分。

不少学者认为目标管理责任制度并非如设想的那样有效运作。有学者指出，在目标责任制的实施过程中，往往产生事与愿违的后果，增加基层政府间的共谋行为。^[20]也有学者指出，目标管理责任制构建出了一整套以“责任—利益连带”为主要特征的制度性联结关系，这对基层政权的运行和地方治理产生了非常复杂的影响。^[21]无论如何，目标管理责任制度，尤其是行政问责制度有力地强化了维稳职责，增强了各级党政领导的维稳责任心。“对于中国政府官员而言，目标管理责任对他们行为的直接影响，远大于很多正式的法律和管理规范。”^[22]在日常治理中有规则依赖倾向和选择性执法行为的官员，一旦碰到“一票否决”的事项和问题，神经就会紧张起来，丝毫不敢松懈，因为工作成效直接决定了政府荣誉和公务人员的前途。

对于群体性涉法闹访事件，上级政府在评价下级政府的工作绩效时，标准不仅仅限于的事件本身的性质，还要看其所造成的社会后果。甚至有时不问事件本身的性质，而是奉行“摆平就是水平”的官场哲学。由于实行属地管理原则，只要一个地方的稳定出了问题，当地主政官员就被推定负有责任，至于问题的具体原因，上级政府似乎没有多少兴趣关心。“压力型体制”下，决策权力高度集中，以行政强制力推进政策执行，政府需要对上级政府负责，因此对上级政府的偏好比较敏感，而上级政府可以不关心下级政府的偏好。^[23]17-27在当今社会，社会后果还包括媒体传播的舆论后果。群体性涉法闹访的目的是促使政府将事项纳入议程，其手段包括直接促使政府，也包括通过上级政府的行政压力，还包括通过传媒的舆论压力。上级政府是否施加行政压力，常常也要根据传媒的舆论形势来作出判断。因此，一旦群体性涉法闹访成为传媒关注的对象，政府尤其紧张，其处理的节奏会明显加快。在群体性涉法闹访事件的处理中，政府必须将传媒舆论放在十分重要的位置。

在传统社会中，传播手段非常有限，闹访事件的影响一般不会超出事件所在的地区，政府甚至可以通过封锁消息来进行治理。而在当今的信息传播时代，传媒作为“第四种权力”，具有巨大的影响力和渗透力。而且，随着信息技术的发展，互联网普及率的提升，尤其是近年来自媒体“微博”的发展，使每个人都可以拥有“麦克风”，传媒也进入了一个多中心时代。网络、微博媒体具有低门槛、开放性、交互性等特征，民众可以在其中自由进行表达，这大大增加了群体性涉法闹访的力量，既可以增加群体闹访的围观群众，又可以突破地域范围去寻求更广泛的支持。与此同时，给基层政府增加了诸多风险和不确定性。因此，政府在治理中需要紧张面对舆论话语权，这甚至可能成为群体性涉法闹访事件处置成败的关键之一。政府不仅需要面对具有公信力的媒体、网站、论坛，甚至需要面对不确定的微博自媒体。

正是政府的上述治理逻辑，群体性涉法闹访才更有生产的空间。群体性涉法闹访以激烈的方式吸引了社会和媒体的注意力，从而在诉求表达上具有了优势。借助媒体和社会舆论的强大话语权，闹访可以跨越冗长繁琐的法律程序，将问题直接的呈现在党政领导面前，加快其解决的速度。闹访是一种“问题化”策略，问题的严重性和紧迫性得到夸大陈述，政府的拖延和敷衍受到制约。正因为对于当事人而言，闹访有所成效，对于政府而言，闹访是必须立即回应的事项，因此它不断被再生产，以至于逐渐成为本应诉诸法律途径的诸种案件的常态解决方式。这一过程中，政府不断在维稳方面投入资源。在江西义县的乡镇一级，综治办的力量不断加强，其机构和编制不断扩张，权力也相应扩大。在维稳压力下，这是不得不的选择。与此同时，法院和一些行政机构也乐于退出这种纠纷的解决。棘手的群体性涉法闹访让这些机构唯恐躲之不及，但党政系统最终是无处可躲的。

四、涉法闹访治理的法治后果

闹访本是一种古已有之的社会现象，曾在法治进程中得到了一定程度上的解决。而在江西义县，群体性涉法闹访近年来重新出现，且有愈演愈烈的趋势。显然，群体性涉法闹访是新的社会条件下，传统社会现象的再现和回归，这反映了传统意识的延续，也反映了制度环境的延续性。闹访现象的回潮，虽然也有一些积极意义，例如，暴露了社会中普遍存在的问题，释放了社会的紧张和焦虑，发挥了“安全阀”的作用，倒逼政府改进工作作风，促进社会整合。但从根本上来说，在早已宣称建设社会主义法治国家的当今中国，群体性涉法闹访是一种反常的社会现象，它对法治造成了相当负面的后果。

第一，民众维权成本和政府治理成本同时攀升。群体性涉法闹访中，当事人不积极走法律途径而找没有直接解决纠纷职能的党委政府，并以集体闹事的方式对政府进行要挟。在当前制度环境下，这种“问题化”策略是上访者理性选择的结果。“成功”的闹访带来了广泛蔓延的示范效应，在江西义县的闹访中，已经形成了一种“比谁声音大”、“看谁动静大”的趋势。因为群体性涉法闹访成功满足诉求的现实告诉人们“会哭的孩子有奶吃”，闹访就有甜头。这造就了争相闹访的社会氛围，刺激人们用群体性涉法闹访来要挟政府解决问题。一旦陷入闹访的恶性竞争，就使原本可以依法进行的维权普遍变得成本高昂，最终实质上增加了每个案件当事人的维权成本。虽然群体性涉法闹访对解决个案问题可能有收效，却由此导致了闹访的“扩大再生产”，使当事人为了解决原本相对较小的问题，而不断人为地制造更大的问题，如静坐、堵塞交通甚至暴力对抗。在不少闹访事件中，当事人以自残、自焚、自杀要挟政府，却出现意外，“擦枪走火”，进而酿成悲剧。不少群体性涉法闹访事件中代价惨重，许多人的命运都发生不可逆转的改变。这些悲剧不仅是当事人的人生悲剧，也是社会的苦果和损失。

党委政府应对闹访和解决纠纷的成本大幅攀升。在群体性涉法闹访案件的解决中，政府需要投入的时间、精力和资源，大大高于根据法律程序处理时的投入。在以前文提及的案例六为例，参与协调解决的县委常委、副县长就有4位，各局局长、乡镇领导则有10多位，干部们轮番上阵，持续、紧张地工作了20多天，随时要应对可能出现的意外事件。出现意外事件，党政官员、警察还需要大规模出动。政府综治机构的不断膨胀，从一个侧面表明了政府处理闹访案件的成本不断增长。在纠纷解决的过程中，党政机关有时还要承受具体的财产损失，包括办公场所的损毁和破坏；有时要承担官员或警察的受伤医疗费，因闹访激化导致人员伤亡的医疗费、赔偿费，例如宜黄事件中县政府就承担了钟家自焚后的医疗费用；甚至常常需要无端支付“安定团结费”——“花钱买平安”的支出。党政机关支出的成本还包括形象的破坏、公信力的流失等。如果将上述各项都累加计算，全国群体性涉法闹访的治理成本支出将是天文数字。

第二，闹访和息访的第三方介入导致灰色暴力蔓延。由于群体性涉法闹访的不断发展，吸引政府注意力的门槛不断抬高，闹访有恶性竞争的趋势，这就导致了一个新兴的“代闹”职业的诞生。据笔者所知，武汉市的多家医院长期盘踞着一些混混和闲散人员，一旦出现医患纠纷，这些人员就会主动去找患者家属，表示可以提供有偿代理医闹服务。在湖北汉川，地方混混势力介入各种原因致人死亡的闹访事件。即使自己打架死人，农民也在混混的策划下找政府闹。混混进行一条龙“产业化”经营，帮死者家属策划，组织人员闹访，最后赔偿金收入分成。对此，政府毫无办法。^[24]同时，由于闹访治理难度大，政府部门也借用混混进行治理，或默许医院、学校等单位利用混混应对闹访。武汉市的一些医院就雇佣混混和街头无业人员对“医闹”人群进行暴力攻击，见到群体性涉法闹访，不问缘由上去就打，政府对此也不干涉介入。据报道，济南甚至有社会势力成立公司，与医院合作，承包医疗纠纷处置，应对医闹。公司派驻医院的“安保队”，“有过在夜总会看场子经验的优先录用”，还要“长得吓人”，“主要看脸上有没有横肉”。“调解人员在调解中，必须有数名安保队员在场，保持对患方的施压状态。如患方离开调解办公室，须有安保人员伴送，继续保持施压状态。”显然，混混和社会势力的介入，依靠的是暴力和暴力威胁，这导致了灰色暴力蔓延。

第三，法治“领地”的萎缩。现在群体性涉法闹访的处理机构是地方党委政府，而之前相关案件主要由政府相关行政机构或司法机构处理；闹访人的违法行为不受追究，得到的赔偿超过法律规定，而政府承担了本不应承担的赔偿责任。法治领地的萎缩体现在处理机构和处理结果上，这一点前已提及。法治领地的萎缩还体现在案件处理方式上。有学者研究认为，劳动纠纷的街头闹事，吸引了法庭与相关行政机构的注意，这导致了有利结果。“街头作为法庭”是政府建设和谐社会运动下法律系统成长的微弱空间。^[25]在劳动法律普遍不被遵守的情况下，一些个案通过闹访得到了法律救济，但如果考虑问题解决的方式，它显然带有强烈的反法制特征，未必就表明法律有了成长空间。与此相反，不少学者认为，社会稳定关注使得中国官方更多运用政治杠杆来改造司法，而不是法律杠杆来应对民众诉求，这降低了法律和司法的重要性，已经改变了中国的法治进程。^{[26] [27]}

在闹访事项的处理方式上，党委政府对社会问题和社会冲突的处理是非制度化的，其处理原则不是普遍主义和原则化的，主要不是根据问题本身的性质、是非曲直，而是取决于民众的反应，有没有闹，闹得有多大。问题解决始终是个案性的、非制度化的、有风险的，党政官员有时会积极解决问题，有时敷衍了事，有时甚至会打压。他们对问题的关注和处理是通过闹访机制在筛选和过滤的，这是一种选择性执法而非普遍执法。即使问题到了非介入不可的地步，也没有制度化、原则性的解决机制，只要能够“大事化小，小事化了”，而不论解决方案本身是否符合法律规范和政治原则。政府和闹访群众都是机会主义的，案件解决过程变成了两个或多个机会主义者的博弈，法律规范和政治原则都是工具性的。群体性涉法闹访的处理过程，实质是运动式治理方式的回归。闹访所启动的解决问题的路径往往包括四个步骤：领导批示、工作组调查、运动式执法、权宜性治理。^[6]闹访本身很难转化成要求普遍合法权利的社会运动，最终导致运动式治理方式的回潮，它虽然能够解决一些个案问题，但大体上只是息事宁人的权宜之计，很难积累成系统解决问题的制度化成果。运动式治理的回潮从另一侧面表明了法治领地的萎缩。

五、社会稳定与法治关系之反思

群体性涉法闹访的行为逻辑和治理逻辑，从根本上反映和体现了法治进程的复杂性和反复性，提出了转型期法治建设的诸多问题，其中重要的问题之一是社会稳定与法治的关系。“压倒一切的是稳定”是邓小平1980年代末在非常特殊的国内外环境中提出的，后来维护社会稳定成为政府的一项重要工作。1990年代以后，随着改革的深入，各种社会矛盾日渐加剧，政府逐渐扩大了“稳定”的范围并通过压力型体制维稳。诸多问题不断被纳入社会稳定范畴，并纳入行政绩效考核体系，通过行政压力在政府间进行考核。在绩效考核的指挥棒下，社会稳定就被地方党委政府片面理解成刚性稳定，将社会矛盾视为社会稳定的完全对立面。实践表明，完全刚性的社会稳定观念给政府增加了很大压力，不利于社会矛盾的依法处理，造成了法治领地的萎缩，甚至造成了“越要稳定越不稳定”、“越想和谐越不和谐”的局面。不稳定因素蕴含在社会稳定的“讨价还价”过程及其心理效应之中。

从社会稳定的达成过程来看，群体性涉法闹访的息访，党政官员和闹访群体之间存在讨价还价，并不是完全自由的协商和表达过程。过程中双方都感受到了压力，受到了制约甚至强制，闹访民众受到了政府权力的制约，党政官员则受到了社会稳定的考核压力。党政官员需要保持良好的政绩记录，以免受到“一票否决”，闹访群体就利用官员对群体性事件的压力，要求获得更多的补偿，闹访及其处理中双方的目的决定了讨价还价的常规化。人们可以利用社会稳定压力进行闹访，同时也要受到政府权力的制约，这造成了两种似乎截然不同的结果：一方面是人们常说的“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，另一方面却是媒体经常报道的截访甚至侵犯公民权利。其实，前者是常规状态，后者是非常规状态。常规状态下，政府会积极地与闹访人谈判，无论多么情绪化的闹访甚至对抗，党政官员都会努力冷静地去处理解决。虽然在闹访现场，安抚闹访人的情绪非常重要，但整个过程的核心却是利益让步和利益诱导，这在侧重经济利益的闹访群体的合谋下是有效的。官员深知闹访群体的情绪背后的“理性”，即极端手段只是提高谈判地位的方式和筹码。而一旦常规手段无效，党政官员也可能会动用截访等非常规手段。非常规手段并不常见，却构成了闹访民众讨价还价的压力。讨价还价的过程就像是心理博弈，在每个闹访个案的处理中，社会稳定的达成，都经历了令双方都备受折磨的谈判过程。

从社会稳定达成的心理效应来看，一旦协议达成，社会不稳定的紧张感消失，党政官员和闹访人双方又都感觉到委屈和不甘。在调研中，党政官员不断抱怨，现在“刁民”越来越多，政府责任越来越重；抱怨信访治理为何不能实行法治，而要党政官员去处理闹访事件。从闹访民众角度来讲，虽然通过讨价还价得到了经济补偿，但也感受到了讨价还价过程中的强制，因此会认为社会稳定的达成是一种“不平等条约”。他们总是幻想也许本来可以得到更多。由于经济补偿是针对特定事件，而且是任意的，极易受事件的地点、手段和时间的紧迫性所影响，而且由于讨价还价过程中权力、信息的不对称，闹访民众总是感到他们得到的补偿是不公平的，即使得到超过法定利益的好处，他们仍然感觉到吃亏。农民常常说类似这样的话：“我们这些普通老百姓怎么可能成功斗赢政府”，“有权的人能够用尽各种方法来对付我们”。当然，其中的很多人也承认“满意的补偿”是没有底线的。这些情绪可能使他们在拿到经济补偿后继续上访，由于时过境迁而丧失了闹访的环境，则可能成为让官员极为头疼的个体缠访。

讨价还价后的社会稳定达成俗称“买稳定”，其本质是政府权威和公民权利的商品化，^[28]政府权威和民众权利可以被理解为波兰尼意义上的“虚拟商品”，因为它们本质上不能被交易侵蚀，一旦商品化，其性质就发生了改变。“买稳定”的过程中，政府权威的商品化和民众权利的商品化相互配合，成为讨价还价进程的基本支柱。这一进程中，无论是政府权威还是民众权利都不强大，也绝谈不上神圣。买稳定的前提就是政府权威和民众权利虚构的商品化，从而可以成为交易的对象。“买稳定”的破坏性后果就是同时削弱了政府权威和公民权利的基础。当政府意志只有在花钱之后才能得到贯彻，政府权威必然受损；当民众权利只有通过闹访和讨价还价后才能兑现，那法律权威必定无存。这个过程中，法治沦为了市场交易般的讨价还价，闹访者借机要挟政府获取利益。

然而，政府权威和民众权利的虚拟商品化，只能获得社会稳定的表象，因为这种维稳机制恰恰会再生产社会不稳定因素。政府权力商品化，正是党政官员不从根本上解决问题的表现。在社会稳定的目标管理责任制下，上级政府通过规定目标向下级传递着科层制压力，却没有给定达到目标的手段，给下级留了变通的空间。出于目标管理中“一票否决”及其职位和利益诱导，党政官员必然严肃看待维稳工作。但是，由于党政干部的轮换、升迁，他们重视即时的绩效指标，追求短期解决维稳问题，没有动力去解决社会不稳定的根源，甚至为了眼前稳定不惜牺牲远期稳定。政府权力的商品化，就是刚性维稳下政府官员对制度权力的任意使用。同时，借助刚性维稳体制对政府的压力，民众也急于以商品化的方式兑现法定权利。它们主张法定权利却认识到权宜性的利益回报是最佳选择，政府对社会不稳定因素极端重视并进行地毯式清除的压力创造了这种权宜性利益回报的机会。一旦这种利益结构被更多的人知晓，没有合法权利诉求的人也会混迹其中，通过闹访获利。得利的闹访者事后也会有被剥夺感，觉得本来可以得到更多，不断重复访的不在少数，闹访群体因此更加难以驾驭。

在刚性维稳机制下，政府似乎用权力和技术巧妙地化解了群体性涉法闹访，表面上看起来相当精细和有效的维稳机器本质上却加剧了不稳定因素的不断再生产，这种再生产对社会稳定具有侵蚀性，它会不断冲击社会稳定。也就是说，刚性的维稳机制，本身具有自毁性。其本质在于，建立在利益让步和利益诱导基础上的稳定本质上具有不稳定性和易变性，因为它会造成期望不断提高，这种动态变化具有潜在的不稳定性。从长远来看，还是必须依赖法治来维护社会稳定。法治的最大好处，就是能够通过法律规范的确定性和普遍效力，来为维权、闹访等行为提供后果预期，对诉求表达、纠纷解决过程进行规范，促进问题解决的连续性和一致性，从而减少恣意和压力下的讨价还价，为社会生活创造统一、稳定的秩序，避免刚性维稳过程中政府权力和民众权利的商品化。也就是说，法治机制具有对社会稳定的长久生产能力。虽然现实中的法治机制也存在诸多问题，但是，通过法治来维护社会稳定，这应当成为共识。具体建设怎样的法治机制，则是需要在实践中进一步讨论的问题。

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