朱为群：预算法修正：公开是目的，更是一种手段

[访谈对象]

朱为群，男， 1963 年出生于苏州，上海财经大学公共经济与管理学院教授朱为群，经济学博士，上海财经大学研究生部副主任。

马想斌：此次北京暴雨暴露出公众面对公共物品的无力。地下是年久失修的排水系统，地上是各种辉煌大气的建筑，于是公众都在质疑，公共资源怎么往往不能运用到与公众利益最相关的领域，现行的预算法为何不能阻止？

朱为群：这就涉及到公共资金的分配上，谁最有话语权。按道理来讲，公共资金是大家的钱，应该要体现公众的意愿，而不是一小部分人的想法。公共资源不能完全运用到公共利益最为关切的领域，这样的问题，即便是民主很好的国家依旧存在。但不同的政治架构和不同的法律规定，对这些问题约束的程度是不一样的。一个好的法律会让公共资金被滥用被压缩到很小，或者只要有这种情况出现，很容易被纠正。而一部不好的法律，就不会阻止这种情况，或者这种问题都会不断重复出现。

从北京大雨来看，通过修正预算法，能够保证公共资金得到公正有效的运用。如何实现公共财政得到合理的分配和公正的使用，这就需要很多具体的条款。在这些具体的条款之上，还需要有一定的原则来指导条款的产生。此次预算法修正案修改并提出“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”。

马想斌：让公众知道钱怎么花，这是预算的民主化，目标是透明的政府；让公众的每一分钱都花得值当，就是预算的科学化，目标是廉价和高效的政府。但此次预算法修正案修改的原则里没有“公开透明”这一条，这是为何呢？

朱为群：如果没有公开透明原则，所有我们关注的公共资源被合理利用的问题都将没有保证。公开透明看起来是一个非常通俗的概念，口语化的原则，但背后所传达的信息是，倘若没了这一条，我们就根本无法知道，掌握和使用财政资源的具体部门和人，究竟收了多少钱、花了多少钱、是如何花的、花的是否有效，这属于知情权最为基本的权利。虽然实现起来有一定的障碍和困难，但公开透明作为一项基本原则，怎么强调都不过分。要知道，公开是目的，更是一种手段。

实际上，此次预算法修正案中，是提到了公开透明，但问题是，公开透明如果没有具体条款的兑现和落实，这样的公开透明有可能只停留在概念层面。现在的预算法，把公开的范围、对象、方式、时间等等具体的细节，都没有规定。虽然具体细则由国务院制定，但国务院做规定和人大做规定完全是两码事，预算法公开透明的细则必须由人大制定。

马想斌：预算法修订为何一直被推迟？

朱为群：预算法这部法律跟其他的法律，最大的不同在于，约束的对象是权力的机构，约束着钱。对于公权机构来说，管住了钱就等于管住了一切。在目前的权力架构中，行政力量很强大，掌握政府钱财的机构和部门，必然会进行阻碍。

此外，预算法和其他法律一样都有着部门立法的影子，尽管这部是人大提出修订的，但不是人大主导的。一个良好的政治架构，是将重要的权力进行分散，通过适合的机制运行，这样才能起到相互制约的作用。但现在来看，预算法当中，有些权力倾向很明显，比如财政部门，一个部门就集纳着做账和出纳的两大权力。按照常识来讲，我们将权力集中的一个地方，一旦突破防火墙肯定会出事，正常的情况是将权力分散开来，设立多道防火墙。

马想斌：三公消费和行政费用居高不下，年底突击花钱更是常事。但现在预算的编制和执行，都是由财政部门进行，既是运动员又是裁判员，所以现在在加强预算监督方面，我们目前的预算法还有哪些可以完善的空间？

朱为群：需要监督的方面有很多。第一，政府花的钱、收的钱，要进行透明，要把所有的账目摊开，不能说只给公众看一小部分帐，这就是预算提出的原则，全面完整；第二，这账目要有关联、有逻辑，不能是一笔不清楚、糊涂的账，现在的预算法谈到预算由过去的一块分割成四块，除了公共预算外，还有政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算，但具体规定如何做账，除了公共预算外其他三本账目在预算法里都没有，这就把监督的权力隐藏起来了。实际上其他的三本账目是人大管不到的，表面上是公开了，但实际上管不到。

马想斌：先有预算，后有支出，严格按预算支出，是预算管理监督的一项基本原则。但现在，预算执行是从一月份算起，而预算批准时间是在三月份召开的人代会上。这两个时间的矛盾如何化解？

朱为群：这个问题是一个技术问题，改变起来不容易。所谓预算，核心是政府要花这个钱，首先要得到老百姓同意，也就是立法机构讨论，同意之后才能发，也就是说，人大审议通过之后才能花钱，那么从现实来讲，人代会在3月份，1月份就要花钱了。像这样的问题，可以提出临时预算的办法，预先给你花，不超过上一年的预算，项目和开支范围上在人代会开会之前，日常的办公经费可以预支，但预支的权限必须受到限制，重大项目必须等到正式预算决定之后才能支付。预支的范围只能限定在日常的开销，这个开销不能超过上一年的标准，增量必须得到控制。现在的法律对这样的规定不够具体，操作部门空间很大，预算法就必须提出这样的解决。

马想斌：社会目前对于地方债务关注度很高。此前有消息说，地方政府不能自主发债，您认为未来预算法修订后是否会对地方发债有新的表述？

朱为群：撇开现实来说，一个政府所从事公共活动，一部分服务于当代老百姓，这部分钱由税收来提供。但政府还要做一些事情，不局限于当代人，很大程度上可能是未来的人受益，比如说基础设施建设。但现阶段的税收难以承担巨额的资金，这样就产生一种借钱的需要，借了钱之后当代老百姓还一部分，剩下的部分可能要推迟，需要下一代人交的税收来还。所以公债的问题在我看来，就是短期利益和长期利益的考量，或者是说当代人的财政能力和下代人的财政能力的问题。从这个意义上来讲，地方政府发债有一定的合理性，不仅要考虑当代更要考虑后代，公债就为这样的问题提供资金解决办法，只要公债的规模能够得到老百姓的约束，以及公债的用途是当地老百姓所需求的，这个公债就是合理的。

从道理上来说，地方政府具有公债发行权，但需要有机制来控制。但现在的问题是，地方不能发，中央代理发债。中国这么大，地方这么多，每个地方都要发债，中央政府如何有能力和精力来管理？这会不会又造成跑部钱进的现实？

马想斌：预算法修订中，已经取消了“预算外”的说法，意义在哪？

朱为群：预算外这个概念取消了，是一个进步，本来就不应该有预算外这个概念存在，所有的账目都是预算好的。原来的预算外这个账目，公众就根本不知道，现在没有预算外，将资金划进来，但这个账目有的是归到总账里面，但有的是单列的。所以，这里面一个核心问题，原来那些预算外资金的使用有没有变化。原来看不到的东西现在看到了，但在用途的使用规则上，是否一起纳入到预算内进行讨论？如果还是依照之前的预算外进行操作，那这个规定的意义有限，预算外的取消也就只是名义上的取消。

文章来源：《反解社会：当代中国学人访谈录》马想斌、刘晨|著