关于设区的市承接地方立法应注意的几个问题

---

根据国家依法赋予设区的市地方立法权的规定，全国284个设区的市被赋予地方立法权；但设区的市获得地方立法权并非一部到位，应具备相关条件，并经省级人大常委会审定同意得到授权后，才能启动开展地方立法工作。那么，依照新修订的立法法的规定要求，设区的市申报地方立法应具备什么条件，把握哪些原则? 权限范围是什么？具体应突出哪些重点、做好哪些工作，才能承接开展地方立法工作？为此浅谈一些个人的认识和看法，以期共同研究和探讨。
一、设区的市获得立法授权应具备的条件
对于设区的市应具备什么条件？新修正的立法法并未设定具体的前置条件，只是原则规定，设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定。这就涉及到一个问题，确定设区的市符合哪些条件才能被省级人大授权，即设区的市启动立法工作应具备什么条件？ 按照《立法法》的规定要求，笔者认为，设区的市申请开始制定地方性法规应当具备四大条件:一是发展较快，在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面有制定地方性法规的迫切需求；二是设区的地市人大设立了负责地方性法规统一审议的法制委员会，或者已准备设立该机构，地市人大常委会设立了负责地方性法规统一审议的法制委员会，或者已准备设立该机构，地市人大常委会设立了负责立法工作的法制工作委员会和相关内设机构，立法队伍建设适应工作需要；三是市人民政府及其相关部门设立了专门的法制工作机构，配备了必要的立法工作人员；四是辖区内有一定的法学研究、法律实务人才和科教资源，可为地方立法提供智力支持。只有具备上述条件，设区的市方可启动立法准备工作,并由市人大常委会向本省人大常委会报送书面材料，全面报告人口数量、地域面积、经济社会发展情况立法需求、立法能力以及筹备工作进展情况，并附送相关资料。 经省级人大常委会审定同意得到授权后，才能正式开始制定地方性法规。
二、设区的市开展地方立法应坚持的原则
地方立法法律性、政治性、程序性强。依照有关规定要求，设区的市承接立法、开展立法工作应着重把握“三个原则”， 坚持“三立、三不立”。
（一）应把握的三项原则
（1）坚持不抵触的原则。地方立法坚持不抵触原则是由中国特色社会主义法律体系所决定的。地方立法要维护国家法制的统一，不能与宪法、法律、行政法规相抵触，不能超越立法权限，违反法定程序。
（2）坚持实际需要的原则。只有符合“实际需要”的地方立法，才有存在的价值。地方立法要根据本地的政治、经济和社会发展的客观实际，正确反映客观规律和地方的实际需要以实际需要为立法的出发点，以解决本地的特殊矛盾为立法目的
(3)坚持可操作性的原则。地方性法规必须切实可行，具有可操作性，这是地方立法必须遵循的原则。要明确地方立法是国家立法的重要补充，根据本地的实际，在法定的原则界限、范围内做出明确的具体规定，可量化的尽力量化，能细化的尽量细化，避免一些原则性、口号式的语言。

（二）坚持“三立、三不立”

（1）坚持经济建设和社会发展急需的就立，不急需的不立。地方立法扩容的目的是为了促进区域经济建设和社会发展，重在解决地方经济社会发展亟待化解的矛盾和问题。目前需要地方立法与修改的议题很多，不可能一下子就立那么多，只能根据设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素来确定，即经济建设和社会发展急需的就立，不急需的暂缓不立。

（2）条件成熟的就立，条件暂不成熟的不立。地方立法工作正式启动后，通过各种方式和途径征集的立法建议与立法选项必然会有很多，涉及的内容和范围也比较广泛。当然有的立法选题比较切合本地经济社会发展实际，过去也有这方面的工作实践和经验积累，且经过调研论证，法规制定比较单一，意见分岐不大，具备立法条件，时机成熟的能立就立；反之，对那些立法条件不成熟、条件不具备、需要不迫切的问题，坚持能不立就不立，能缓立的就缓立。
（3）符合地方立法权限具有创制性内容的就立，虽然有上位法但地方没有立法必要的不立。地方立法，决不是简单的重复模仿，而是创新和发展。因此，目前地方人大制定地方性法规，既不能超越立法权限和范围、违反法定程序，与国家现行宪法、法律和行政法规相抵触，而且应该有创制性的内容，拾遗补缺、不能和国家法律法规发生重复。即全国人大和省级人大已经有上位法或者相关法律也已明确、地方没有立法必要的就不立；上位法或者相关法律内容规定的过于原则，需要地方有创制性内容的作以补充完善，使其更具操作性和针对性的就立。
三、设区的市开展地方立法的权限范围及立法重点
（一）权限范围：实际上，新修正的立法法对设区的市人大及其常委会立法权限及范围己有明确界定：即权限为设区的市本级管辖的行政区域内；范围限定为“城乡建设、城市管理、环境保护等方面的事项。
（二）立法重点：立法重点在立法权限范围内其实已经明确，主要承担“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的立法内容。但前提有四：一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行行政区域的实际情况作具体规定的事项; 二是必须属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；三是不能同宪法、法律、行政法规和省地方性法规相抵触；四是没有法律、行政法规 、地方性法规作为依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。 
四、设区的市开展地方立法应做的相应工作
（一）提前做好相关准备工作：
（1）开展调查研究：组织对设区的市人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法需求、立法能力进行全面的调查研究和分析评估，综合考量设区的市是否具备了开展地方立法的条件，自身经济社会发展与地方立法需求是否适应，辖区在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面的立法需求和社会公众对地方立法的要求是否强烈？而后经过定性定量分析，形成事实清楚，论据充分，要求明确的调研评估报告；而后经与同级党委、政府协调沟通，明确工作方案，并附表向省人大申报，以便尽早获得立法授权。
（2）建立立法机构：地方立法是设区市新增的一项重大事项，需要有一个专门的机构。为尽快适应法律赋予设区市立法权的工作需求，设区的地市一级人大常委会应增设新的专门委员会（即法工委），配备充实一定数量、熟悉立法理论与实践、具备立法专业知识或经验的人员，作为人大及其常委会承办立法具体事务和依法统一审议法规案的工作机构——专司立法职责。
（3）建立立法专家咨询库：设区的市面对地方立法这一新的复杂艰巨的任务要求，仅仅依靠人大自身能力显然不够。借鉴全国和省级人大的成功做法，应积极筹建立法咨询专家库，多方选聘聚集一批政治素质好，熟悉法律业务、语言文字、环保、城建、城管等方面的技术专家、独立学者，组成一个作为独立于政府部门的立法顾问团队，依靠这个团队提高立法技术，进行立法分析论证，为立法工作提供咨询服务同时应根据人大专门委员会、工作委员会的需要，选取有关法学、财经、教科文卫、城建环保、司法、农业、民族宗教等各个领域、各个层次的专家学者，组成专门的人才队伍，为立法工作开展提供人才支撑强法律专业人才储备、引进和培养，优化人员结构，构建专业立法队伍，生成立法能力。
（4）抓好学习培训：有针对性地对人大常委会组成人员、人大代表以及人大机关工作人员进行法律知识培训，逐步提高法律素质，尤其是要通过外出考察、专家讲座、现场咨询，答疑解惑等方式，加强立法人员的学习、培训与辅导，使其尽快熟悉地方立法的程序内容和技术要领、规范要求，进而提高审议能力和立法技术水平，以适应地方立法工作的需要。
（二）正式启动立法工作：
（1）制定立法工作之规：在立足本地实际、借鉴外地经验的基础上，围绕启动和开展地方立法工作，制定切实可行的立法程序、立法技术规范等立法条例与相关工作制度，对立法的原则和指导思想、立法权限和范围、立法计划的编制和法规草案的起草、市人民代表大会立法程序、市人民代表大会常务委员会立法程序、法规的报经批准公布、法规的解释修改和废止、法规的适用与监督等做出明确规定，以促进立法工作的制度化、规范化、科学化。
（2）拟定好立法计划：目前，设区的市面临地方立法、修法的需求量较大，不可能“一口吃个热胖子”， 一下子立好多法，只能有计划、有重点地向前推进。这就要求地市人大要着眼于解决实际问题，着重对本地社会政治、经济文化状况进行具体分析，深入研究城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的立法需求，并通过经过立法预测、立法征集、调查研究、分析比较和科学论证，广泛征求民意，找准立法工作着力点，科学制定立法计划，体现地方特色，不断增强立法的针对性、精准性、实用性和有效性，确保地方立法循序渐进，稳步进行。
（3）完善立法机制：关键是要结合地方立法工作，建立健全地方人大立法征集、起草、论证、协调、审议、评估机制，完善地市向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制；从制定立法计划、立法征集到立项起草、调查研究、立法协商、评估论证到最后的会议审议、颁布实施、检查监督、跟踪问效入手，构建起设区市地方人大立法整个过程的监测评估体系，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途途，重视民意表达；通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切，防止权力寻租立法夹裹私利，造成地方保护和部门利益法制化，偏离立法本意和方向。
（4）严格立法程序：地方立法应当依照法定的权限和程序，依法进行，对经过反复协商、多方讨论，仍然争议较大、或有减损公民利益等违背民意重大问题的法规草案不宜列入审议草案；对一些立法条件不具备、需求不迫切或与人民群众生产生活关系不密切的法规草案，可先进行立法评估，暂缓推后；对于认识趋于一致、意见分歧不大的法规草案要严格坚持“三审”程序，认真分析论证，提出修改方案；而后通过对外公布、追踪检查、更正纠偏，再作进一步充实完善，确保立法质量，以便使人大审议通过的法规草案上合国家法律政策，下合民意民愿。时下，要充分发挥地方人大在地方立法中的组织协调和主导引导作用，比较单一法规草案可由人大立法机构担当起草责任，涉及面广、综合性强、情况比较复杂的法规草案可委托专业院校或笫三方专门机构，通过和法律专家咨询库相互协作、共同起草，防止出现地方立法权被人为操纵，按照“长官意志” 或由部门主导立法，由少数人审议决定重大立法事项，做出有损公民利益的行政法规，确保地方立法不偏离方向，维护法律权威，推动区域经济和社会协调健康发展，促进社会和谐稳定。
作者：张天科 （宝鸡市金台区人大干部）
地址：中山东路148号 邮编：721001
  电话：13571769805


(责任编辑：郑源山)