试论省级人大如何加强对地方立法审查和监督？

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加强对地方人大立法审查和监督，是新修正的立法法赋予省级人大及其常委会的一项重要职权。那么，为什么要对地方立法进行审查？具体应当如何审查、都有哪些程序和要求？如何确保地方立法不偏离方向，提高立法质量，以实现立法精细化、科学化、民主化？是当前和今后一个时期摆在省级人大常委会面前值得深入思考和共同探讨的重要课题。笔者拟从理论和实践的角度，对于省级人大如何加强对地方立法审查和监督谈几点粗浅的认识和看法。
一、  对地方立法进行审查监督的必要性和重要性
（一）对地方立法进行审查是法律规定和现实需要。众所周知，我国原来只有49个“较大的市”才拥有制定地方性法规的权力，而现在规模一下子扩展到284个“设区的市，”需要审查监督的范围较广、任务较重，有必要对地方立法特别是设区的市立法审查的职责加以明确。根据新修订的立法法有关规定:设区的市开展地方立法须由省级人大常委会授权；省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查。可见，省级人大有权对284个“设区的市”立法授权，并负责对其立法进行审查是法律赋予的重要职权，对地方立法进行审查监督是适应依法治国和推进民主法制建设形势发展的现实需要，省级人大责无旁贷。
（二）为了有效维护国家法制的权威与统一。地方立法同其他立法一样，必须坚持法制统一原则，既不能超越立法权限和范围、违反法定程序，又不能与国家现行宪法、法律和行政法规相抵触。因此，地方立法要在坚持这一原则的前提下制定地方性法规。时下，所有设区的的市依法赋予了立法权，扩展了立法层次，增加了立法主体，实现了立法扩容；但同时意味着立法成本和法制成本大幅提高，同一省级行政区域内，各地制定的地方性法规就同一事项规定不一致或者发生冲突的情形将明显增多，并容易出现与上位法冲突，甚或发生法律法规之间“相互打架”以及侵犯公民基本权利的情况，地方保护主义和地方利益法制化的问题会更加显现，给法制统一带来新的挑战。因此，为了有效维护国家法制的权威与统一，必须加大对地方人大特别是“设区的市” 立法审查力度，防止出现同宪法、法律、行政法规相抵触的情况。     
 （三）有利于确保地方立法不偏离方向。从国家立法修改本意看，赋予有关地方国家机关享有制定地方性法规的权力就是要用地方立法的形式，补中央立法之不足，反映地方之需求，实现立法扩容。但从目前一些地方尤其是“设区的市”的经济社会发展水平以及立法需求、立法能力等方面的因素综合考量，大多尚不具备制定地方性法规的成熟条件，主要是以前从未进行过立法实践，经验不足，人才欠缺，能力不够；加之一些准备不足，仓促上阵，很容易出现立法“一哄而上、良莠不分”，甚至是立法权被滥用、侵害公民权益的现象，刺激地方本位主义和地方保护主义，使地方立法部门化和本位，偏离正确方向。地方立法的统一审查制度,正是防止地方保护和部门利益化的重要举措。因此，为了明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化，确保立法不偏离方向，提高立法质量，设区的市的地方性法规需报省人大常委会批准，省级人大常委会对设区的市制定的地方性法规应依法进行合法性审查和监督。
二、对地方人大立法审查的内容、程序和方法
（一）审查的内容：
（1）权限和范围审查：主要看立法是否超越地方权限和范围？是否属于地方性事务需要制定地方性法规的事项？即“设区的市”立法权是否限定在本级管辖的行政区域内，内容范围是否为“城乡建设、城市管理、环境保护等方面的事项？
（2）合法性审查：主要审查地方法规草案是否同宪法、法律、行政法规相抵触，是否与本省其他地方性法规相矛盾，与现行政策、部门规章是否存在冲突？重点看地方立法草案的内容和条款有无与宪法和现行的法律法规相悖离、或与有关行政法律相冲突，和本省、自治区的地方性法规相重复，造成法律之间“相互打架” 或与上位法不符的现象？
（3）合理性审查：主要是就立法必要性、法规草案中的专业性问题及重点、难点问题进行审查，对整个草案的科学性、合理性、可行性的总体评价与认识；重点考量行政管理措施是否高效、便民，行政处罚、行政许可、行政强制是否必要，行政相对人权益是否有效保障，法律责任是否适当，公平公正原则是否得到体现？有无随意设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的内容条款？
（4）有效性审查：主要是看地方法规草案是否切合本地经济社会发展实际，有无此项立法立法需求，是否是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行行政区域的实际情况作具体规定的事项，制度规范是否能够普遍实施，行政管理措施是否正当、有效，各项规定是否发挥效能，是否实现立法预期目的。
（5）技术性审查：主要是对立法审议的程序是否符合规范要求进行审查。着重对法规草案进行立法技术处理，包括结构设置是否合理、用语是否规范、文字表达是否到位等。
（二）审查的程序和方法：
（1）设区的市人大机关应当自地方法规草案审议通过之日起三十日内，报省人民代表大会常务委员会审查；报送省人大常委会审查备案的地方性法规草案，应当提交书面报告、法规文本和说明，一式十份，并提供必要的参阅资料，修改法规的，还应当提交修改前后的对照文本。同时报送法规的电子文本，由办公厅接收、登记、分送、存档。
（2）设区的市人大及其常委会提请省人大审查批准的地方性法规与省人民政府规章相关规定不一致的，应当予以说明并提出处理意见。
（3）对报请省人大常委会审查批准的设区的地方性法规，由省人大常委会法制工作机构在收到报送备案的法规草案后，一般应当在二十个工作日内进行审查后，应将审查结果书面告知提出审查要求和审查建议的单位和个人，并提请省人民代表大会法制委员会再次审查。
（4）法制委员会对报请批准的设区的市地方性法规审查认为与宪法、法律、行政法规和省地方性法规不抵触的，应当在二十日内提出审查意见的报告，由常委会主任会议决定列入常务委员会会议议程；与宪法、法律、行政法规和省地方性法规相抵触的，可以在审查意见的报告中提出不予批准建议，也可以报经常务委员会主任会议同意，退回报请批准的设区的市人大及其常委会修改。
（5）省人民代表大会法制委员会经审查认为，报请批准的设区的市地方性法规与省人民政府规章对同一事项规定相抵触的，应当提出处理意见，由常务委员会主任会议提请常务委员会会议作出处理决定。
（6）报请批准的设区的市地方性法规，列入省人大常委员会会议议程的，一般实行一次会议审查决定。事先应当将报请批准的设区的市地方性法规文本和说明等相关资料、省人民代表大会法制委员会审查意见的报告，印发省人大常务委员会会议。
（7）省人大常委会会议对报请批准的设区的市地方性法规进行审查时，设区的市人大常委会应当派有关负责人到会，说明情况，回答询问。
  （8）经省人大常委会分组会议审查后，报请批准的设区的市地方性法规与宪法、法律、行政法规和省地方性法规不抵触的，由法制委员会提出批准决定草案，由常委会主任会议决定将批准决定草案提交常委会全体会议表决，以常委会全体组成人员的过半数通过为有效；最迟不得超过四个月。
  （9）省人大常委会批准的设区的市地方性法规，由设区的市人大常委会发布公告予以公布，公告应当载明批准机关和批准日期；地方性法规公布后，及时在设区市的人大常委会公报和中国人大网、省级人大网、设区的市人大网站以及设区的市行政区域范围内发行的报纸上刊载。
  （10）设区的市地方性法规由设区的市人大常委会解释，报省人大常委会备案；省人大常委会批准设区的市修改、废止的地方性法规，应依法提请省人大进行审查批准。
三、对地方立法进行审查监督应注意的问题：
  （一）加强法规审查监督机构建设。审查监督地方性法规是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，没有一个专门的审查机构，没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责；尤其是立法修改后，随着地方立法权扩容，“设区的市”提请省级人大常委会审查批准的地方法规数量将大幅激增，面临的工作任务会更为繁重，涉及的问题也会更加复杂。但从实际情况看，目前省级人大现有的法规审查和从事审查法规的工作机构力量比较薄弱，而且相关机构之间的职责和分工缺乏规范，已远不能适应立法审查监督新形势的需要，客观上将给维护法制统一带来严峻挑战。为此，建议省级人大一方面应当加强地方性法规备案审查工作机构的建设，强化对地方性法规审查工作的领导，尽快设立完善相关工作机构，配备工作人员，完善工作程序，提高审查监督能力，切实做好和改进设区的市地方性法规合法性审查和批准工作，以适应新形势、新任务对地方立法审查监督的新要求；另一方面要针对设区的市的立法工作出现的新特点、新情况、新问题，研究建立完善相应工作制度，进一步明确法制委员会和有关专门委员会各自在立法审查监督工作中的职责和任务分工，加强沟通协调，优势互补，共同做好立法审查工作。
 （二）完善立法审查监督机制。根据新修正的立法法和对“设区的市” 立法审查监督的工作要求，首先应围绕启动和开展地方立法审查监督工作，对省级人大关于地方立法工作条例作进一步修订完善，尤其对地市一级立法的原则和指导思想、立法权限和范围、立法计划的编制和法规草案的起草、市人民代表大会立法程序、市人民代表大会常务委员会立法程序、法规的报经审查批准公布、法规的解释修改和废止、法规的适用与监督等做出明确而具体的规定，促进地方立法工作的制度化、规范化、科学化；其次要健全地方立法评估审查机制。从地方制定立法计划、立法征集到立项起草、调查研究、立法协商、评估论证到最后的会议审议、审查备案、颁布实施、检查监督、跟踪问效等环节入手，构建起对“设区市”地方人大立法整个过程的监测评估体系，不断明确对地方法规草案报请审查批准的的项目内容和程序方法，严格工作要求，确保地方立法不偏离方向。
 （三）严格依法审查监督。一是要严格审查程序。对报请省人大常委会审查批准的“设区的市”地方性法规，由省人大常委会法制工作机构在收到报送备案的法规草案后，一般应当在二十个工作日内进行审查后，提出修改意见，并提请省人民代表大会法制委员会再次审查，写出书面审查报告；而后经主任会议研究决定是否提交常委审议。考虑到“设区的市”地方立法的复杂性，为了保证省人大常委会审查批准工作的顺利进行和法规的质量，省人大法工委对每一件报批法规都需要提前介入，即在两市人大常委会审议法规阶段，深入调查了解，掌握有关情况，从而为审查地方法规草案奠定基础，创造条件。二是严格依法审查。对新设区的市上报批准的每一件地方性法规，省级人大及其常委会都应从合法性、合理性、有效性等方面进行认真、全面、细致的审查，重点依照有关法律规定，对地市制定法规的主要依据文本，行政许可审批、收费、行政强制措施和行政处罚等的创设依据和理由；法规草案中可能引起争议的问题或分歧较大的问题及其说明逐一审核验证；特别是对立法必要性和可行性进行充分的调查、论证和研究，对于立法时机和条件不成熟或者其他原因使立法缺乏可行性的法规草案，要及时向主任会议汇报，由主任会议决定是否提请常委会审议；对法规草案中的重点、难点问题和主要分歧意见进行认真审查，提出意见；三是加强协调沟通。加强法制委员会与其他专门委员会的相互联系与协作配合，及时沟通情况，专门委员会在初审地方法规草案时，可向法制委员会通报有关情况，或邀请法制委员会派员参加，以便让法制委员会及早了解立法进展和法规草案中的重点问题，为统审工作做好准备；法制委员会进行统审时，应邀请有关专门委员会派员列席会议、发表意见。对专门委员会的审议意见和在法制委员会召开的会议上提出的意见，应认真对待，可采纳可不采纳的尽量予以采纳；对未采纳的，应进行反馈和做好解释；对重要的不同意见，应及时向主任会议汇报，求得解决。还可采取共同召开法规草案论证会、征求意见座谈会，以及有关重大问题协调会等方式，共同做好对法规草案的审查工作。
  （四）注重审查结果的处理。对“设区的市”法规草案进行审查，是为了发现问题、依法纠正问题，维护法制的统一，保证法律法规的有效执行，因此，应注重对审查结果的处理。一是省级人大常委会对报请批准的地方性法规，经审查认为同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准；如果在审查中发现报批的地方性法规同宪法、法律、行政法规或本省的地方性法规相抵触，或有不合法的地方，省人大常委会可以不予批准，也可以发回修改；对于不存在合法性问题，或者存在合法性问题但已经修改了的，应当及时批准。二是省人大常委会对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。处理决定可以有三种情况：第一，如认为省人民政府的规章不适当，可以批准较大的市的地方性法规。根据立法法的规定，省人大常委会有权撤销省人民政府制定的不适当的规章，因此当然有权批准与省政府规章不同的较大市地方性法规。如果省人大常委会认为省政府规章因不适当，不宜在其他地区执行，在批准较大市的地方性法规的同时，可以撤销省政府的规章或责成省政府作出修改。第二，如认为较大的市的地方性法规不适当，可以责成较大的市人大常委会对报批的地方性法规进行修改，如果较大的市不同意修改，可以不予批准。第三，如果认为较大市的地方性法规与省政府的规章的规定均不适当，则可以分别按照以上两种办法处理。三是明确省级人大常委会审查批准后发现合法性问题的处理程序。如果省级人大常委会对审查批准地方法规发现有执行过程有合法性问题的，应适向较大的市的人大常委会提出建议修改意见；较大的市人大常委会收到修改意见后，应当再次对相关条款进行修改，将修改后的地方性法规再次报请省级人大常委会批准后，方可予以施行；同时在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，应当及时责成地方制定机关报请省人大予以修改或者废止；地方拒不修改废止的，由主任会议决定是否向省人大常委会提出撤销或者部分撤销该规章的议案，并可经常委会直接审议，对其中违宪、违法的地方立法依法予以撤销。
（五）加大检查监督。一个法规制定得好不好，除了对是否合法有效进行依法审查外，更重要的是看它执行得如何，能否解决实际问题。这就要求省级人大常委应当通过定期检查指导，适时了解审查批准地方法规的执行情况，加强立法效果的研究与评估，从而反思立法审查工作，以确保“设区的市”开展地方立法不偏离方向，实现立法精细化、科学化、民主化。
 
作者：张天科（系宝鸡市金台区人大干部）
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