余 韬:举报人不服行政机关答复行为的可诉性

---

【中文关键字】举报人；行政机关；答复行为
 
   　 公民对违法事实的举报，有利于弥补行政机关执法能力的不足，对于维护社会秩序和公共利益具有重要意义。然而，实践中行政机关对公民举报事项的答复，往往未能完全如举报人所愿，甚至让举报信息石沉大海。对此，举报人能否提起行政诉讼，将举报处理机关的答复纳入诉讼监督体系呢？对此实践上做法不一，理论上也存在较大的分歧。
 
    　一、举报答复行为本身的性质界定
 
  　  确定行政机关举报答复行为性质，是解决此类行为可诉性问题的前提。虽然我国行政法学界对行政行为构成要件尚未形成完全一致的观点，但“主体、职能和法律效果”三要件基本形成共识。从主体要件来看，举报答复行为是由行政机关作出的。从职能要件来看，消费者权益保护法、产品质量法、会计法等一系列法律、行政法规、部门规章都明确规定了举报受理机关负有依法答复举报人、查处违法行为的职责。从法律效果来看，举报人依法享有举报权、要求答复权、要求保护权，能否实现与行政机关答复行为密切相关。此外，还有很多举报行为是当事人基于直接维护自身利益需要而进行的，答复行为在实体上同样产生了明确的法律效果。因此，行政机关对举报的答复行为符合前述要件，其行政行为属性可以确定。
 
 　   需要说明的是，实践中不少行政机关将举报人提出的举报事项以信访的形式加以受理并作出答复，藉此来逃避司法审查和监督。对于此类情况，应当审查举报人的举报是仅仅向行政机关表达某种观点、意见，还是提供了较为明确的违法事实线索，并要求行政机关作出相应处理。前者属于信访，而后者则属于举报，行政机关应当依照行政行为的程序作出答复及相应的处理。
 
  　  二、利害关系标准的现实思考
 
  　  2014年修订的行政诉讼法第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，确定了行政诉讼原告的利害关系标准。判断举报人与答复行为是否具有利害关系，主要应从以下几方面进行考量：
 
    　第一，诉请保护的是否为自身拥有的合法权益。从理论上说，权益可以是法律明确规定的权利，也可以是隐含于针对其他当事人的义务性规定中的利益，但必须受到法律保护。同时，利害关系要求这种利益必须是特定人的利益，而非反射利益。
 
    　第二，诉求权益是否受到实际影响。起诉人请求法院保护的利益必须已经或者必将受到行政机关行政行为的影响。对于行政相对人以外的对象，应当注意到，行政行为并不只是对直接相对人产生影响，行政相关人不是行政行为的直接受领者，但他的合法利益在客观上完全可能受到行政行为的实际影响。
 
    　第三，是否构成直接因果关系。利害关系要求相对人或者相关人合法权益受影响与行政行为之间具有直接的“引起与被引起”的因果关系。对于法律中利害关系是否包括间接因果关系，笔者认为，由于事物处于普遍联系之中，因果关系不能无限地往下延伸，否则行政行为的效力范围就会无限地扩展，处于一种不稳定的状态。因此，行政行为与合法权益之间的联系通常应当是一种直接联系，间接的联系只有在法律、司法解释明确规定或其他充分理由的情况下，才能视为有法律意义上的利害关系。
 
   　 三、基于“要求履行法定职责”框架的具体判断
 
  　  举报人提起行政诉讼，其理由一般为行政机关没有（及时）履行答复职责或没有（及时）履行查处他人违法行为职责，由此可以看出，举报人对举报答复行为提起行政诉讼，最终还是归于要求行政机关履行其法定职责的范畴。
 
  　  第一，举报人诉请被告履行答复职责的可行性。基于行政机关对举报行为进行答复的义务，举报人作出举报行为，即产生了获得行政机关答复的权利。一旦行政机关不依法作出答复，其不作为或拖延行为就直接侵害了举报人的程序利益，举报人与行政机关不予答复行为即存在明显利害关系。根据新行政诉讼法和相关司法解释的规定，应当属于行政诉讼的受案范围并满足原告资格要求，法院应依法受理并进行审查。
 
　    第二，举报人诉请履行“查处被举报事项职责”的可行性。除要求答复以外，举报的目的更多地在于要求行政机关对他人的违法行为依法进行查处。根据举报人要求查处的直接目的属于保护自身利益还是保护公共利益的不同，举报人诉请履行查处职责的可行性也有所不同。
 
   　 对于“自益性”举报，如邻居违章搭建导致自家通风采光受限，向行政机关举报并要求其强制拆除的，由于行政机关对被举报事项的处理结果与自身利益密切相关，举报人的举报行为实际上对行政机关提出了一个合法申请，并与履职行为有直接的利害关系，对行政机关不予答复、明确拒绝处理、拖延处理的行为依法可以提起诉讼，要求行政机关履行法定职责或确认行政机关违法。
 
 　   对于“公益性”举报，如向交警部门报告道路上的交通违章行为、向环保部门举报企业超标排污等，由于目前我国仅试点由检察机关在环境资源保护等领域提起行政公益诉讼，公民个人针对公共利益举报的，一般认为举报人与行政机关是否履行查处职责之间仅具有间接的利害关系。因此，对于公益性举报人认为行政机关没有履行查处违法行为的法定职责，向法院提起行政诉讼的，应当认定原告与被诉行政行为之间没有利害关系，裁定不予受理或驳回起诉。
 
　    当然，我们也应当注意到，全国人大常委会已经授权开展检察机关提起行政公益诉讼的试点工作。我们期待未来在总结试点工作经验的基础上，立法机关对“利害关系”作适度的扩张解释或直接修改法律，将公益性举报中举报人要求行政机关履行查处职责的起诉有序纳入行政诉讼的受案范围，更好地维护包括公民个体利益在内的公共利益，更好地发挥司法对行政机关依法行政的监督功能。
 
【作者简介】
余韬，上海市浦东新区人民法院。
 
本网站文章仅代表作者个人观点，不代表本网站的观点与看法。
原载：《人民法院报》2016年01月27日


(责任编辑：郑源山)