拯救海岸线：填海造地亟待立法​
发布时间：2016-04-05 来源: 上海法治报 点击:
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□大批填海项目给我国经济发展带来了巨大收益，但我们不得不看到在填海造地过程中因法律缺失导致的生态环境问题、社会稳定问题及不良国际影响。
□填海造地也引发诸多社会问题，海岸线缩短2000公里、岛屿消失近1000个、社会不稳定因素增加、海洋生态环境持续恶化、也可能引发国际责任。
□笔者建议可以通过制定《填海造地法》规定填海造地的方案、规划存在的严重技术性缺陷的法律责任问题；填海造地工程在环境影响评价过程中存在违法情形的责任等问题。
海洋经济是我国经济发展的新引擎，但我们也必须重视海洋经济发展中的问题。我国沿海地区因填海造地致使海岸线缩短2000公里，岛屿消失近千个。我们必须正视和预防海洋经济发展过程中的有序、有度、有法的用海。
中外填海造地数量惊人
世界上许多陆地资源贫乏的沿海国家，都很重视利用滩涂或海湾填海造地。荷兰1/5的土地面积是800年来通过填海得到的。荷兰的拦海堤坝绵延2400公里，堪称世界之最。日本在过去的100多年中，1/3的沿海城市土地都是填海造地而得。韩国的仁川国际机场是围海填沙建造而成的。印度人填海新增城区200多平方公里，将市区扩大了2倍。摩纳哥从1981年开始在海湾填海造陆0.22平方公里，扩大国土12％。马尔代夫首都所在的马累岛填海造地0.56平方公里，扩大了三分之一。巴林填海面积410平方公里，是原有国土面积的76.3％。
我国从上世纪五六十年代开始围海活动，大规模的填海造地则是从上个世纪80年代开始。据统计，从1949年到上世纪末期，我国沿海地区围海造地面积达1.2万平方公里，平均每年围填海230—240平方公里。随着近年来我国经济社会的快速发展，建设用地日趋紧张，我国沿海11个省、市、自治区纷纷展开了新一轮的围海热潮。填海造地的面积从2002年的2033公顷增长到2010年的34285.62公顷，8年里增长了近19倍，围海造地面积占全部海域使用面积的比例增加了26倍，填海造地所征收海域使用金从2004年到2011年的7年时间里增长了49倍多。近年来，随着国家队填海造地的逐步控制，数量有所下降，但是每年还有近200平方公里的海域遭到围填。临港新城、曹妃甸首钢搬迁、洋山港开发、港珠澳大桥、红沿河核电等大批填海项目给我国经济发展带来了巨大收益，拉动了地方经济发展、促进了就业、培育了新兴和重装备产业，经济效益客观。但同时，我们不得不看到在填海造地过程中因法律缺失导致的生态环境问题、社会稳定问题及不良国际影响问题。
填海造地引发诸多社会问题
第一，海岸线缩短2000公里。由于填海造地使得我国曲折绵长的海岸线去曲取直，致使海岸线缩短，现存海岸线长度比新中国成立初期缩短了近2000公里，仅环渤海海岸线就缩短260公里，山东省20年来的海岸线长度缩短了186公里。
第二，岛屿消失近1000个。由于填海连岛、取石炸岛等行为致使大量岛屿消失，其中，浙江200多个、广东300多个、辽宁48个、河北60个、福建83个。岛屿消失将影响沿海各地的地理基础数据。
第三，社会不稳定因素增加。当前，我国沿海海民接近3000万人，大量填海造地行为致使大量渔民失海，海民无处安置，引发诸多群体性诉讼、上访等社会问题。
第四，海洋生态环境持续恶化。填海造地已经导致海岸线资源缩减、海岸动态平衡破坏、海湾属性弱化、生物多样性锐减、渔业资源衰退、海洋污染加剧、海岸景观破坏、岛屿加速消失、航道变化、引发自然灾害频发等系列环境问题。
第五，填海造地可能引发国际责任。我国已经加入《联合国海洋发公约》、《生物多样性公约》、《国际湿地保护公约》等国际公约，这些公约都对沿海湿地保护、海洋生态环境保护等赋予成员国义务，我国长期填海造地可能构成对公约义务的违反，进而可能要承担国际责任。
填海造地需要法律规制
世界范围内，美国、日本、荷兰、韩国等海洋强国以及我国香港地区无不重视自己海岸线资源和海域资源的保护，不仅在战略上有详细规划，在立法上也有较为完善的制度。其有关填海造地的立法模式、管理机构、填海审批、法律原则、决策制定、补偿措施、公众参与、司法程序等可以为我国提供良好的参考与借鉴。
1972年10月2日美国国会通过了《海岸带管理法》。该法历经修改，由最初的以环境保护为重点，转向了海岸带资源开发和环境保护、能源的开发和管理并重。与《海岸带管理法》相适应的还有《水下土地法》、《外大陆架土地法》等法律。《水下土地法》确定沿海各州对距离海岸3海里的领海范围内的水下土地及其资源的管理权利，建立水下土地及资源的使用和控制原则。
日本针对填海造地的法律规定主要有《公有水面埋立法（1921年）》和《港湾法（1950年）》等，用以规范填海的审批程序、填海的组织实施方式、权属管理等方面。1973年，日本通过了《公有水面埋立法修正案》，此前为了适应施工技术的不断提高，该法已经修改了13次。日本对围填海造地有系统的整体规划和生态保护规定，也有较为完善的渔业补偿措施，减少社会矛盾的发生。
荷兰在围海工程的建设中，制定了诸如《岸线使用法》、《港口和城市发展用地法》、《投资促进法》、《自然政策计划》等一系列规划和立法为工程的有效实施、为保护生态环境作出了保障。如今的荷兰在保障抵御海潮和防洪安全的前提下，研究退滩还水方案，实施与自然和谐的海洋工程计划，不再将海域直接围死形成新的陆地，而是尽量保留海域。
韩国是世界上唯一实行海洋行政综合管理体制的国家。有关填海造地最重要的两个法律分别是1961年颁布的《公有水面管理法》和1962年制定的《公有水面埋立法》。其中，《公有水面埋立法》包括公有水面围填基本计划、态环境要求、经济性要求、土地利用要求、围填工程的实施、补偿和所有权取得、违法的原状恢复等条款。
我国香港地区为了保护维多利亚港这一最宝贵的财产免受围填，专门制定了《保护海港条例》，“旨在藉设定不准在海港内进行填海工程的推定，以达致保护和保存海港的目的”。该法设定一个不准许进行海港填海工程的推定，必须具备有凌驾性迫切需要时才能进行填海造地。
在贯彻落实海洋战略、建设海洋经济强国的背景下，我国大陆范围内也亟需填海造地专门立法，以保护我国岌岌可危的海岸线，解决盲目填海造地造成的“经济利益少数人占有、生态环境公众承担”的巨大风险。可以通过制定《中华人民共和国填海造地法》规定填海造地的指标控制、政府立项、可行性论证以及听证会、专家咨询会存在的监管漏洞问题；填海造地的方案、规划存在的严重技术性缺陷的法律责任问题；填海造地工程在环境影响评价过程中存在违法情形的责任问题；填海形成的土地用途管制与其他土地用途管制的统一和差别问题；填海造地可能造成的生态环境影响评价、对策预案及相关责任；填海造地对可能受到影响的利害关系人给予的补偿问题；海域围填权与养殖权、矿产资源探矿权、航道通航权等方面的权益协调问题；因填海造地造成利害关系人权利损害和海洋生态环境的损害赔偿基金的建立问题等优先问题。
（作者系上海政法学院经济法学院副院长、教授，上海市法学会海洋法治研究会会长、第六届上海市十大优秀中青年法学家）
(责任编辑：郑源山)
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