法学界：房屋产权到期后，政府不该收钱？
发布时间：2016-04-21 来源: 凤凰网大学问 点击:
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近期温州市一批“20年产权到期”的房屋引起巨大争议，部分市民正常买卖二手房后却无法完成交易，只因房屋土地已到期。根据温州市国土部门的缴费政策，如要续期则须缴纳占房价总额约三分之一的土地出让金，多则几十万。漩涡之中的温州市国土局回应称这是“误读”。“这只是一种讨论性的看法，并不是结论。”
《中华人民共和国物权法》(下简称《物权法》)149条规定“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”中国住宅用途的房屋土地使用权年限是70年，温州二十年产权房从何而来？地方是否有权解释何为“自动续期”？住宅用途房屋使用满70年之后，房子何去何从？续期有偿还是无偿？有偿缴费依据什么标准？还可以再续多久？谁来决定这些问题？
4月20日，中国人民大学民商事法律科学研究中心和北京市消费者权益保护法学会共同主办“住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题研讨会”，《物权法》起草者和各界学者齐聚，凤凰网大学问获授权整理刊发。
温州登了这个消息之后，后来发言人说这有点误读，但是不管怎么说，这是事实。所以首先，由温州来解释“什么叫自动续期”，这本身就是一个严重问题。就现在消息来看，除了温州之外，还有深圳、青岛，都已经面临20年住宅期满自动续期的问题。我今天早上看了一个消息是深圳市的，深圳市不准备在20年之后再续交钱了。
这些问题又提出了一个问题，我们法律的适用、解释，能不能每一个地方自己来做规定？温州有温州的规定，深圳有深圳的规定，青岛有青岛的规定，或者说让地方的房地产管理部门、国土资源部门来做决定。在这个问题上我是觉得完全有必要（提到台面上来解决），已经到这个时候了。虽然70年还没有到，但还有20年就到了。
在这个问题上，应该有一个统一的司法解释。（不过）不应该叫司法解释，应该叫法律解释，因为这个条款写在《物权法》上，对于物权法的解释（资格）当然是属于全国人大常委会，具体说来也就是法工委。不能再由政府或者哪个部门来解释，更不能够由下面各级政府来做解释，更不能到让一个温州市来做解释。
法律如果没有统一解释，这个法律就乱了，而且这个问题我觉得已经是迫在眉睫，所以统一做出法律解释，应该是非常必要的。
再次，关于“自动续期”的含义，我觉得至少有三点，第一点在“续期”，就是说明期满了以后，一不能够收回，二也不能够按照原有形式再来重新签订一个土地出让合同，续期就是把原有的延续下去，所以这一点要说清楚，不能够像一般征收房子一样，或者是拆掉、国家收回，也不能够再来重新签订一个合同。
第二点是自动续期，这个自动续期就很重要，因为自动续期就说明业主不需要自己来申请，自动来续期，不需要主动提出和申请，这涉及到法律效率问题，如果不自动续期，没有交费怎么办？我觉得自动续期的含义就是，没有交费他仍然有权在这居住。但是这显然在转让时会出现问题，如果房屋要转让，房屋期满，转让就要受限制，所以这将会在民事流转上起到影响，但并不对他民事权利产生影响，因为权利是自动续期的。所以在权利上，他仍然享有所有权，他仍然可以居住，但是在转让方面受到限制，因为他使用权过期了。
第三点，当初写的时候只写自动续期，并没有写有偿无偿，这在当时确实是考虑到这个问题，但是想留到以后来解决，到底交钱不交钱，在这个问题上，将来解释就非要说清楚。如果是有偿的，那要写名续期有偿要交费，那有偿交费到底多少，在我的理解，从当时情况来看，自动续期当然是数量不大，如果像现在温州报上登的还要交几十万块钱，显然负担太大，这不合适。
所以在这个意义上，这三点我觉得一定要考虑，一不是收回，也不是再来签订一个新合同，二是自动延续仍然有居住权，仍然有所有权，但是转让受到限制。第三就是即使收费，也应该是一个数量比较少。
现在讨论的问题是（房子建设用地使用权满之后）直接免费续期，还是收费。我看杨立新老师的文章有提及这个问题，如果依据《城市管理法》所规定的使用周期是比较长的，而如果依据《物权法》则要续期，没说具体怎么办。
我不知道你们考虑时是怎么考虑的，这种事情得考虑周全。不过从公法理论说，我觉得这样一个重大事情必须通过重大决策程序，第一要有公众参与，必须遵循老百姓意见，第二二要经过专家论证，第三还要有风险评估，必须经过实际调查研究，心里要有底。
因为这件事情涉及到的不是两个人，是亿万群众，关于这么多人的事，如果要去决定一个新政策，必须要慎重考虑。
制定完之后还要有合法性审查，并且决策时应该集体讨论。
现在来看，按照《立法法》规定，一是现在法律已经很明确（住宅建设用地使用权期限）是七十年，前面不是按照七十年办的，应该补办，用不着授权。二是对于使用满七十年之后的房屋，怎么处理，应当通过法律规范，切实保障亿万民众切身利益。
（物权法起草者、全国人大常委会法工委原民法室主任）
我简单介绍一下这个当时《物权法》149条出台背景，如果我说的不对，你们纠正。
当时起草《物权法》，涉及到这个房地关系时，我记得（室内稿）最初曾做过这样两个规定，一个规定是所谓“房随地走”，国外立法一般规定如果土地使用权人收回土地，建筑物所有权人可以取回建筑物，当时我们曾经也做过这样规定；第二个就是关于土地使用权到期以后的续期问题，由于《土地管理法》当时规定，期满前一年申请续期，除了因国家公共利益需要以外，原则上都应准许，所以我们最早（室内稿）有这样两条规定。
那么从第一方面规定来看，还没到常委会审议口就被毙了，说我们太书呆子气，太照抄外国，“国家把土地收回、建筑物取回，怎么取回？是取个砖头瓦片还是怎么着，肯定是不现实。”所以后来大家注意到《物权法》里没有这样的规定。
第二个关于土地使用权续期的规定，我们提出之后到常委会审议时，我记得有一个委员，我现在记不清是哪位委员了，提出说“建筑筑物土地使用权涉及到上亿老百姓利益，到期以后大家都续期，是一个一个续，还是整个小区续，排队都排不过来”，让我们想一个更方便老百姓的办法，所以后来《物权法》149条就规定“自动续期”，不用老百姓排队去办手续了，是从这个角度考虑。
但是续期要不要收费，当时这个问题我们也提出来了。当时认为这个问题随着经济发展再解决就行，当时认为大部分房屋都没到期，等到期以后再说，所以就把这问题留下了，所以刚才应老师说的很对，当时立法时候没说交钱，也没说不交钱。
那么最早出现这个问题是2006年，当时青岛20年到了，当时我们关注了，但是最后不了了之，我想可能是因为当时青岛没有出台一个像类似温州这样的规定，没有引起社会上那么大的震动。当然温州规定到底是不是这样？我今天早晨也听了一个新闻，说温州政府说“只是在讨论没有最后规定”，到底是怎么回事，现在各方面信息很多。
从理论上，我觉得有几个问题，首先土地所有权人收回他的土地时是否有权利要钱，我觉得首先要研究这个，但这个问题跟我们国家土地制度密切相关。我们跟国外不一样，国外所有权人取得土地之后房地基本都一体，取得了房屋所有权，一般土地所有权、使用权就拿到了，我们国家1982年《宪法》明确规定土地要么属于国家所有，要么集体所有，其他任何人、人民单位组织都不能有土地，只能取得使用权。
国家作为土地所有权人，永远掌握着房屋到期以后续期收费的权利，从理论上讲，所有权人再次出租时有权决定收不收钱，国家是不是放弃这个权利？我觉得这里要考虑。所以第一个问题是有没有权利，第二个问题是在考虑我国土地制度特点之后，国家作为权利人该如何行使权利。
第三，国家现在购买房屋价款太贵，现在至少都超过（我从网上看这不一定对）日本了，我到日本新宿去，新宿算日本最中心地区，而新宿房价相当于人民币三万元，当时我很感慨，因为那时候北京中心房价已经到了5万。所以我觉得咱们取得一个使用权，还收那么多钱，不太合理。在研究续期要不要收费的问题，这个因素应当被考虑进去。
再有，续期问题涉及到住宅、民生，对老百姓利益影响巨大，虽然从理论上说土地所有权人收回土地，再续期有权收费，但涉及到那么多老百姓利益，怎么做比较合适？能不能画一个杠杆，比如如果用以住宅而不是投资炒作，不跟老百姓收钱。
跟老百姓较什么劲啊，政府能有好么。只有事事为老百姓考虑的政府，才是得民心的政府。但是如果是用做炒作，转让之前是不是要补交土地使用权出让金，我觉得这可以考虑。就是要分情况，不能一刀切。我不了解土地政策，我纯粹在这瞎掰。（应松年：掰的好）
为什么当时（立物权法时）没有考虑，第一它涉及民生，所以必须考虑，第二涉及到国家经济发展需要，政府要办大事，要解决教育、医疗，也需要钱，咱们也得站在政府立场上考虑问题，政府钱来自方方面面。比如企业如果到70年满时续期收费，
我觉得那是正当的，因为它是商业行为，政府有权从商业行为里收取费用。那么老百姓炒作房地产，也转为商业形式，是不是有权利从这部分收钱，我觉得这些是可以考虑，是可以研究的。
第一，我赞成立法解释，并认为有四个方案解决这个问题。
方案一是自动续期，但不缴纳土地使用费，续期期限是到房屋所有权终止为止，也就是到地上建筑物消失为止。地上建筑从物理意义上说是有使用年限的。因此为避免滥用续期，同时需对危房拆除、房屋重大改建等事项加强管理。从建筑安全角度来考虑，我国很多房屋只有50年合理使用年限，特别是公寓大厦，容易成为危房，所以要加强监管。
方案二是自动续期，但需一次性缴纳下一个期限（如50年、70年）的土地出让金。由于房屋可能不能维持这么长时间，所以所有人可以在多出的时间里进行改建或再建。
方案三是自动续期，交费方式改成年金制，类似于税制。
方案四是回到1982年之前城市宅基地所有权的状态。将住宅建设用地变成私有化，等于永久续期，无需交费。
我认为这四个方案都可以，只是哪一个更合理需要斟酌，都要进行配套解决不足。
第二，需要区分经营性和非经营性用地，或者说住宅或非住宅建设用地。我们今天讨论的是住宅。区分的原因在哪儿？住房建设用地具有民生性，为人民生活必需。所以，将来续期如果采取收费，土地出让使用费也要区别于当时房地产开发时的使用费，后者是向开发商收取的一次性经营的使用费。住房建设用地续期的费用，大概向税收的方向走。总之，要区分经营税费和非经营税费，对住宅采取低税率。对住宅来说，不管使用以上谈到的哪个方案，都应当是低成本的。
第三，房屋或建筑物的使用年限的使用年限会成为一个突出问题，也要一并考虑。根据我国《建筑法》等涉及的建筑安全要求，在50年或70年之后，我们现在许多房屋会成为危房。怎么办？这个时候，居民住房所有权和建设用地使用权的关系如何处理？居民不想房屋被拆掉，但它已经成了危房，根据《建筑法》必须拆。居民住在小区里或公寓里，如果他们希望拆了之后还是像原来一样建起来，那么此时，居民能否自动取得或优先取得土地使用权呢？
第四，公平问题。我们现在谈到私有化、免费，会给人们带来一个困惑：如果都是无条件续期，现在权贵会有很多房子，他们会不会得到非常多，而无房者得到的少呢？我们希望财产权制度更加坚实、合理、公平，所以必须考虑续期作为一种新的分配方案带来的财产公正问题。财产权配置始终有自由和公正两个面向，要平衡好。我建议综合考虑，在推进财产权更加自由坚固同时，要注意公平合理，包括城市农村一体化，同时要解决税收问题，转向引入地产税和遗产税进行平衡。
(责任编辑：郑源山)
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