刘仁文：中国人为何不信法而信访？

中国人为何信访而不信法？

刘仁文，中国社会科学院法学研究所研究员、刑法研究室主任、博士生导师，2014-2015年曾挂职最高人民检察院公诉厅副厅长。

中国人为何信访而不信法

我有几个湖南老乡到西北某省去开矿，他们与当地政府签了招商引资的合同，但后来对方因故毁约，于是到北京来上访。我看了他们的材料，答复他们政府肯定理亏，建议他们向当地法院起诉。没想到他们却说：那就正好中了政府的计，因为政府只怕上访，不怕到法院去告。法院绝对是受当地政府影响的，如果判决他们败诉，那就连到北京来上访的理由也没了。

于是他们频繁上访，从去年“奥运”前夕，到今年“两会”期间。慢慢我发现，他们对这种程式化的上访也不抱多大希望，只是顺路而已，他们真正感兴趣的是希望通过关系找到某位高层领导的批条，这样下面就会高度重视。

原来他们曾尝到过甜头：几年前，也是一个案子，由于他们得到过某中央政法机关领导的一个批示，结果下去很管用，省里立即成立专案组，到县里去现场办公，问题很快得到解决。

但要得到这种批示谈何容易！他们告诉我，这次已经被骗走20万了，对方说跟某个首长有关系，能帮他们弄到批条。

这使我想起我们经常谈论的一个话题：中国人为何信访而不信法？这个事例也许能给我们部分启示：那些热衷于上访的人不相信法院有足够的权威和公信力可以依法秉公办案，可以抗拒地方政府的干扰和干涉；他们抓住了中央现在“稳定压倒一切”、地方政府愿意“花钱买平安”的心态，认为这种施压的办法可以比诉讼更有效；上级领导的批条在中国的官场是很管用的，所以要不惜代价去找这种关系。

应当说，社会上之所以有这种想法，绝非凭空产生，而是有一定的现实基础。不要说在政府是作为被告一方的时候当事人对法院能否做到不偏不倚可以有合理的怀疑，就是其他案子政府有时也会出于地方保护主义等因素的考虑而进行干预。

法院的权威性受损还有其他一些表现：判决了的案子得不到有效执行；生效的判决有时因对方通过上面的批示又会启动再审程序，没有稳定性；法院或基于法律规定的不合理，或基于实践中的潜规则，对有的纠纷不予受理，致使当事人必须寻求法律之外的解决途径。当然，法官的腐败也无疑大大影响了法院的公信力。

至于为什么地方官员（包括法院领导）会怕当事人上访，而上面首长的批示又会管用，我想这里的一个重要原因是中国官员的升迁主要取决于上面领导的态度而不是民众。在那些真正由选民来决定官员上下的国家或地区，官员最在意的应当是当地民众的态度，而不是上面某个领导的意志。当官员的命运不是取决于民众而是取决于上面时，他就会更在意上面的态度，当上面以上访人数的多寡来作为考核一个地方或部门的官员政绩时，下面的官员怎能不把上访当回事？为了息访，甚至无视法律去满足个别上访者不合理的要求。 

司法的细节

 刘仁文  著

广西师范大学出版社2016-4

页数： 468  定价： 48

很难说作出批示的领导本人有什么私心，甚至肯定有许多批示对实现公平正义还起到了积极的作用。但这种批示由于容易“偏信则暗”，加之下面的官员又很在乎批示的来头，所以即使某个高层官员只是简单地批示“请某某阅处”，也往往能对获得该批示的当事人起到意外的效果。

我曾听过一个比较极端的例子：“文革”前北京某法官在审理一起离婚案时，一方当事人找到某中央首长，请他给法官写个条，希望同意她的离婚请求；但过了几天，另一方也找到该首长，请他给某某法官写个条，不要同意对方的离婚请求，不知该首长是由于年老记忆力减弱，还是由于公事繁忙，早把先前写条的事给忘了，于是又写一条。两个意见相反的条子出自同一首长，真的是为难了判案法官。好在现在这种为丁点小事而劳驾中央首长给法官写条的事已经很少听说，有关领导在批示时也越来越慎重。

但上访制度已经扎根于我们这个社会，它既是当下的，也是传统的。美国学者欧中坦曾写过一篇《千方百计上京城》的文章，专门研究清朝的上访制度——“京控”。也许对于一个外国人而言，这种带有中国特色的上访制度确实令其感到新鲜，因为在他们的首都华盛顿，是看不到这种现象的（另一种我们这里不易看到的游行示威倒是在他们那里常见）。

由于中国有上访的传统，所以今天即使某些领导想尽量少批示，但公众包括某些非法律职业的专业人士却至今迷信领导批示这类非法治的产物，他们遇到问题首先不是从法律思维出发去寻找解决途径，而是想到上访。

多年前，我有一位社科院的同事，他是著名的经济学家，找我咨询他老家的几个农民与当地政府打官司的事，我曾劝他一定要按照法律程序提起上诉，否则二审终审后就生效，再要启动就难了。但他不听，总想着自己跟高层有关系，他又不是徇私情，所以理直气壮地去找这个领导找那个领导，结果至今没有解决问题。

我曾听一位长期从事信访工作的友人说，目前由于在信访的批转及相互推来推去的过程中使信访案件失去收集、固定证据的最佳时机，最终使案件成为死案的现象十分突出，这大概是信访制度设计者所始料不及的吧。

说到信访工作中的“推来推去”，我又想起另一件事情：十多年前，我刚参加工作，老家来了几个上访者，说好不容易来趟北京，一定要把事情反映上去，问我该向谁反映。我当时积极性颇高，让他们分别去找国家信访局、公安部信访办、最高人民法院信访办、最高人民检察院信访办、中纪委信访办，还有中央政法委、全国人大常委会乃至中南海，结果他们复印了多份材料，又花几天分别跑了这些地方，找不到的就通过邮局寄。不幸的是，最终什么问题也没有解决。

谈了上访制度的这么多缺陷，但要我一下子表态说立即取消上访制度却又下不了决心。犹记得2003年11月，时任国家信访局局长的周占顺在接受新华社《半月谈》采访时，曾指出：在当前群众信访特别是集体信访反映的问题中，80%以上有道理，或有一定实际困难和问题，应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的。面对这样三个80%，如果我们不在国家的权力架构设计和治理机制上妥善通过民主与法治的渠道来有效解决这些群众的诉求，就堵死这条尽管比中彩还难却毕竟还有一线希望的上访路，岂不危哉！（原载《中国新闻周刊》2009年4月）