作者系《民主与法制》周刊总编辑 本文刊发于《民主与法制时报》2016年1月17日
笔者注：很多人看不明白我国正在建立的多样化律师体系，疑惑怎么突然冒出来公职律师、公司律师等法律新职业。看看本文，就知道律师改革的出处了。原文太长，笔者有删减。
2015年9月6日至9月26日，由中国法学交流中心主任尹宝虎同志率领的中国法学会代表团赴美就有关“法官检察官的选任制度”进行了为期21天的专题研修考察。考虑到其他成员将就有关法官检察官制度进行专题报告，本文仅就有关美国律师制度的学习考察，做一专门汇报。
一、美国究竟有多少律师？
我们所说的“律师”，是指依法取得执业证书，接受委托或指定，为当事人提供专门法律服务工作的人。作为律师，必须符合三个条件；一是必须通过律师资格考试（2002年后则要求通过司法资格考试）；二是必须取得司法行政部门颁发的律师执业证书，也就是平常俗称的律师执照；三是必须在律师事务所执业。美国所说的“律师”，是指所有具备从事专门法律服务工作资格条件的人，相当于在我国通过考试而取得的“律师资格”或“司法资格”。由此可见，美国所称的“律师”相当于我国所说的“资格律师”，而我国所说的“律师”则是指“执业律师”。
在美国，凡是从法学院毕业，通过了律师资格考试的，就都可以称为“律师”，而不管他们此后从事什么工作。所以美国有“政府律师”、“企业律师”、“军队律师”，甚至法院里也有律师。
由此可见，如果不了解美国与我国在律师概念上的差异，就有可能出现研究的误差，从而得出错误的结论。据不完全统计，全美百万律师主要分布在八个类别的序列中：
1、私人律师：据了解，这部分律师大概占全美律师的74%。在外人看来所谓多如牛毛、浩如烟海的美国律师，其实主要就是指美国的私人律师。当然，也有人称其为社会律师或商业律师。
2、议员及助理：美国联邦参议院现有100名参议员，17个常设委员会。而联邦众议院现有435名议员，19个常设委员会。每个常设委员会大约有20名委员（含多数党与少数党）。各常设委员会的工作是对每个议案——提交到国会的法律草案进行调查、听证、论证并提出建议，然后送交讨论和投票。这些工作的准备和协调都是由律师来完成的。据介绍，在全美律师中，这部分律师约占全部律师总数的4%。
3、法官及助理。在美国，没有当过律师而成为法官，几乎是不可想像的事情。美国联邦系统现有法官1737名（分布联邦最高法院、联邦索赔法院、联邦破产法院、联邦国际贸易法院、联邦巡回上诉法院、联邦地区法院）。另外，各州法院系统大约有8万多名法官。一般来说，每位法官后面有一个司法官办公室。其成员基本上均由律师组成。初步统计，为每位法官工作的律师约有5—10名。据介绍，这类律师约占全美律师的3%。
4、政府律师：美国现有94个联邦地区，每个地区的检察官（含检察官和助理检察官，每个地区约有50名）均为政府律师，均由总统任命。同样，各大政府机关均有政府律师（连五角大楼都有人数众多的政府律师）。据统计，这部分律师大约占全美律师的8%。
5、公司律师：这是美国律师制度的一大特色，美国各大公司均有自己的法律部，他们只为各大公司服务。当然，随着业务的发展，有些律师甚至不做律师业务，而纷纷当起了CEO。据了解，这部分律师占全美律师的8%。
6、民权律师：美国有一批律师专门为黑人等少数民族和妇女、残疾人等各种人、各色人及受到歧视的弱势群体服务的律师，称之为民权律师，主要由美国联邦司法部民权司负责。尽管由司法部负责管理，但他们与一般意义上的政府律师还是不同的。据测算，这些律师大约占全美律师的1%。
7、兼职律师：这部分律师主要活跃在法律教育界，如哈佛大学法学院著名的德肖微茨教授就是一位久负盛名的律师。据估计，这种律师约占全美律师的1%。此次专题研修中为我们授课的乔治城大学教授曾两次任职于联邦索赔法院，任职法官前就是一位兼职律师。
8、公益律师：这些律师主要致力于法律援助、环境保护、公共利益的法律服务，其中从事法律援助的律师被称为“公设辩护人”。据不完全统计，这部分律师占全美律师的1%。
以上概括的八个类别或八种律师，基本上代表了美国律师的分类情况。作为媒体人，我曾经将其形容为美国律师的“八路军”。
二、美国为什么有这么多律师？
一是法律复杂。美国既是一个两套法律体系的英美法国家，又是一个高度发达的判例法国家。于是，各种各样的判例五花八门，浩如烟海。不管是政府机关，还是平民百姓，对这些判例永远是摸不着边际，看不到实质。可以说，对他们来讲，没有律师是无法想像的。同样，对法官来讲，也是如此。更重要的是，美国的法律最讲究程序。而熟悉程序、运用程序的高手就是律师。
二是文化传统。美国第16任总统亚伯拉罕·林肯说过一句代表了美国律师文化的警言：“我们要让法律成为这个国家的政治信仰。”富兰克林·罗斯福总统曾把美国宪法称为“老百姓的文件”。美国人对法院的判决向来是绝对服从，即使他想骂大街，他也不敢不执行判决。当年戈尔与布什在总统选举中的计票纠纷，戈尔因为法院的判决对其不利而失去了总统的位置。他说：“我不喜欢这个判决，但我必须服从这个判决。”按照美国宪法第六修正案的传统，在美国的法律文化中，一个被告可以主动放弃你请求律师协助的权利，但是不可以因为没有钱而被迫失去这样的权利。所以，当一个公民确实因为经济困难但又非常需要法律帮助时，国家在制度设计上就要为其提供律师，然后由律师作为“公设辩护人”为公民提供法律服务。
三是地域辽阔。美国国土辽阔，不仅拥有广袤的本土，还有远离本土的阿拉斯加及夏威夷这样的岛屿。相比中国印度这样的人口大国，美国人口不算多，但人种众多。在全美50个州，各有不同的法律体系，各州中的各市、县、郡也各有不同的法律习惯。如果没有律师的协助和指点，任何一个公民都无法理清思路，理出头绪。同样，许多政府官员离开律师就心神不定，心中无主。因为地域差异大，有时甚至连东西各州的时差都成了律师维护当事人权利的武器。对移民美国或赴美访问的许许多多外国人来说，进入美国时认识的第一个人可能就是律师，离开美国时认识的最后一个美国人可能也是律师。
四是市场导向。通过此次专题研修与实地教学，我们了解到，美国实际上只有不到2%的民事案件由陪审团审理，其余98%的案件中法官审理的也只占一小部分，绝大多数都在当事人之间通过庭外和解而告终。这个庭外和解就要看律师的专业和谋略如何了。最值得一提的是，美国侵权责任赔偿不仅有补偿性赔偿，而且还有数目可观的惩罚性赔偿。而这些赔偿对当事人和律师来说都是非常诱人的。另外，产品安全与责任也已成为美国律师非常关注与大量使用的专业武器。不论是诉讼，还是非诉讼，对律师的要求越来越高，对法律的需求越来越热。
三、美国是否真的需要这么多律师？
美国是否真的需要这么多律师？估计没有人能够明白无误的回答。对美国人来说，已经习惯了这样的生活：一方面骂律师，另一方面又离不开律师。即使是要“杀光所有的律师”，也要先聘请一个律师来代理和论证如何杀、何时杀、先杀谁、杀了之后怎么办等一系列问题，最终证明还是离不开律师。没有律师的生活，他们似乎还没有想过。
其实，美国的政治生活、经济生活乃至日常生活都已经告诉我们，美国不仅需要这么多律师，而且还必然需要这么多律师。因为，作为一个国家，从独立到制宪，从制宪到建国，从建国到统一，从统一到发展，无一不显现出律师的身影与声音，无一不突显着律师的作用与贡献。可以说，美国是由律师设计出来的，也是由律师建立起来的，后来又是由律师实现统一的。现在看来，美国更是由律师来负责决策与领导的。
在美国200多年的历史中，有半数以上的国会议员、70%以上的总统、副总统、内阁成员均为律师。美国1789年宪法的起草者中有45％是律师，从那时至今，律师一直占据参议院2/3和众议院一半以上的席位。综上所述，是律师改变了美国，也是律师成就了美国，更是律师完善了美国。
在美国，律师已不仅仅是一个职业，也不仅仅是一个行业，还不仅仅是一个群体，更不仅仅是一个阶层，而是一种力量、一种文化、一种象征。
四、为什么美国的官员大多数来自律师？
200多年来，无论是美国建国时签署“独立宣言”的律师还是制定美国宪法时参加制宪会议的律师，所有这些律师不仅奠定了今日美国宪政的基石，也奠定了美国律师在国家政治体系的牢固地位，更奠定了律师参政议政的深厚传统。
在美国历史上43位总统中，有25位总统都是律师出身，占居全部总统的57%。在两个多世纪的历史进程中，参议院中三分之二的议席和众议院一半以上的席位，竟然都是全美律师协会的会员。同样，美国建国以来的66位国务卿中，有48位是律师。外交官是律师，国防部官员也是律师，联邦法院和州法院的法官大多都是律师出身。
1787年10月至1788年5月，两位年轻人亚历山大·汉密尔顿（32岁）与詹姆斯·麦迪逊（36岁）合作撰写了《联邦党人集》（后期又增加了一位年长的学者，他就是后来担任联邦最高法院第一任首席大法官约翰·杰伊）一书。这一文集以书信（51封）的方式，首次对旨在限制政府权力及防止权力滥用的制约与平衡理论作了明确的阐述，并成了200多年来诠释宪法的权威文献。
制约与平衡这一概念的背后，是第一代建国者对人性现实而透彻的看法。一方面，他们坚信，任何人在最佳状态中能够做到理智、自律和公正；另一方面，他们也认识到，只要是人，就容易为感情所支配，不够宽容，而且贪婪。于是，就需要政府能够控制被统治者，同时，又要使政府能够进行自我控制。
在我看来，当律师担任公职时，律师可以帮助政府如何守法行事，可以提醒有关负责人如何依法办事，可以协助政府与民众如何进行沟通。而律师在担任百姓代言人时，律师又可以帮助百姓监督政府，可以帮助百姓保护自己的权利，还可以帮助百姓实现自己的权利。
简而言之，律师无论是否担任公职，都是为了制约权力、平衡权利。这既是一种制度设计的需要，也是一种职业发展的需要，更是一种人权保障的需要。
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谁能带来稳定和秩序？不一定是军队，也不一定是警察，更不一定是总统，而一定是活跃在公权力与私权力之间的律师。于是，战时就需要军队，乱时就需要警察，急时就需要总统，平时则需要律师。平时的律师在哪里？他们活跃在各种政府，活跃在各级议会，活跃在各色人群中。没有他们，美国就不成其为美国；没有他们，自由就不是真正的自由；没有他们，就没有美国的今天，更没有美国的未来。
有鉴于此，法国人托克维尔100多年前就在其经典著作《美国的民主》中特别指出：“美国是个移民国家，历史上没有传统的贵族阶层，但律师们构成了最高统治阶级和社会精英阶层，他们控制了或影响着社会上层建筑的每一个领域，……如果有人问我谁是美国的贵族，我会毫不迟疑地回答：决不是那些没有任何纽带联系的富人，而是律师和法官这一法律职业共同体。”(法律共同体来来自于此？)
五、为什么许多律师愿意进机关为政府服务?
在美国，有一种律师专门致力于为政府服务与效力，那就是政府律师。对内他是政府部门的律师雇员，负责处理该部门的法律文件和法律事务；对外他是代表政府，就有关政府法律问题进行解答与提出处理意见。
据介绍，美国联邦司法部现有1000多名律师，都属于政府律师。司法部的律师与其他部门的律师在职能上有所不同，其他部门的律师可以承担本部门的各种非诉讼法律事务，但不能承担在法庭出庭的任务。而司法部的律师可以代表政府出庭提起公诉和担任代理人，其他部门的律师如有需要提起诉讼的案件，只能由司法部派的律师担任诉讼律师，其他部门的律师可以配合司法部的律师进行诉讼。
可见，美国的政府律师实际上存在两种情况：一是在各个政府部门担任法律顾问，二是在政府司法部担任检察官出庭提起公诉。
美国的检察职能同样分为联邦和州两级，检察官属于行政部门，所有的检察官必须拥有律师执照，不同类型的检察官负责起诉不同类型的犯罪。总体来讲，美国检察官主要承担三项职能：一是作为政府律师，代表政府进行民事诉讼；二是在刑事案件中，负责侦查、决定是否起诉、传唤证人、进行辩诉交易、根据有罪判决建议刑罚；三是作为政府代表，从事其他行政职能。
在州政府系统，情况大同小异。据印第安纳州政府首席法律顾问介绍说，印州政府现有5名顾问，领导100多名律师，负责上诉与出庭及有关税务等行政法律事务工作。其中有35名律师直接向他负责，而他直接向州司法部部长负责。在这35名律师中，有17位律师是负责刑事方面的业务，有3位律师是负责民事法律业务的，有9位是负责税务方面的律师，还有4位律师是专门负责死刑方面的案件。这里还不包括负责狱中控制和监管方面的律师。
我们所知道的联邦政府起诉微软公司的案件，就是他们代表起诉的。另外，他们特别关注侦查和起诉代表外国政府控股美国保险公司的外国公司或个人，以维护联邦的金融体系。据统计，他们2004年起诉了2000多个案件，涉案被告有3500人，其中50%至60%要上诉至联邦第九巡回上诉法院。
美国为什么有这么多律师愿意选择去做政府律师呢？他们的回答是：因为收入稳定，时间固定，目标确定。在他们看来，因为律师尽管收入高，但也有收入低的时候，而且工作时间常常是加班加点。更重要的是，做律师时间越长越不知自己在做什么，感觉人生目标反而越来越模糊。
六、美国的律师管理由谁来负责？
因为律师概念的不同，更因为律师制度的不同，所以美国的律师管理制度也与我们的律师管理制度完全不同。为此，首先要从美国的律师协会开始说起。
据介绍，美国从全国到各州、市、县，成立有上千个律师协会。其中既有半官方性的律师协会（具有一定管理职能强制性的州统一律师协会），也有完全属于民间性质的自愿性的律师协会。全美大约有36个州的州律师协会属于半官方性的强制性律师协会，他们接受州最高法院的指导，代表本州最高法院对本州的律师进行管理，其管理工作主要包括组织考试，确定律师录取标准，对律师进行惩戒等。对律师来说，这种律师协会是必须强制加入的组织。此外，所有各种形式的律师协会都是民间性的，其中包括我们熟知的美国最大的律师协会——美国律师协会（ABA）,这种律师协会律师自愿加入。
在此次专题研修中，美国律师协会也前来授课专门为我们做了介绍。据介绍，美国所有的各种律师协会之间都没有隶属关系，相互独立。所有的律师协会在经费上都不依靠财政，其经费主要来源有：会员会费、社会捐助、协会自身的各项收入。各州法律对律师加入律师协会不作硬性规定，一个律师可以不加入任何律师协会，也可同时加入几个律师协会。但是，现实情况是律师一般都要加入律师协会。
作为律师的自治性和自我服务性组织，也作为律师界最大的行业性组织，美国律师协会现有40余万会员，占全国律师的一半以上。美国律师协会与政府没有任何直接的联系，也不受任何政府部门的领导。
关于律师惩戒，美国各州的惩戒组织和惩戒程序也大同小异。一般来说，设有统一律师协会的州，律师惩戒主要由统一律师协会纪律委员会具体负责，但决定权在最高法院。而其他没有统一律师协会的州，则由最高法院的律师管理机构负责。对于违反职业道德和职业纪律的行为，通常会采取以下四种处罚方式：一是不公开批评；二是公开批评；三是暂停执业（二个月、半年、一年、二年）；四是取消律师资格（被取消律师资格的人，五年后可以再申请律师资格，但要重新参加考试和评审）。
由上可见，一是美国没有全国统一的律师管理制度；二是美国的律师管理权属于各州而不是联邦；三是各州的律师管理体制各有不同，但还是大体相同；四是律师不是由州司法部管而是由州最高法院管；五是法院对律师的管理并非直接管理，而是将大部分事务性管理工作委托给州统一律师协会或州的具有相对独立性质的律师管理组织；六是各州律师协会只负责有关律师行业规则的批准和律师考试、律师惩戒中的一些重要环节；七是美国律师协会在执业规范上发挥了巨大作用。其设有一个律师职业道德和惩戒规则办公室，专门起草制定律师职业有关规则。作为民间机构，他们起草的律师职业规则本身并不是法规，只是示范性法规文本，是供各州参考选用的。各州基本上采用了该办公室制定的示范性法规，有的稍有改动，有的安全照搬。经州最高法院认可后，即成为各州的律师管理规范。
七、美国有统一的律师资格考试吗？
在美国，律师资格的授予与律师管理一样，主要都是各州的事情。可以说，美国既没有全国的律师资格考试，也没有联邦的律师资格考试，更没有专门属于律师的律师资格考试，所以也就没有专门的法官考试或检察官考试。因为所有的司法人员必然都来自于律师，也就没有必要再组织什么法官考试或检察官考试。
因为没有全国统一的律师考试，所以考试及录取都是由各州自己负责。据了解，考试内容大致包括以下四个方面：一是法律知识考试，二是职业道德考试，三是作文考试，四是能力考试。虽然各州可以自己决定考试内容，但通常都是采用美国律师协会考试中心制作的试卷。试题通常是由某方面的专家组成的起草委员会拟定，然后由美国律师协会考试委员会决定。
实际上，每个州对律师资格的要求并不尽相同。有些州的要求非常严格，规定只允许获得法律博士学位的人参加律师资格考试；有些州的要求就比较宽松，允许获得任何法律学位的人参加律师资格考试。曾经有些州将“本州居民”规定为申请律师资格的前提条件，但是在美国联邦最高法院于1985年裁定为非法之后，就不见类似的规定了。所以，现在美国担任律师的人并不必然要求是美国公民。
一个人成为律师后，他可以在今后的任何时候开个人律师事务所，或是到一个律师事务所工作。从事开业律师的工作不需要申请和审批，但如果他要在法院为他人代理，则首先要在法院进行登录。美国每年通过律师考试的人很多，但真正自己去开设律师事务所的人不一定很多。由于做开业律师竞争很激烈，所以很多考试合格者并不一定到律师事务所工作，而是去从事其他各种各样的工作，如公司、学校、政府部门、军队、法院等。成为律师后，不管是从事什么工作，都可以到本州最高法院登录，以取得在本州法院出席的资格。
八、美国律师如何成为法官检察官？
美国律师要成为法官检察官，显然不是一件很容易的事情，但也不是一件很艰难的事情。说不容易，是因为要成为法官检察官，任何一位律师不仅要经得起专业能力水平的考验，更要经得起有关人品人性的考验。在某种意义上来说，要成为法官检察官，每一位律师的口碑、声望、诚信度、美誉度，比专业能力与技巧还更重要；说不艰难，则是因为口碑甚好、人品俱佳的律师，要成为法官检察官其实是一件很通畅的事情。在美国的法官选任制度中，对候选法官的从业经历、司法素质、品德操守较为重视，这符合法治国家的基本要求。
在美国，律师要成为法官要经历联邦法官系统与州法官系统两个不同系统、提名制与选举制两种不同方式的选任程序。
联邦法官由总统提名、参议院批准、总统任命。当法官职位出现空缺时，由总统提名候选人，经参议院投票表决后以简单多数通过即可任命，这种情况一般是指联邦最高法院法官及各巡回区上诉法院法官的职位，而较低级法院(地区法院)法官职位提名的决定会受到许多因素的影响(如党派、议员、美国律师协会组织、司法部)。
各州的法官选任很难说有一套统一的程序或方式，但加利福尼亚方案和密苏里方案等两个州的方案目前被越来越多的州所借鉴。美国州法院法官的遴选制度有普选、州长任命、议会选举等不同程序，加州方案规定，由州长向司法委员会提名法官候选人，由司法委员会任命，一直到下一届大选;大选时，法官必须面对选民，如能被选上，他的任期是法定的12年，或12年任期中所剩余的任期。这种混合方式在试用地区被证明是成功的。“密苏里方案”是被各州采用最多的方案，目前有33个州使用这一方案选举法官。“密苏里方案”规定，每当法院出现空缺时，由律师界选出的三名律师，州长提名的三位公民和州最高法院首席法官(任委员会主席)组成的特别提名委员会，在对有可能担任法官的人的经历和声望进行认真调查后，向州长提交列有三名律师的名单，由州长从中任命一人补充缺额，任期不少于一年。获得任命者必须通过下一届的留任选举。
可见，并不是所有的律师都想成为法官检察官，也并不是所有的律师都能成为法官检察官。所以，哪些律师能够获得提名而成为法官检察官，哪些律师能够赢得选举而担任法官检察官，其中既有诸如党派之争而带来的政治因素作用，也有因为口碑之别而引出的个人品牌影响，更有因为理想信仰之异而导致的人生境界导向。
结语：
党的十八届四中全会提出“建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度”，这实际上是提出了从法律职业共同体中选拔法官和检察官的机制，从而推进司法队伍的职业化的专业化。法官、检察官和律师常被称为推动法治进步的“三驾马车”，选拔优秀的律师进入法院、检察院，不仅实现了法官、检察官来源渠道的多样化，有利于法律职业共同体成员间职业的良性流动，更促进了法律职业共同体成员间对彼此身份、能力、人格、品格的认同，进而夯实了构建法律职业共同体这座宏伟大厦的地基。
无论如何，通过了解研究美国的律师制度，来剖析与研究我国法官检察官的选任制度，探索我国律师制度的改革与发展，当然是一个很有意义的切入点与落脚点。
编者注：看完此文，是否有恍然大悟的感觉？
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