关于完善人大代表约见地方国家机关负责人制度的思考

---

关于完善人大代表约见地方国家机关负责人制度的思考

人大代表约见地方国家机关负责人，是法律赋予代表的一项职权。通过开展约见活动，人大代表就本行政区域内的一些重大事项或是人大代表、人民群众关心关注的热点、难点问题向地方国家机关负责人提出建议、批评、意见，既增加了代表反映民情的渠道，充分发挥了人大代表的职责和作用，同时也进一步增强了人大监督工作的实效。
近年来，一些地方人大常委会以开展“不忘初心，牢记使命”主题教肓活动为契机，在完善人大工制度的基础上,先后组织开展了人民代表大会代表约见地方国家机关负责人活动，对于丰富代表内容，创新工作方式，积极探索人大更加行之有效的监督工作新思维、新举措起到良好的促进作用。
笔者围绕人大代表约见地方国家机关负责人立法完善及这一次活动的开展过程，拟对进一步完善代表约见地方国家机关负责人制度作些粗浅的分析和探讨。
一、关于代表约见活动的具体规定
《代表法》第二十一条规定：“县级以上的各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会常务委员会的统一安排，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。代表按前款规定进行视察，可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见。”
根据这一条规定，目前，各级人大常委会结合各地工作实际，相继制定出台了关于人民代表大会代表约见国家机关负责人暂行办法，从约见对象、内容、程序和办理时限等方面分别对代表约见活动的开展作出了具体的规定：
1、约见的对象。按照人大相关制度办法规定，人大代表约见的地方国家机关负责人主要包括人民政府组成人员和人民法院、人民检察院负责人。
2、约见的内容。主要是本行政区域内的以下内容：贯彻执行宪法、法律、法规和上级人大及其常委会的决议、决定的情况；贯彻执行人大及其常委会的决议、决定的情况；人大及其常委会列入审议议题的相关内容；人大代表所提议案、建议、批评和意见的办理情况；区域经济建设、社会发展、生态环境和社会稳定中的重大事项；所在辖区人民群众普遍关注、反映强烈的热点难点问题以及人大代表认为有必要约见的其他事项。同时，制度办法也明确界定了代表不应作为约见事项的内容，即涉及解决代表本人及其亲属个人有直接利害关系的事项；按照法律法规规定应当由司法机关、行政复议机关、仲裁机构处理的事项；已经进入司法程序、行政复议程序、仲裁程序的事项；属于学术探讨、产品推介的事项以及其他不应当作为约见的事项。
3、约定的程序。代表约见地方国家机关负责人，可由一名人大代表提出，也可由多名人大代表联名提出。在人大代表认为需要约见地方国家机关负责人时，应以书面形式向人大常委会提出约见要求。约见要求应当实事求是，简明扼要，具体包括约见的对象、约见的内容以及相关的建议、意见等。人大常委会在接到人大代表的书面约见要求后，经调查研究，认为确需列入约见事项的，应及时与被约见人员和“一府两院”及其相关部门协商沟通，确定约见的具体时间、地点、参加人员，并提前3日反馈给提约人大代表；认为不必约见或代表已经对同一内容的问题提出过约见要求，正在处理过程中的，应告知被约见人员，由被约见人员所在单位及时向代表反馈，作出相应的解释。
4、办理的时限。约见办法同时要求，被约见人应及时办理代表约见事宜并在代表约见活动结束后两个月内，将办理情况书面答复提出约见的人大代表，同时抄送人大人事代表工委。有特殊情况的，经人大常委会和提出约见的人大代表同意，可以适当延长办理时限；但办理时间最迟不超过三个月。提出约见的人大代表对办理情况不满意，且人大常委会主任会议认为理由正当的，由人大常委会主任会议责令重新办理，并在一个月内由被约见人再次书面答复提出约见的人大代表。同时，抄送人大人事代表工委。
二、开展代表约见活动的作用
1、发挥了代表的主体作用。人大相关制度办法中要求，人大代表要通过视察、检查、调查研究、走访、召开座谈会等形式，了解选举单位和人民群众的意见和要求，为开展约见活动做好准备。因此，为促成相关问题的解决，参加约见的代表势必要通过调查走访，广泛听取群众的意见，听取政府部门的反馈，并提出解决相关问题的具体措施和建议。这样既密切了人大代表与人民群众的联系，也进一步提升了代表的履职能力。同时，由于代表约见活动是一次有组织的集体活动，人大代表在人大常委会的支持和保证下，以代表约见这种有效的途径向相关部门反映情况，提出意见、批评、建议，并由常委会在事后督促政府相关部门予以落实，积极促成人民群众反映强烈的热点、难点问题得到有效的解决，也较好地保障了代表依法履职的权力，更充分地发挥了代表的主体作用。
2、增强了人大的监督实效。开展代表约见活动，既是代表履职的一种方式，也是对代表建议、批评、意见办理工作的一个延伸，通过在约见中强化督办，进一步提升了代表建议、批评、意见的办理实效。例如，近年一些地方人大常委会结合约见活动的开展，将人大代表反映多年的社区干部工资待遇和社保、医保等问题作为约见议题，组织代表与相关部门进行面对面的沟通交流，并及时向同级党委进行汇报，引起了重视支持，为推动问题的解决起到了较好的推动作用，从而切实增强了人大监督的实效。
3、推动了“一府两院”的工作。开展代表约见活动，搭建了“一府两院”特别是政府部门与人大代表之间零距离的沟通平台。通过与人大代表开展面对面的沟通交流，直接听取代表的意见、批评、建议，既增强了“一府两院”领导自觉接受代表监督的意识，也促进政府相关部门及时了解工作中存在的不足和问题，进一步密切了与人大代表、人民群众的联系，也进一步增强了“一府两院”及其部门工作的针对性和实效性。同时，约见活动的开展，有利于“一府两院”及政府部门更好地宣传相关政策和自身的工作，促进了部门与代表间的相互理解、相互支持、相互信任。特别是围绕代表所反映的一些突出问题，政府部门及时通过相关程序加以研究落实，也更有利于政府部门树立亲民、为民的良好形象。
三、开展代表约见活动的困难和问题
1、部分人大代表在依法履职意识上存在偏差，人大代表不能积极行使约见这一法律所赋予的权力，与其自身的思想认识不高、不敢担当作为有着一定的关联。在代表中还存在“多栽花，少找刺”“多一事不如少一事”的思想，不愿出风头，惹麻烦，较真碰硬，自讨没趣；代表通过视察、调研、检查等各项活动，发现问题、主动约见的意识还尚未树立起来，提出约见的很少，活动的开展主要还是依靠人大常委会的组织和引导。
2、现有法规制度过于原则，缺乏操作性。目前，《代表法》规定代表在参加常委会组织的集中视察时可以提出约见本级或下级国家机关负责人，只是赋予代表约见的权力，对代表约见只作了原则性规定。各地制定的代表法实施办法，对代表约见也没有作出明确的、具有操作性的具体规定。代表在何种情况下可以行使约见权，约见活动的组织方式，约见时代表提出的建议、批评、意见的办理及责任追究，对代表约见活动的监督等，由于没有具体规定，各地做法不尽相同，也很不规范。虽然近年来，各级人大也制定了一系列代表约见实施办法，但普遍存在一些共性问题，就是过于原则，对约见申请程序及约见程序、约见对象、约见内容、约见对象的答复、约见对象的具体责任、约见后的督查等未作具体规定，缺乏足够的可操作性和规范性。正因如此，各地人大常委会组织代表约见活动起步均比较晚且活动开展很少，没有形成常态化。
3、对代表约见提出的意见建议办理缺乏后续监督措施。代表约见活动结束后，如何反馈和督促约见建议、意见办理落实情况，普遍缺乏问责措施，这在一定程度上给代表约见和人大常委会对约见建议、意见的跟踪问效工作带来了困难，这样难免出现约见后的问题解决难、落实难，造成“一约了之”，致使代表约见制度无法得到很好的实施。4、人代会期间代表约见事宜尚属空白。人代会期间，代表团在审议“一府两院”工作报告时，针对有关问题与有关国家机关负责人当面沟通交流，能更好地提高审议质量。但人大现行法律制度对人代会期间代表约见未加明确，致使人代会期间代表约见则形成“真空层。”
四、完善人大代表约见制度化的思考
1、进一步增强人大代表约见意识。“约见”国家机关领导是人大代表行使监督权利的一种方式，是法律级赋予各人大代表的权力。各级人大代表一定要牢固树立人大代表为民代言的主人翁意识，不断增强“人民选我当代表，我当代表为人民”责任心和使命感，不忘初心使命，敢于仗义执言，勇于担当作为。为了让“约见”更具针对性、合法性和时效性，人大代表就必须事先备足功课，比如加强调研走访、把握民生热点、了解事件原委、熟知相关法规等等，真正做到未雨绸缪、心中有数，不打无准备之仗。同时，政府部门和法检两院领导要切实增强自觉接受人大代表监督的意识，要有谦恭的协作态度，积极应约，主动约见，加强与代表的沟通与协商，促进约见问题解决。不得以任何借口和理由推诿不见。
2、不断完善代表约见制度。时下，地方人大常委会要根据当前人大代表工作实际，在坚持法律规范的前提下，逐步完善代表约见制度实施细则或实施办法。应细化约见的程序和内容，对代表可以就哪些问题提出约见，人大常委会如何把关、如何联系安排，以及约见问题办理程序与完成时限等进行具体规定；应明确人大常委会对代表约见工作的后续监督职责，在约见活动结束后，形成以代表提出的问题及建议意见、被约见的国家机关负责人当场答复的内容、办理代表建议意见的措施与办法、完成时限等为主要内容的《约见会纪要》，并安排适当时间组织有关人员跟踪检查，及时向代表通报办理结果。
3、改进代表约见方式，拓展约见范围。一方面积极探索开展以代表小组为单位的约见，并向乡(镇)人大代表延伸。目前，地方人大常委会大都按照便于组织代表开展活动的原则，依法组成若干个代表小组，并以代表小组为单位开展闭会期间的活动。因此，开展代表小组约见活动应是完善代表约见制度的有益尝试。代表小组约见可以以“人大代表之家”这一平台为基础，为人大代表搭建新的交流平台，为人大代表提供更多反映群众意见、诉求的机会，从而充分调动人大代表参与国家事务管理的积极性和主动性。一方面还应探索尝试人代会期间的代表约见制度，丰富约见范围。各级人大代表听取和审议“一府两院”工作报告，是行使国家权力、决定重大事项和履行监督职能的基本形式。为此，地方各级人民代表大会在每年一次的会议中，都安排听取和审议“一府两院”工作报告，并于会前组织人大代表以小组为单位在本辖区内开展视察调研活动，其目的便是为了审议好工作报告。在审议中，代表如遇有不理解或视察中群众反映强烈的问题，可以向大会主席团提出书面约见申请，并由大会秘书处有关工作机构负责办理约见的具体事项。通过约见，增进代表对“一府两院”工作的了解，促进问题的有效解决。同时，由于代表小组多以乡镇、村委会为单位组成，与本辖区内的群众联系密切，能及时反映群众意见建议；而且乡镇人大代表与群众的联系最密切，对群众的要求最了解，对乡镇事务也最有发言权。为此，建议尝试将代表约见这一法律赋予的权力作为乡镇人大代表行使权力的一项重要监督方式，成为扩大代表参与管理国家事务，依法履职行权的一个重要途径。
4、健全保障代表约见措施。一要加强培训辅导，提高代表履职的能力和水平。要把代表的教育培训落到实处，注重组织代表学习政治理论，学习相关法律法规及人大工作理论和程序、制度，熟悉和掌握代表约见的途径和方法，切实增强代表的履职意识，不断提升代表履职能力，保证代表依法履职、主动履职，积极有效运用约见权，提高监督成效。二要统筹安排，加强指导。人大常委会应结合每年确定的视察议题，针对人大代表、人民群众关心关注的问题，在一些议题中安排约见活动，提高监督成效。同时应对代表提出的约见要求积极支持，指导代表开展约见活动，保护代表履职的积极性。三要保障支持代表通过约见国家机关负责人解决人民群众关注的热点、难点问题。特别是在代表约见过程中，无论是与会代表摆问题、提意见、出“点子”，还是政府部门负责人寻对策、作表态，或者是常委会领导就代表反映的问题向政府部门提要求、促落实，都要力求做到紧扣议题、不讲客套，开诚布公、共寻良策，并尽量通过当面互动，现场达成共识，促进解决问题，确保约见活动真正达到预期目的。四要建立健全代表约见问责机制。对代表在约见活动中提出的建议、批评、意见的办理情况，人大常委会要进行跟踪监督并及时向代表通报情况。代表若对国家机关负责人的答复不满意或国家机关负责人不接受约见或敷衍了事，人大常委会应组织进行调查，必要时采取监督措施，确保约见不走形式，保障约见活动成效，切实维护人民群众利益。
5、加强约见事项落实的后续监督。“约见”是手段，效果是关键。在活动结束后的适当时期，人大常委会还应组织相关工委，或组织代表和相关人员对办理情况进行跟踪督办，对代表在约见中提出的建议和意见，应督促相关部门认真加以解决。凡是应该解决又有条件解决的，应当场答复并尽快解决；对应该解决但因条件所限暂时难以解决的，应如实说明情况，并订出计划逐步解决；涉及多个部门解决难度大的，可协调政府主要领导或分管领导确定主办单位和协办单位予以限期解决；确实不能解决的，应当充分说明原因，以求得代表的谅解。如果代表对办理情况不满意的，人大常委会主任会议认为理由正当的，应责成被约见国家机关负责人所在单位重新办理，并在规定时间内再次答复代表，并把办理情况书面答复代表并抄送同级人大常委会代表工作机构。对个别敷衍应付的政府部门领导，要通过常委会领导约谈、问责等刚性的措施予以批评纠正，对情况严重造成不良后果的，要及时向同级党委主要领导汇报，对相关部门和责任人予以严肃处理，真正体现人大监督的实效性。
 
作者：张天科（陕西省宝鸡市金台区人大机关干部）


(责任编辑：总编办)