学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是学校教育和终身教育的奠基阶段，也是重要的社会公益事业。办好学前教育，实现幼有所育是党的十九大作出的重大决策部署。2018年11月，中共中央、国务院印发的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《意见》）提出“到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%”，同时，明确各地要把发展普惠性学前教育作为调整办园结构的主要任务，“按照实现普惠目标的要求，公办园在园幼儿占比偏低的省份，逐步提高公办园在园幼儿占比，到2020年全国原则上达到50%”。围绕进一步完善学前教育公共服务体系，加强学前教育编制保障这一目标，本文基于对江西省学前教育的调查，分析了难点，提出了解决思路和建议方案。

一、江西省学前教育的基本情况

江西省共有幼儿园1.6万余所，公办园、普惠性民办园合计约占75%。公办园在园幼儿70万余人，约占在园幼儿总数的43%，与中央提出的预期目标还有差距。

二、学前教育编制保障的难点分析

一是适应新时代学前教育发展需要的幼儿园编制标准缺失。1987年，原劳动人事部、国家教委制定的《全日制、寄宿制幼儿园编制标准（试行）》（劳人编〔1987〕32号）明确了幼儿园编制标准。当时，教职工与幼儿比例为：全日制幼儿园1:6-1:7，宿舍制幼儿园1:4 -1:5。这个标准产生于计划经济时代，当时学前教育被视为“解放妇女劳动力、解决女职工后顾之忧”的一项“单位福利”和“地方性、群众性福利”事业，由国家负责。随着改革开放的推进、社会主义市场经济的确立，政府与市场、社会的关系发生了巨大的变化，学前教育领域政府包揽包办的格局逐步改变，并确立了以政府办学为主、社会各界共同办学的体制。虽然办学体制发生了变化，但1987年制定的编制标准一直没有被废止，也未出台新的标准。继续按照这个标准来核定公办园教师编制，显然已不具备可操作性。以2019年在园幼儿50%为基数进行测算，按最高标准1:4保障，江西全省编制缺口近20万名，按最低标准1:7保障，全省编制缺口也高达到10万余名，均远超当前事业编制理论空编总数。

二是通过政府购买服务的办法缓解了增编压力，但实际效果有待考察。《意见》明确，大力加强幼儿园教师队伍建设，严格依标配备教职工，民办园按照配备标准配足配齐教职工，各类幼儿园按照国家相关规定配备卫生保健人员。按照政府购买服务范围的规定，可将公办园中保育员、安保、厨师等纳入政府购买服务范围，所需资金在地方财政预算中统筹安排。但政府购买服务也因财力不足、编制观念固化等原因很难执行。一方面，按照政府购买服务的要求，所需资金列入财政预算，由于地方财政保障能力有限，各地在实际操作过程中，存在挤压购买服务经费的现象；另一方面，工作性质、工作量同等的情况下，编外人员总体报酬比在编在岗教师低，导致有购买服务项目但招不到教师，愿意到偏远乡镇从教的人更少且难以留得住。

三、改革建议

学前教育关乎国家的未来，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。国家明确纳入政府购买服务的人员并不包括教师，而作为学前教育的主力军，教师队伍的管理和保障直接决定了学前教育的质量和方向。国家在政策上的留白为地方的探索预留了空间。应妥善处理严控机构编制与满足发展需要之间的关系，多措并举发挥编制保障学前教育的最大效用。一方面要保障幼儿园始终在党的领导下办学，确保公益属性。另一方面要创新编制管理，确保教学质量，满足人民群众对学前教育的期待。我们提出了两种方案，并分析了各自的利弊。

方案一：按照江西省公办园在编教师与公办园在园幼儿实际配备比例1:39先行配齐配足，所需编制在事业空编中解决，或在事业单位改革精简收回的编制中解决。

优点：编制需求在可保障范围内，以2020年预测在园幼儿的50%为基数进行测算，全省编制缺口约1万名，操作性较强，也有利于集中力量办好公办园。

缺点：当前公办幼儿园数量及在园幼儿数占比均不到50%，将机构编制资源进一步向公办园集中，可能会加剧当前学前教育资源分布的不平衡。

方案二：按照“保障核心岗位人员”的思路，为每所普惠性民办园配备2名编制，用于保障重要岗位管理人员。各地可以在编制总量内先行配齐，再对现有公办园超出标准的编制以“退一收一”的方式收回，逐步实现总量内平衡调剂。

优点：将有限的机构编制资源平均又相对集中地保障重点岗位和关键环节，实现对公办园和普惠性民办园的全覆盖，既能有效保障学前教育的社会主义办园方向，推进教育的公平性，又能最大限度的实现机构编制资源效益最大化。

缺点：按当前公办园和普惠性民办园基数测算，全省编制缺口约1.8万名，略高于方案一。且对于普惠性民办园从事管理工作的在编人员，需要出台一系列的配套政策完善管理。

新时代对学前教育提出了新要求，机构编制部门应始终坚持以人民为中心，进一步加强事业编制统筹和调剂，积极探索创新管理，将有限的编制资源用好用活用在刀刃上，切实为保障学前教育的社会主义办学方向和均衡发展贡献部门智慧。