人大执法检查引入第三方评估之浅见

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今年年初，按照全国人大常委会水污染防治法执法检查安排，全国人大环资委委托中国工程院开展了水污染防治法实施情况评估研究工作，首次在全国人大常委会执法检查中引入第三方评估，在社会上引起较大反响。那么，什么是第三方评估、为什么要进行第三方评估？各级人大常委会组织开展执法检查能不能引入第三方评估机制，有无必要第三方评估，怎样进行第三方评估？这些问题需要我们认真分析思考和研究探讨。
一、第三方评估的提出
以前只听说过立法评估，没有听说过执法评估。立法评估指的主要是立法前预测评估和立法后执法评估，而执法评估针对的是对执法结果的评判和估价。所谓第三方评估的第三方，是相对于政策制定者与执行者这两方之外的人员，包括研究机构、专业评估组织、媒体舆论、一般社会组织和公众等。第三方评估指与评价主体、管理部门等当事人无直接关系的第三方对评价主体做出的独立、公正、客观的评估或建议即是第三方评价。通常包括独立第三方评估和委托第三方评估。
从法理上讲，人大执法检查中引入第三方评估是从人大立法评估中衍生而来的，是立法评估在人大执法检查中演变和运用。
从人大工作的实践看，最早在执法检查中首次引入第三方对法律实施情况和效果开展评估的省级人大是安徽省人大常委会在2017年4月组织开展产品质量法执法检查前,委托安徽行政学院就全省产品质量执法工作同步进行量化评估。按照全国人大常委会水污染防治法执法检查安排，2019年年初，全国人大环资委委托中国工程院开展了水污染防治法实施情况评估研究工作，首次在全国人大常委会执法检查中引入第三方评估。
二、为什么要引入第三方评估？
人大执法检查之所以引入独立第三方,是因为：
(一)由专业的调查团队开展评估,能够将理论与实践相结合,更加全面、客观、公正地深入了解法律贯彻实施情况以及贯彻实施过程中存在的突出矛盾和问题,并提出进一步改进措施。
(二)第三方评估是对常委会执法检查的有力补充。因为执法检查侧重于对政府履职、部门执法、企业主体责任落实情况的检查,而第三方评估侧重于社会调查,面对面地了解企业和公众的看法和感受,角度是不一样的。     
(三)引入第三方评估，不仅能够引进人才，有效弥补人大人员力量不足，充实和加强人大工作力量，为开展执法检查提供技术支撑；而且能借助这些“外脑”出谋划策，有针对性地组织进行执法检查，善于发现和指出存在的问题，提出建设性、有操作性的意见建议，便于督促执法单位整改落实，增强人大监督权威。
(四)引入第三方评估，可以更多采用数据化、精准化的监督方式，通过定性定量分析、进行价值判断和数据评判，更加客观理性、中立审视、评价法律实施情况和各地区各部门工作，避免受部门利益牵制和外来干扰，从而得出客观公正的结论，为人大常委会开展执法检查和听审执法报告提供重要依据。
(五)引入第三方评估，专业参与，有利于增强人大监督工作的科学性、专业性。因为第三方评估参与的是专家人才库的专业人士，无论是估价工作、指出问题、提出建议都是从专业角度出发的，得出的科学分析的结论，总体评价以及问题反映比较中立、客观、翔实、公正，提出的意见建议“一府一委两院”及相关执法单位和部门也容易接受，有利于工作改进，使监督更有力度、更具权威性。
(六)评估既是对法律执行情况的评价，也是对立法质量的检测，引入第三方评估，就是把立法工作和监督工作有效结合起来，推动人大执法监督提质增效，可以促进法律制度健全完善、有效实施。
三、各级人大执法检查能不能引入第三方评估机制？
众所周知，执法检查是法律赋予各级人大常委会履职行权的重要形式，也是人大监督法律实施、制约“一府一委两院”的主要手段。然而，长期以来，各级人大常委会组织开展执法检查，一般都是依据每年选择确定的听审议题和执法题目，主要通过专项检查、联动检查、委托检查的形式到有关执法单位依法检查；但问题是这种普遍采用的、比较常规性的执法检查模式陈旧，千篇一律，过于形式化和程序化，且容易被检查单位牵着鼻子走，被假像所蒙蔽，不能深入实际真正发现法律实施中存在的问题，加之人大缺少专门的法律人才，只能从面上肯定工作，不能从点上发现问题，提不出有针对性、有预见性、有建设性的意见建议，达不到监督检查一部法律，督促解决一两个重点问题的目的，往往是检查也检查了，监督也监督了，而问题还是问题，执法检查的效果大打折扣。而引入第三方评估，不仅能够引进人才，有效弥补人大人员力量不足，为开展执法检查提供专业服务和技术支撑；而且能借助这些“外脑”出谋划策，有针对性地组织进行执法检查，善于发现和指出存在的问题，提出建设性、有操作性的意见建议，便于督促执法单位整改落实，增强人大监督权威。况且第三方评估参与的是专家人才库的专业人士，无论是估价工作、指出问题、提出建议都是从专业角度出发的，总体评价以及问题反映比较中立、客观、翔实、公正，提出的意见建议“一府一委两院”及相关执法单位和部门也容易接受，有利于工作改进。
有鉴于此，今年3月全国人大常委会在开展对水污染防治法执法检查前组成专项执法检查组，首次引进第三方评估机制，与有关专家学者进行座谈，认真听取他们对该部法律执行情况的评判，无疑是加强法律监督、改进执法形式，增强人大监督提质增效的有效举措。体现的是人大工作和制度的创新，与时代发展相适应，有助于推动人大工作与时俱进、创新发展，更是为地方人大执法检查树立了标杆和榜样，提供了有益参考和借鉴。
可见，人大组织开展执法检查不仅能够引入第三方评估机制，而且对涉及面广、社会影响较大、与人民群众生产生活密切相关的有关重要法律法规的检查应该、也有必要同时进行执法评估，以增强人大监督实效。
四、第三方评估的模式与类型
第三方的主体可以是多样的，包括受行政机构委托的研究机构、专业评估组织(包括大专院校和研究机构)、中介组织、舆论界、社会组织和公众，特别是利益相关者参与等多种。以“第三方”自身的组织成份作为分类依据，现在各地已经创新出的“第三方评估”模式主要有：高校专家评估模式、专业公司评估模式、社会代表评估模式和民众参与评估模式四种。             
(一)高校专家评估模式:这是由高校中的专家学者作为“第三方”接受地方政府委托的评估模式。比如甘肃省政府委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心进行的省内各级政府非公企业工作绩效评估；杭州市政府邀请浙江大学亚太休闲教育研究中心对首届世界休闲博览会的工作进行整体评估。目前人大执法检查引入的第三方评估机构多是运用高校专家评估模式。
 (二)专业公司评估模式：这是由专业组织作为“第三方”参与政府绩效评估的模式。比如厦门市思明区政府引入福州博智市场研究有限公司进行群众满意度评估；上海市闵行区邀请市质量协会用户评估中心对区政府各部门进行评估。这种由商业公司来制定政府目标考核办法的举措。完全不同于党委、政府制定考核办法的模式。(三)社会代表评估模式:这是由各级政府“纠风办”组织的测评团或评议代表作为“第三方”进行评估的模式。这种模式主要是指民主评议政风行风工作中的评估模式，人大在对政府部门工作评议和干部履职评议中也多采用。


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