来源：节选自中国社会科学网 （中国社科院官网）。原题目：《中国监察官制度的构建及路径研究》。作者：周磊，清华大学公共管理学院博士后，全文原载《国家行政学院学报》。转载用作学习，如有问题请及时联系处理。文章相关内容略，具体请点击文末阅读原文参看全文。
二、国家监察官制度的谱系定位
监察体制改革以后，我国对职务违法犯罪调查权由检察机关行使转由监察委员会行使，［2］纪检监察机关工作人员既要熟悉党内规章制度，又要深谙相关法律知识，因此，通过设立监察官制度进而建立一支专业化职业化的反腐败人才队伍具有切近的现实意义，主要体现在：
第一，建立国家监察官制度是深入推进国家监察体制改革的重要政治任务，是构建具有中国特色的国家监察体系的重要举措。随着法治反腐方略逐步深入，纪检监察机关也面临诸多新情况新任务新问题。建立国家监察官制度是巩固监察体制改革成果的需要，有利于提高腐败治理能力和治理水平。
第二，建立国家监察官制度是适应反腐败工作新变化，推进监察队伍专业化职业化建设的客观需要。传统纪检监察队伍的职业素养、管理模式、职业保障已难以适应新时代反腐败工作的要求，特别是反腐败队伍专业化职业化程度不高是比较突出的问题，而且纪检监察干部队伍建设过于强调思想政治素质，也在一定程度上忽视了专业能力的培养。［3］
第三，监察官制度是塑造反腐败职业共同体，为反腐败提供可持续动力支持的必要举措。职业共同体是社会分共的产物，包括共同价值观的认同、身份的认同以及共同体明晰的社会边界等。［4］通过对监察队伍职业资格、职业能力、职业道德、职业操守、职业荣誉等进行统一标准、统一规定，能够促进纪检监察干部在价值观、身份、工作等方面实现内部同质化进而形成共同的职业认同，这种共同的职业认同将极大的提高监察官的职业荣誉感、归属感。
国家监察官制度的构建，应站在历史和现实的角度，借鉴古今中外有益经验，与时俱进、不断创新。中国古代的监察御史制度是国家政治制度的重要组成部分，历朝十分重视监察制度建设及其运行机制的制度化和法律化。［5］中国传统社会对监察官的铨选、考课、奖惩和监督对于我国当今监察官制度的构建仍具有穿越时空的借鉴价值。当然，中国古代监察官作用的发挥也存在诸多局限，监察权只是专制权威的延生，缺乏民主性因素，这是我们在借鉴中国历史上监察官制度的经验时应把握的。近代意义上的监察制度起源于1809年的瑞典，伴随着二战以后福利国家的兴起以及行政权的扩张，监察专员制度在世界范围内广泛传播，被形象地称为“监察专员制度狂热症”（Ombudsmania）。
世界各国监察官制度因国情不同而发展出多样化的类型。域外监察官制度实践中：
一是对监察官的任职资格普遍要求较高，比如瑞典要求具有法律知识背景的人担任监察专员，美国的监察长应廉政无私以及具备会计、审计、财务分析、法律、管理分析、公共行政管理或调查工作等方面的能力；
二是赋予广泛的调查权，瑞典监察员可以调查针对警察局、外交部以及国有企业一切申诉。［6］在丹麦，只要监察官认为某些资料和文件对于调查有重要性，政府机关就得无条件的提供。［7］
三是保障监察官独立的履行职权，包括监察官的产生方式、任期、经费保障等方面的内容；四是发展出行业化的监察官，例如瑞典建立起了反托拉斯监察专员、消费者监察专员、男女平等监察专员、新闻监察专员等。［8］从功能主义视角来看，上述内容具有一定的借鉴价值。
然而，我们还行看到域外监察实践与我国存在的不同，这些因素都会影响监察官的制度设计。
第一，从监察官的权能角度来看，北欧、英国以及美国均采取“多头”的反腐败机构设置模式，例如美国联邦调查局、美国检察官均具有执行腐败行为调查的职责；瑞典的检察院、国家反腐败署、经济犯罪调查局主要负责瑞典的犯罪调查和公诉事务。［9］监察体制改革以后，监察委员会是我国履行反腐败职能的专责机关，也就意味着中国的监察官不仅仅享有类似于议会监察专员的预防腐败的职责，同时也具备调查腐败的权限，在专门的反腐败机构模式下惩治和预防腐败是由监察委员会一体的履行的。
第二，从监察机构承载的功能来看，发达国家的监察制度功能在于限制行政权的扩张并承担部分司法救济以及保障人权的功能，这就可以理解为什么域外一些国家对于监察官的任职要求中特别强调法律素养。然而在发展中国家，监察制度的功能趋向惩治腐败。［10］我国监察委员会是反腐败专责机构，强调办案团队的专业化，不仅仅需要具备法律知识，审计、经济、会计、计算机等方面的专业知识同样必不可少。
第三，从监察制度的本质属性来看，西方国家的监察制度并没有也不可能突破“三权分立”的政治体制，监察权或嵌入立法权之下，或嵌入行政权之下，这取决于“三权分立”的执行程度，但无论如何，监察官必须严格遵循权力分立、立法权行政权互不僭越的原则，因此监察官的权力实质上属于“软权力”，大都通过调查相关调查活动给政府造成道义、政治的和公众的压力。［11］我国监察官权限属于“硬权力”，具有问责和政务处分的权限。总之，域外监察官制度既有值得合理借鉴的地方，但是与我国的监察官制度也存在本质上的不同。
综上所述，监察官制度是中国特色监察制度的重要内容，是实现监察队伍专业化、职业化，建立反腐败职业共同体的应然需要，是新时代反腐败的必然要求。中国特色的监察官制度不同于中国传统社会的监察官制度，也迥异于西方国家的议会监察专员制度或监察长制度。从本质上讲，这是由中国监察制度与监察权的特殊性所决定的，国家监察官制度的构建应以保障监察权的有序运行为逻辑起点。
四、以反腐败为导向构建国家监察官制度
目前，我国对纪检监察机关人员实行与普通公务员基本相同的管理模式，纪检监察机关人员按照公务员序列管理会影响纪检监察干部独立的行使职权，不能充分体现纪检监察工作的特点，不利于建设政治素养好、专业素质高的职业化、专业化的纪检监察队伍，不利于把优秀的人才留在纪检监察工作一线。因此，有必要根据监察工作的特点，构建符合监察权运行的监察官制度。
（一）制定监察官法，完善相关配套措施
监察官是依规依法行使国家监察权的监察人员。监察官法是规范监察权行使主体、构建我国监察官制度的专门法律，也是完善监察官队伍管理、提高监察官职业保障的基本依据，对于提高监察官队伍的素质，加强监察官的职业化专业化建设具有重要意义。由于立法的科学性以及监察法的容量问题，监察法对监察官制度进行原则性的规定，还需制定单独的《中华人民共和国监察官法》以对监察法第十四条进行更加细化的规定。
从立法的篇章结构来看，可以借鉴我国《法官法》和《检察官法》的立法技术，具体包括职责、义务和权利、监察官的条件、任免、任职回避、监察官的等级、考核、培训、奖励、惩戒、工资保险福利、辞职辞退、退休、申诉控告等十四个方面的内容。有学者进一步指出，应借鉴司法体制改革的经验，建立监察官员额制度。我们认为，此论具有一定的合理性，2014年我国启动了司法体制改革工作，其中一些内容对于我国监察官制度的构建是非常具有借鉴意义的，但是如果监察官也是实行员额制的话，则只是看了司法工作和监察工作共同点，而没有看到二者在本质上的差异。
第一，司法工作追求个人理性，而监察工作侧重于集体决策。司法工作是基于法官、检察官对于法律知识的系统学习而形成的一种内心的自我确信，法官在办理具体的案件时，只服从于法律，因此员额制是司法精英化的需要。监察工作基于党管干部的原则对所有公职人员开展监督调查和处置，是一种保护干部的机制。对公职人员做出的每一个决定都应该经过集体决策，以体现慎重以及对干部的负责。
第二，司法工作强调谦抑性，而监察工作强调主动性。司法工作遵循不告不理原则，因此，一个地区一段时间内的司法工作量是可以相对可衡量的，例如法官的员额数就是根据审判工作量、法院所辖区域人口、经济发展水平等因素确定的。监察工作则更为主动，特别是要求纪检监察干部要积极履行自己的监督职责，从具体工作内容来看，监督工作量是一个比较难以衡量的，因此很难基于监督调查处置的工作量去测量一个地区到底需要多少员额监察官。而且，我们也应当看到，司法员额制度在实行过程中也存在不少问题。
另外，考虑到各地经济社会发展不平衡以及监察官制度设计的复杂程度，在具体实施过程中，可以借鉴监察体制改革的做法，先选取部分省（市）区进行试点。在中央统一的试点方案的基础上，各地区可以自行提出试点方案和进度要求，以最大限度的保证监察官制度的科学性合理性。在监察官制度试点省份的选择上，除了北京、浙江、山西之外，应扩大试点省份，将广大中西部地区纳入试点范畴。
（二）科学合理的设置监察官的准入范围及选任条件
在监察官的准入范围是监察官制度的一个关键问题，目前在实务界和理论界有不同的认识，全部纳入模式以浙江为代表，强调将全部内设机构工作人员纳入监察官的适用范围。
也有学者提出仿司法机构的员额模式论。我们在调研中发现，即使纪检监察机关内部也存在不同的认识，根据调查显示，43.9%认为应全部纳入，51.8%的被调查认为应部分纳入。我们认为，监察官的范围界定应遵综合考虑以下三个方面的内容：
一是专业至上，建立监察官制度的目的就是为打造一支专业化职业化的反腐败人才队伍，也是其实质合理性所在。二是公平公正，让不同地区、不同级别监察机关的工作人员都有平等进入监察官序列的资格和机会。三是补偿机制，也就是在司法改革中时常提及的“老人老办法、新人新办法”原则，即应妥善地、合理地将目前纪检监察干部转为监察官。
在选任条件上应坚持高标准、严要求，大致包括：
第一，具备良好的政治素质；第二，具有较高的道德品行；第三，达到一定的年龄；第四，具备一定年限的纪检监察的工作经验；第五，具备与从事工作相适应的专业背景或取得相关资格认证。另外，也应进行反面规定，曾因犯罪受过刑事处罚的、曾被开除公职的、曾经受过党纪和政务处分的不得担任监察官。我国《监察法》第五十五条、五十六条对监察人员的政治、道德、廉洁、专业等素质都提出了明确的要求，监察人员要忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密，具有良好的政治素质，熟悉监察业务，具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力，这些内容在监察官法中都应予以细化体现。
另外，在监察官是否需要通过国家司法考试也是争论比较大的内容。有学者认为，无论是从国外监察官制度的一般做法，还是我国御史监察制度的成功经验，抑或以监察权行使的实际需要来看，法律资格考试是监察官职业准入机制的必要内容，［20］我们认为，从我国监察机关主要是承担反腐败职能以及现实的人员结构来看，目前不宜制定过高的准入标准，而且根据新通过的《国家统一法律职业资格考试实施办法》的规定其中并未涉及到监察机关的工作人员。但是针对执纪调查部门的新进人员，可以考虑要求具备法律资格证书。因为监督工作一般不会与司法活动产生联系，但是调查工作（此处特指针对涉嫌犯罪的而进行的调查）所形成的案卷材料、证据包括被调查人一并移送检察机关依法提起公诉，也要接受非法证据排除规则的检验，对于监察官的要求就比较高。
（三）建立健全的监察官履职保障机制
纵观世界其他国家和地区的反腐败机构，业务独立是其基本的特征，我国监察法也规定：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”我国的监察体制是以反腐败为中心而进行构造的，在实际工作中，监察官的履职往往会受到多种复杂因素的左右，因此，为了确保反腐败目标的实现，必须政治统一的基础上对这种业务独立性提供制度保障。
第一，健全监察官的激励和约束机制。应逐步改革监察官的工资待遇，使监察官不为生活所累，又能使其个人价值在经济上的以体现。对于监察官的工资待遇，在参考有关专业干部队伍的待遇标准，综合考虑国家财政负担能力的基础上，应适当提高。还要完善监察官的约束机制，强化责任意识，实现权责统一。
第二，建立监察官的人身权保护机制。在查处腐败犯罪的过程中，纪检监察机关干部往往面临较大的人身风险。前不久，湖南省纪委通报了常宁市法院原书记员何某某蓄意报复纪委书记的典型案例，引发了社会关于加强对纪检监察机关干部人身保护的讨论。因此，应尽快出台《保护监察官依法履行法定职责的规定》，加大对监察官及其近亲属的人身保护，对于威胁、报复陷害、侮辱诽谤、暴力伤害监察官及其近亲属的行为，应当依法从严惩处。
第三，建立监察官履职豁免机制。为了保障监察专员履行职责，域外对监察专员都规定其享有一定的豁免权，例如英国对监察专员提出报告赋予了一定豁免权，主要是为了避免监察官正常的履行职责而受到监察责任追究情形的出现。我国也考虑适当赋予监察官一定的履职豁免权，包括：一是监察官在监察委员会内部具有言论权和表决权，对外不负责；二是监察官非经国家监察委员会许可，不得拘禁和逮捕。
第四，完善监察官的职业晋升制度。完善监察官的晋升制度就是要让多干事、能干事、会干事的干部脱颖而出，避免逆淘汰的现象出现。保证监察官的职位的稳定，非经法定程序不得随意调动。
第五，建立监察官履职追责机制。纪检监察机关也并非腐败的净土，“灯下黑”的现象还一定程度上的存在，因此，必须建立健全监察官追责机制。例如湖北省纪委监委的“纪检监察机关工作人员办案终身负责制”就是一种有益的探索，有利益保障监察权的有序运行。
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