新时代以来，“全面深化改革”成为我国国家制度建构与发展的主旋律，在这一过程之中，立法和改革的关系亦步亦趋，改革中的社会关系需要立法来规范和调整。[1]国家监察体制改革和国家监察立法也应同时起步、同步或者交错进行，当前国家监察的基本制度已经搭建，进一步持续发挥国家监察效能，必须持续深化监察制度的规范供给，而作为后置性具有匡正与补强功能的备案审查制度显然正是回应这种需求的“保障性制度建构”。

从既有研究来看，监察规范性文件的备案审查制度的研究，往往发端于回应监察规范性文件的形态问题，主要有着“规范形态”和“制度递进”的路径。前者侧重通过监察法、监察法规与监察规范性文件的关系来进行推衍——监察规范性文件是相对监察立法而言的，[2]是监察委员会依据宪法和法律进行的“必要事项”[3]。具言之，监察规范性文件是具有一定法律效力、带有普遍约束性的规范性文件，[4]其制定权限归属于设区的市、自治州以上的监察委员会，[5]是顺应层次化立法来应对差序性格局的规范形态。[6]此外，监察规范性文件的“位阶效力”[7]和“内外效力”[8]也有学者进行过相关的讨论。后者主沿着“依法设定监察权”到“依法行使监察权”再到“依法进行监察立法”展开，但这种制度视角更多是一种“规范补给”的逻辑，即“由对制度建构的反思过渡到对规范缺口的反思，并引发对监察权监督的思考”。“依法设定监察权”立足权力来源视角，诠释“监察权要严格依据宪法来设定”的规范意涵，尽管监察权是新的权力结构，但是仍未动摇人大制度这一政治根本，[9]需要持续人大对监察委员会的监督，形成“有限”和“有效”的监察权体系[10]。“依法行使监察权”立足权力过程视角，诠释“监察权要依据宪法和法律行使”的规范意涵，监察机关是国家权力机关，需要遵从作为高级法的宪法，[11]尤其是宪法基本权利条款的限制，[12]例如受到宪法第39条“住宅自由”、宪法第40条“通信秘密与自由”等类似由其他国家机关加以限制的基本权利条款的限制[13]。“依法进行监察立法”立足权力分配视角，诠释“监察权需要依法制定规则，回应监察事务”，例如，监察规范性文件在制定涉及公众的具有外部效力的规范时，需要法律的明确授权；[14]监察规范性文件若适用个案，必须达到该规范性文件对上位法的解释是最正确、最合理这一标准。[15]

上述对于监察规范性文件的“本相”检视，内涵着“对监察权监督”之法治意蕴，但这种“监督”意蕴的制度化讨论往往属于“应然的制度承继”范畴，即立足当前宪制安排，以“人大监督”和“层级监督”为视点去嵌套，且备案审查制度是承接两个视点的主要研究进路。例如权力机关和监察机关的关系主要由单向的立法权、单向的任免权以及单向的监督权构成；[16]根据逐级备案审查的原则，[17]市级监察规范性文件应报省监察委员会备案审查，省级监察规范性文件应报国家监察委员会备案审查。[18]此外，基于纪检机关和监察机关的紧密关系，有着诸如审查标准的衔接、[19]审查机制的联动[20]和审查模式的并立[21]等讨论。诚然，权力监督要求通过权力媒介浸润监察规范，监察事务又需要匹配相应质量的监察规范，而监察规范转换的实际需求又迫使对直接嵌入监察制度的旧有规范进行“重新检视”，以及对新生规范进行“合理审慎”。这些都产生对监察规范性文件进行合理有效监督的需求，在备案审查制度“全覆盖”的要求下，监察规范性文件需要进行系统化备案审查制度的建构。

一、监察规范性文件备案审查制度的运行样态

（一）监察规范性文件的现实规范形态

自国家监察体制改革以来，监察权的重塑和整合所带来的制度结构和规范形式的改变，监察规范性文件也不例外，尽管改革前的纪检监察规范性文件和改革后的监察规范性文件都是纪检监察机关权属范围内的事项，但有着显著的区别和联系。当前监察规范性文件在实践中还处于“新老制度交替”阶段的适应期，尚未也很难在较短的时间内完成规范形态的全面重塑，通过对规范性文件进行“最后一步”的调适，当下监察规范性文件的“样态”主要有着以下表现形式：

1.部分监察规范性文件承接转化

当前，“活跃”在监察体制内的部分监察规范性文件未及时进行形态转换，一定程度依据原有纪检监察文件行使相应职权。由于现有监察权是在权力整合的基础上成型的，这就意味着原反腐败意义上的规范性文件有四种类型：一是以纪检机关和监察部门两者文号联合发布的规范性文件，这种文件有着二元属性，既属于党内规范性文件，又属于行政规范性文件；二是以纪检机关文号发布的规范性文件，其性质属于党内规范性文件；三是以行政监察部门文号发布的规范性文件，其性质属于行政规范性文件；四是以原检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门为文号的规范性文件，其性质属于原检察院制定的规范性文件。上述四种类型的文件，依据效力有着不同的处置方式：一是对于已经废止的文件不再过问，不溯及既往；二是对具有效力且因发文机关不同影响较大的文件“先适用”并作出说明，后续逐渐以新的规范形态予以替代，以此为路径慢慢消解旧体制的规范产物对当下制度的影响；三是对于具有效力且影响不大的规范，不予制定新形态的文件，继续适用。但在实践中，上述三种方式都较少，鲜见于监察规范性文件之中，最为常见的形式便是经过清理机制将旧形态的纪检监察规范性文件进行处置，并尽快补齐相关的监察规范性文件。[22]这源自“依法行使监察权”的要求，因为原有纪检监察规范性文件所依循的上位法、所源自的权力形态以及具体的权力行使方式等方面已然发生变化，在新的体制下仍适用原有制度下的规范性文件，既不符合“法治”的要求，也难以对监察体制下的新结构和新程序如留置、监察建议和调查进行有效的规定和回应。

2.部分监察规范性文件重新制定

随着国家监察制度建立，监察机关制定或者参与制定的规范性文件主要有以下类型（见图1）：一是以监察机关文号发布的规范性文件，性质上属于监察规范性文件，这是本文重点关照的对象；二是以纪检机关文号发布的规范性文件，性质上属于党内规范性文件；三是同时以纪检机关、监察机关文号联合发布的规范性文件，这种性质具有二元属性，也是本文重点关照的对象。四是监察机关与其他机关，如行政机关、审判机关和检察机关联合发布的规范性文件，也有着多种的性质。在党政合署办公的情况下，监察机关履行监察职能时对第一种、第四种和第三种类型的规范性文件的适用往往不具有太过明显的“辨识度”，因为两者在处理事务上有着一致的效力，但是在备案审查制度中这种性质往往决定了其备案审查的走向和流程，尤其是对于第二种类型的规范性文件，需要建立法律规范性文件和党内规范性文件的联动和衔接机制来予以甄别；第二种规范在新的体制下，伴随着党内法规的“溢出”效力也随之溢出，对非党组织和非党员产生影响力甚至拘束力，[23]对于此种规范性文件的备案审查虽不涉及性质问题，仍需要相关的衔接和沟通机制。根据笔者调研，发现实践中第一种性质的文件比较罕见，这源自国家监察体制的制度深化还处于开始阶段；较多的是第二种（如《监察机关监督执法工作规定》、《国家监察委员会特约监察员工作办法》）和第四种（如《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》），地方上也存在相应的细化办法。

（二）监察规范性文件备案审查的制度实践

1.纳入备案审查的监察规范性文件的界定

在“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求下，多数省份的地方规范尤其是地方性法规对监察规范性文件备案审查制度予以明确。[24]但是这些地方性法规所构造的监察规范性文件的制度空间有着许多的差异，甚至如前文提到的有的省份还未制定成文规范将监察规范性文件纳入备案审查的范围，这些都是当下监察规范性文件备案审查的现实写照。

上述十二个省份的各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查实施办法无一例外都在法规第二条或者第三条对规范性文件的内涵予以廓清，基本逻辑是从“法定权限”“法定程序”“权利义务”“普遍效力”以及“反复适用”五个维度对“规范性文件是什么”充分规定，但是也有着些许的差异，如广东省、福建省、江苏省、湖北省、海南省5个省份都明确规范性文件应当“公开发布”，尽管在表述上有差异，但是笔者认为这并不意味其他省份规范性文件尤其是纳入备案审查的规范性文件不以“公开发布”为必备的条件，就“法定程序”和“普遍效力”而言，公开发布既是法定程序的一个必须环节，又是确保普遍效力的必要途径，都是“不可或缺”的环节，至于未将“公开发布”纳入规范性文件内涵的省份显然是将“公开发布”作为其他语词的内蕴之意和应然之意，无需再次强调。

将监察规范性文件纳入备案审查，就必然要对纳入备案审查范围的监察规范性文件予以说明，相关的表述也有着些许的不同（见表），可以简要概括为四种模式的描述：一是“直接限定”型描述，直接阐述监察规范性文件是监察委员会制定的“指导、规范监察工作”的规范性文件，如黑龙江、江苏、海南、湖北、新疆4个省份采用这一描述；二是“简略限定”型描述，简要说明监察规范性文件是监察委员会“制定”的这一权限归属，如河北、云南、福建等8个省份；三是“联合限定”型描述，此种表述目的在于将监察委员会与其他国家机关联合制定、联合发布的规范性文件纳入备案审查范围，笔者认为这种方式目的在于——一是为监察委员会合署办公工作方式与备案审查制度的融通建立空间，二是为监察机关和行政机关、司法机关的协调配合建立空间；四是“类型限定”型描述，即将部分监察规范性文件的形式限定但不只限于“意见、规定、细则和办法”等形式。

2.监察规范性文件备案审查制度运行初现

正如前文所述，当前单纯意义上的监察规范性文件较少，存在较多的是以纪检机关和监察机关联合发布的规范性文件，这种规范性文件依循的是党内规范性文件备案审查制度，其主要依据是《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》两部党内法规。此外，鉴于监察规范性文件备案审查制度处于国家监察体制改革“深化期”的初期，各省市的相关制度还未系统建构，而对规范性文件的监督又是“依法行使监察权”的应有内涵，因此多数省市在新的制度安排下嵌入原纪检监察规范性文件的备案方式，而向人大及其常委会备案审查的制度处于建构初期，甚至有些地方处于“对话商讨”的阶段。当前监察规范性文件的备案审查的实践主要有以下几个面向：

一是备案审查的主体主要是同级党委和上级监察机关，向同级党委备案的规范性文件主要是党内规范性文件性质，由纪律检查机关的法规机构以纪律检查机关的名义向同级党委备案；向上级监察委员会备案的规范性文件兼有党内规范性文件和监察规范性文件的属性，这源自“党政合署”办公的高度融合，因此由纪检监察机关内部的法规机构向以纪检监察机关的名义向上级备案；而监察机关和行政机关、司法机关联合发布的规范性文件，要依循发文号主体进行备案，但多数是向上级监察机关进行备案审查，需要和其他系统的备案审查制度形成衔接。

二是备案审查中的政治性审查被进一步明确为首要内容，在传统“是否与党的基本理论、基本路线、基本方略”相一致之外，还包括“是否认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想”等内容，随后的合法合规性审查、合理性审查和规范性审查都有不同的内涵，如“落实精简文件、改进文风要求”也是合法合规性审查的主要内容，此外在审查内容上，还考虑到了不同地区和部分的差异性、实际性和积极性，这对于对备案审查对象的正确评价具有重要意义。

三是备案审查的结果有着三种形式——备案通过、备案通过并进行书面提醒和不予备案通过，备案通过的情形无需赘言，符合上述审查标准且没有问题的监察规范性文件理应通过；备案通过并进行书面提醒的形式主要发生在监察规范性文件不符合四个审查标准，但又未到“明显抵触或者不合理”的情形，如政治表述不够规范、执行中可能会产生偏差和误解、指定程序不规范等等，属于“瑕疵”情形，故以“书面提醒”的方式督促机关进行改正，从而节省资源、保证效率；不予备案审查通过发生在监察规范性文件明显违反上述四种标准的时候，如原则性问题、抵触上位法、超越权限等等情形，对于这种情形的监察规范性文件，也规定一系列手段予以纠正，若仍不按时纠正或者报告情况，省级纪委监委可以决定撤销相关规范性文件。

二、监察规范性文件备案审查制度的主要问题

（一）基于权能的“监督”属性往往“备而不审”

监察体制改革之后，监察权被赋予国家监督权的权力内涵，[25]这种监督改变了以往同体监督、分散监督以及附属监督的固有模式，通过异体监督、全面监督和独立监督从而实现对国家公职人员的全覆盖。[26]然而监察权这种极具政治属性的监督权力，在实践中易陷入政治和法律这一二元关系的对冲之中，对其进行一系列的制度安排就会被政治和法律的关系所缠绕，无法有效切入实质性的问题解决之中。

就监察规范性文件的备案审查而言，这显然是人民代表大会制度的应有之义，作为由权力机关派生的监察机关，必然需要受其派生机关的监督，其制定的规范性文件也应接受权力机关制定的规范的约束。但问题往往出现于理念的偏离，一是由于监察权的制度设置实现对公职人员的全覆盖，那显然各级人民代表大会及其常委会当中的公职人员也应受到监察机关的监督，监察机关制定的规范性文件又需要受到权力机关的监督，并且这种监督在实践中更多是监察机关所监察的对象在具体流程中施行，也就是说负责进行备案审查的具体环节和具体流程的工作人员也都是《监察法》所规定的监察权监督的对象，这就难免会因其监督属性“不敢”或者“不想”去进行有效的备案审查，也就是说国家监察委员会制定的规范性文件通常是“只备不审”，而地方上相应标准和尺度也就难以统一；[27]二是监察规范性文件往往有着党的纪检机关的意志甚至是同级党委的意志，并且从立项、起草、制定以及审批等阶段都需要同级、上级党委和党的组织来进行要求、批准或者建议，这种性质的规范性文件进入到国家法律备案审查的系统之中，就需要考虑到这种特殊性，备案审查的尺度和标准既需要符合“党的领导”的本质语境，更需要考量规范的法律属性，显然，当前关照这种现象的制度不完善、人员素质未跟上等问题较为明显，这就导致监察规范性文件的备案审查易流于“形式”。

（二）基于规范的“特殊”难以界定审查对象

监察规范性文件备案审查最主要的问题是对纳入备案审查的监察规范性文件的范围难以界定，这并非仅仅以学理上的界分便能够推向制度的完善和弥合。正如前文所述，当前实践中，严格意义上的监察规范性文件较少，多数还是纪委监委联合文号发布的文件，以及监委和其他国家机关如行政机关、司法机关联合文号发布的文件；但严格意义上的监察规范性文件大多又不允许公开，是涉密的，这就导致单纯意义上的监察规范性文件难以确定其性质，并且难以被社会公众提起审查建议，这些都给监察规范性文件的备案审查带来“界限不清、范围不明”的问题。笔者于调研中向地方监委的工作人员询问——“监察规范性文件尽管较少，但是在可预期的将来也会一定程度出现，您认为单纯意义上的监察规范性文件应具有什么形态？”但不幸运的是，笔者未得到统一且确切的回复，这也一定程度反映监察规范性文件在实际确定中的困难，但也有工作人员发表自己但非官方的观点，其认为“单纯意义上的监察规范性文件显然需要在仅仅回应监察事务需求的范围内，如和检察院的刑事衔接等等，并非对党纪所规范的事项如纪律处分有所涉及，但显然当前的办公模式下，单纯意义上的监察规范性文件的确较难界分”。

（三）基于制度的“初创”阶段制度系统化不够

尽管监察规范性文件的备案审查制度在《法治中国建设规划（2020-2025）》《法规、司法解释备案审查工作办法》以及各省新出台的规范性文件备案审查办法中被明确要求，但实践中更多还是以党内规范性文备案审查制度来进行，确保向上级纪委监委机关的备案审查，而向各级人大及其常委会的备案审查处于对话、协商和试行的探索期，这也就导致监察规范性文件备案审查制度系统性不足的问题，就会产生诸如审查主动性弱、审查标准尺度不一、程序流于形式、纠错刚性羸弱等困境。

以纠错刚性羸弱为例，可以一定程度反映这个问题。规范性文件之所以要纳入备案审查的范围，在于立法监督的实效性，而这种实效性和纠错程序的权威和效率紧密相关，但当前地方监察规范性文件备案审查制度中，鲜有省级人大常委会动用纠错程序来进行规范性文件的纠错，这种形势基于监察规范性文件的特殊性将会愈发深刻，而地方监察机关系统中，上级监察委员会对下级监察委员会的纠错确时有发生。前者发生的主要原因，是实践中省级人大常委会备案审查机构针对有问题的规范性文件，往往采取沟通、对话的方式，督促制定机关自行予以修改，制定机关显然也不会不予修改，这就导致实践中地方备案审查制度很少能够走到纠错程序阶段；而后者发生于系统内部，并且基于领导关系发生，这种纠错程序往往极具刚性，如《西藏自治区纪检监察机关规范性文件制定和备案工作办法》在第六章还明确不按时备案审查的通报制度、将备案审查纳入年度考核制度以及备案审查负责人的主体性责任制度，显然这种备案审查更具纠错的刚性和硬度。后者的这种约束刚性显然是备案审查制度中应该具备的，但在前者当中，这种刚性无法有效凸显，这里笔者并非认为对话、沟通、协商这类“软约束”不够有效，而是认为在这些“软方法”之外还应该具有“硬手段”，这样既可以推动备案审查实质化，也能够有效树立备案审查制度的权威和公信。显然，这种纠错刚性的参差不齐，正是备案审查制度不够系统的典型例证。

（四）党规和国法两套备案审查制度衔接不足

我国的备案审查制度，是由国家层面的备案审查制度和政党层面的备案审查制度共同构成，[28]而监察规范领域的备案审查制度正是两套制度衔接的“关键结构”。相较于行政法规、行政规章、行政规范性文件以及司法解释的不同，监察规范性文件承载党纪和国法的直接效力，其制定过程中仍要以诸如《党内法规指定条例》等党内法规为依据，而行政法规等其他规范性文件更多是在“党的领导”这一本质语境下的间接效力，即尽管行政机关和司法机关内也设立相应的党组织，但是其地位更多是“领导”，而非直接以党内法规的具体条款为依据，更多是抽象意义上的凝练和彰显。当前监察规范性文件备案审查制度中，两套备案审查体系衔接不足主要体现在以下方面：

一是备案审查的主体不统一。地方层面，党内规范性文件的备案审查主体是省委办公厅，具体负责的机构是省委办公厅法规工作机构；行政规范性文件、监察规范性文件的备案审查主体是多元的，前者是人大和行政系统，后者是人大和监察系统甚至同级党委，具体负责的机构是省人大负责备案审查的专委会、省政府的司法厅以及省纪委监委的法规工作机构。二是备案审查的程序不统一。党内规范性文件的备案审查是主动性审查，[29]缺乏其他国家机关和社会公众提起的被动性审查，国家规范性文件的备案审查是主动性审查和被动性审查结合，但当前纪委监委联合发文的文件所依循的还是党内规范性文件备案审查的程序，这一意义上监察规范性文件显然不能仅限于主动性审查。三是备案审查的后果不统一，这一不同也是备案审查程序不同的进一步延伸，正如上文提到西藏自治区备案审查规定规定了相应的后果，在纠错这一部分更多是主动审查后的纠错，更具刚性，而国家法律的备案审查并未明确主动审查后的效果，更多是被提起之后的后果。

三、监察规范性文件备案审查制度的完善路径

（一）构设监察规范性文件备案审查制度的前端识别结构

1.明确人大主导、监委实施的识别模式

备案审查制度建构最主要的就是审查对象的廓清，尤其是当前党内规范性文件和监察规范性文件高度融合的样态下，需要有效区分二者的界限，否则高度的融合会带来备案审查的混同，不利于党纪国法的良性关系的持续。监察规范性文件备案审查制度的识别，应采取“人大主导、监委实施”的识别模式，既要发挥各级人大这一权力机关的立法控制优势，又要发挥各级监察委员会这一“执行”机关的法律执行优势，也是顺应人大在备案审查制度的全过程中保持主导性的路径选择。

具体而言，可以深化以下机制：监察规范性文件的识别由监察机关来负责，主要是监察机关内部的法制机构来具体负责甄别监察机关内部的规范性文件，依托党内规范性文件和监察规范性文件的主要性质进行识别，并在征得监察机关领导集体会议讨论后，将识别的依据、过程和结果等相关内容，以及该规范性文件制定的过程、内容、修改稿等制定说明报送本级人大及其常委会的备案审查工作机构，各级人大及其常委会的备案审查工作机构对报送不详细的内容可以要求监察机关进行补充和详细说明，并将审核的结果提交常委会会议集体讨论，并将结果反馈给监察机关。但需要注意的是，这种识别的模式一定程度会伴随备案审查制度开展，逐渐和备案审查制度相融合。在监察机关内部，应注重规范监察规范性文件的识别程序，比如由制定主体向监察机关内部领导会议作出说明等等；而识别之后进入地方人大备案审查程序之后，若是属于备案审查的监察规范性文件，则可以直接开启备案审查程序，而不属于备案审查范围的文件，则有地方人大备案审查工作机构向监察委员会作出说明。此外，在监察机关内部的识别这种，也需要多元主体的参与，通过沟通和探讨进而达成共识，但需要强调的是，这里地方人大的参与是属于主导性的参与，和其他参与主体的性质不同。

2.细化监察规范性文件的识别标准

监察规范性文件的识别标准还是借鉴传统行政规范性文件的识别逻辑，这是属于一种单向援引的机械模式。对监察规范性文件备案审查制度中监察规范性文件的识别，主要需要建立两个维度的识别标准：一是监察规范性文件的识别标准，二是需要纳入备案审查的监察规范性文件的识别标准。

对于前者而言，当前党内规范性文件和监察规范性文件处于高度融合的状态，给实践中监察规范性文件的认定带来难题，这就需要改变后端推导前端的模式，回到监察机关制定该监察规范性文件时的标准来进行建构，监察规范性文件制定的目的是为了细化和具体化监察事务，因此对于规范文件的界定可以转化为工作事项的认定，相较于单纯文本的讨论更能直接切入实质和靶心，而“监察事务”是执行监察权所进行的事务，在这一意义上，与执行纪检权力有着很大的区别，因此需要考虑监察规范性文件所规定的事项、程序以及相应的责任是否属于国家监察机关的职权，尤其是涉及到党内纪律处分和政务处分的相关规范性文件，需要综合考虑，对于仅凭借文本条款无法有效界别的监察规范性文件，更应当在纪检监察机关内部需求纪委和监委实践人员的综合意见，从而达成有效共识，但仍应遵循“监察事务”这一基本的界分标准。

对于后者而言，还是应沿袭通说和传统的逻辑，但也需要在某些方面给予监察属性的回应。非立法性质的文件，并不一定是进行备案审查的监察规范性文件，也可能属于监察机关针对监察对象的决定、通知和公告。[30]尤其是两者的交叉地带，如何界分，显然抽象性和一般性标准无法完全概之，显然这种对这一地带的区分才是纳入备案审查范围的关键之所在，这就需要引入“时空性”标准来予以综合识别。因此，纳入备案审查的监察规范性文件的识别标准有以下几个方面（见下表）：一是针对监察事务的抽象性；二是针对监察对象的一般性；[31]三是适用监察事务的将来性；四是适用监察事务的反复性；五是适用监察事务的普遍性。

3.建立多元参与的监察规范性文件识别机制

固然，监察规范性文件的识别作为监察规范性文件备案审查的前端结构，嵌入到监察机关内部，应然意义上也属于监察权的行使，但是这种结构并非闭环，需要以相对开放的结构避免监察机关的惯性逻辑，这就需要建立多元参与的识别机制确保监察规范性文件识别的精准度和准确性。一是各级人大及其常委会的参与，主要由各级人大常委会备案审查工作机构的参与，各级人大及其常委会行使的是立法权，又是备案审查机关，因此对于非立法性质文件的实践和理论具有较强的专业性，能够打破监察机关甚至纪检监察机关制定规范性文件的逻辑惯性，从而推动监察规范和其他法律规范的融贯。二是与监察机关联合制定的其他国家机关的参与，如与监察机关相对应的本级人民政府、本级人民政府的行政部门以及本级人民法院和人民检察院，由于联合发布的文号一方面属于监察规范性文件，另一方面又因联合发文主体的不同属于行政规范性文件和司法机关内部的文件，对于前者而言都需要向人大进行备案审查，而后者则在实践中并未有相关的制度，也没有规范的依据，因此在纳入备案审查之后，还是依托人大和监委的关系来进行。三是探索社会公众或者随机选取国家工作人员参与到监察规范性文件的识别之中，很多监察规范性文件属于不公开的形式，但是确实涉及到相对人的权利和义务，因此有选择的听取相关人的意见十分有必要。

（二）规范监察规范性文件备案审查制度的后端程序结构

1.规范监察规范性文件备案审查的审查方式

1.1推动各级人大对监察规范性文件依职权审查的落实

尽管立法法、监督法以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》还未紧随国家监察体制改革及时修订，但对监察规范性文件备案审查有权进行主动审查的机关是各级人大及其常委会的备案审查工作机构是上述法律的应然之意。依职权审查由审查主体自行启动，无需相关主体的申请便自行启动的审查程序。[32]需要注意，依职权审查属于日常例行的审查工作，其主要目的是为了“应审尽审”，是各级人大及其常委会在自身职权范围内开展的审查方式，相对于其他审查方式，主动审查是职权和职责的有机统一，是一种主动作为的审查模式。鉴于当前监察规范性文件制度还处于探索期，各级人大及其常委会应加强对监察规范性文件备案审查的主动审查力度，主动推动备案审查制度融入对监察机关的监督制度构建中，应当主动“要求”监察机关向同级人大及其常委会进行备案审查，建立主动审查与监察规范性文件识别机制的衔接，保证人大和监察系统的有效沟通，从而精准确定审查对象的范围，并且不断探索主动审查的新路径和新方法，推动各级监察规范性文件备案审查的全覆盖。

1.2建立监察规范性文件备案审查依申请审查的方式

依据前文对各地方规范性文件备案审查实施办法的分析，发现当前绝大多数省份依循立法法和监督法规定了依申请审查的方式。主要有两种类型：一是法定国家机关提起的审查要求，二是有关国家机关、社会团体、企业事业组织和公民提起的审查建议。依申请审查方式更能够回应规范性文件在现实生活中的问题，而监察规范性文件也需要建立相应的结构。但是监察规范性文件，多数是不公开的且具有保密性，如何处理规范形态与依申请审查的张力是需要明确的问题。

在监察规范性文件备案审查制度的构图中，法定的国家机关主要包括县级人以上人民政府、人民法院和人民检察院，这些机关可以书面提起审查要求，监察机关同样可以依循此类规定提起对本级人大常委会接受备案审查的规范性文件的审查要求，但此类条款还内涵着诸如行政机关、人民法院和人民检察院对监察规范性文件提起备案审查要求的应然性，这就又回到监察规范性文件公开性的问题上来，鉴于当前党政合署办公的模式安排，笔者建议针对监察规范性文件的备案审查采取条件性的依申请审查方式，主要理由如下：一是监察机关监察的对象属于行使国家公权力的人员，这些人员包含着行政机关和司法机关的所有公职人员，若是给予行政机关和司法机关以提起监察规范性文件审查要求的权力，反而有可能使得公职人员提前获悉监察机关办案的流程和规则，不利于当下我国反腐败工作的纵深化展开；二是监察机关和行政机关、司法机关的关系与监察机关和立法机关的关系不同，是一种单向的监督关系，若是设计通道由行政机关和司法机关提起对监察机关所制定的监察规范性文件的审查要求，无疑会干扰监察机关的监督职能行使，无法形成持续、有效的监督；三是监察机关所制定的监察规范性文件当前大多数处于保密状态，行政机关和司法机关目前也没有具体渠道知悉，这就无需回应行政机关和司法机关能否提起监察规范性文件审查要求的问题，保持当下的制度安排，既是尊重监察机关反腐败职能的特殊性，又是回应监督与被监督逻辑的最优解。此外，笔者之所以建议应采取条件性的依申请审查方式，原因在于这种审查建议可以由被实质性影响权利和义务的监察对象来提起，如果监察机关在行使监察职权的过程中，处分监察对象的权利违反了上位法相关法律规范的规定，那么被处分的权利人可以以此向地方人大及其常委会提出审查建议，也就是由“具体受众”来提起审查建议，当然，已经公开的监察规范性文件，自然便不具有上述问题，相应的国家机关、组织和公众均可提起审查要求或者审查建议。

1.3探索监察规范性文件备案审查移送审查和专项审查的方式

移送审查的方式，主要建立在国家机关相互协作或者监督与被监督的关系至上，需要完善通过备案审查工作机制的移送和通过备案审查衔接联动机制的移送，主要是解决备案审查权和撤销权不对称的问题。通过备案审查工作机制的移送往往发生在结果处理之中，对于监察规范性文件的改变或者撤销，各级人大常委会还是应吸纳行政规范性文件备案审查的立场和原则，在主导性的基本原则下尊重监察机关的规范性文件制定权力。各级人大及其常委会的备案审查机构，认为本级监察机关所属工作部门和机构制定的监察规范性文件存在不适当情形的处置，主要选择路径有三个：一是应当提出处理意见，转监察机关法制机构予以处理，在一定时限内反馈办理结果；二是应当提出审查意见，报经常委会主任会议同意后，转由监察机关的法制机构办理，并在一定时限内反馈办理结果；三是应当提出审查意见，报经常委会主任会议同意后，通过上一级人大常委会向上一级监察机关提出处理建议。笔者更倾向于二三两者的结合，因为在第一个路径选择之中，是属于内部机构之间的流转，其效力很难在实践中保证，而第二种和第三种则是通过同级人大常委会以及上级监察委员会，无疑更具有约束力。通过备案审查衔接联动机制的移送，笔者会在党内规范性文件和监察规范性文件的备案审查衔接中进行讨论。

专项审查的方式并非常规性的审查方式，而是贯彻党中央决策部署、人大常委会工作安排以及某些特殊事项时才会启动。[33]当前已由全国人大开展的专项审查为五次，包括“两高”司法解释的集中清理（2011年、2012年）、地方性法规关于行政处罚规定（2011年）、行政审批事项（2013年、2014年）、选举法（2016年）以及生态环保领域（2017年）。地方人大常委会也可以针对监察领域的特殊事项探索专项审查工作，但是这种专项审查同样需要关照监察机关的职权特殊性。

2.规范监察规范性文件备案审查的审查标准

2.1规范监察规范性文件形式性审查标准

所谓形式性审查，主要是备案审查的初期审查，是对监察规范性文件的名称使用、体例格式以及表述规范的审查，尚未进入到对具体内容的分析、评判等实质审查的环节。尽管多数省份都修改备案审查实施办法将监察规范性文件纳入到备案审查的，但是大多数省份未涉及关于形式审查的内容，更多是实质性审查的内容，尽管形式审查在实践中是有效运行的，但是监察规范性文件和既有行政规范性文件还是有着些许的差别。对于监察规范性文件形式性审查标准的规范，应细化以下方面：一是监察规范性文件的名称和文本的格式是否规范，主要是审查名称的规范性问题，监察规范性文件同样有着名称的限制，例如监察规范性文件不能以《……条例》和《……法》为名称；二是监察规范性文件报送的机构和范围是否规范，监察规范性文件的备案审查应由监察机关的法制工作机构来进行报送，此外，不符合前文笔者提到的五大标准的监察规范性文件在这一环节能够被有效筛除，这一环节也可以进行监察规范性文件识别机制的融合；三是监察规范性文件的内容结构、语言逻辑是否规范，不能出现逻辑不同、有错别字等较为浅显的问题；四是监察规范性文件的技术性问题，是否存在大量抄袭上位法的问题，或者是照搬照抄相关已有的监察规范性文件，确保进入实质性审查环节的规范性文件是值得审查的。

2.2规范监察规范性文件政治性审查标准

政治性标准，主要是是否与党中央的重大方针政策、决策部署以及国家重大改革方向保持一致进行审查适用的标准。[34]这种标准的规范和适用主要面向三个方面予以优化：一是从理解角度予以规范，对于党的理论、路线、方针和政策，监察规范性的内涵和价值应当紧随党的理念，不能够故意歪曲，制定与相关方针、政策对立的监察规范性文件，不能够“打折扣”理解或者“片面性”理解，应充分吸纳党中央的政策理念转化到监察规范性文件的制定之中。二是从落实角度予以规范，对于党中央的决策部署，监察权理应根本遵循，并切实有效落实，监察规范性文件所制定的相关内容，不能存在不予落实、变相抵制或者说落实不到位的情形，应当将上位法和党内法规的相关举措进行进一步细化，并构建合理的制度环节来确保相关监察部署的有效落地。三是从“适应”角度予以规范，监察规范性文件的相关内容，应和重大改革保持一致，并及时调整相关内容，及时适应形势变化。政治性标准往往是难以有效进行诠释，笔者建议以政策性标准为主要展开，即考量相关规范性文件是否和党中央的政策相一致，以此为中心和主要评判标准来进行政治性标准的适用。

此外，在监察规范性领域，政治标准往往有着更为具体形态的标准，那就是合规性标准，但是在监察机关内部往往与合法性标准一同提及为“合法合规性”标准，笔者在此单独拿出来讨论，也是为了顺应本文的逻辑——监察规范性文件较强的政治属性。对于合规性标准，狭义理解上就是不和所依据的党内法规的内容相抵触，广义理解上就是和党内法规的内容、价值和原则相抵触。合规性标准之所以能够在监察规范性文件备案审查领域形成具象的形态，除了独有的政治属性外，还和纪委监委合署办公有着密切的关系，各省纪委制定拥有制定党内法规的权力，其主要面向纪检监察事项，这就难免会层层代入各级监察机关的监察规范性文件之中，政治属性的浸润不仅仅是内容上的浸润，更是价值和原则的浸润，因此监察规范性文件的合规性标准也就理所当然。但是合规性标准不能够直接适用地方人大备案审查机构对监察规范性文件审查的具体程序之中，需要依托党内规范性文件和国家规范性文件两套备案审查系统的衔接方可适用，这点同样会在衔接部分予以论释。

2.3规范监察规范性文件合法性审查标准

监察规范性文件的合法性标准，还是应依循立法法、监督法等相关法律法规展开，但是需要嫁接监察领域的相关规范来进行规范。监察规范性文件备案审查的合法性标准，同样以“超越权限”和“违反上位法”为基本判断原则。监察规范性文件领域，“超越权限”是指监察机关超出自己的规范性文件制定权的界限范围，其主要情形包括就不是自己职权范围内的事项制定监察规范性文件，在监察规范性文件中违法设定相对人的权利和义务、违法设定监察机关的权力和责任，以及对不能变通的事项予以变通三种情形；“违反上位法”是依循法律规范位阶展开的标准，主要是对于“相抵触”和“不一致”标准的认定问题，主要包括两种情形，一是不能违背法定程序制定，二是不能和上位法明显不一致，或者与上位法的目的、原则相违背，旨在抵消、改变或者规避上位法的相关规定。实践中这些合法性标准在行政规范性文件的备案审查中有着显著的积累，但是监察规范性文件的合法性审查，要求地方人大的备案审查机构对监察机关的上位法或者说上级机关制定的监察规范性文件有所了解，这就需要监察机关在报送监察规范性文件备案审查中对相关的上位法依据，本级制定该规范性文件的主要做法予以详细的说明。

2.4规范监察规范性文件合理性审查标准

合理性的备案审查标准，主要是确保纳入备案审查的规范性文件符合一般社会公众的价值认知和规范期许，主要是规范性文件是否符合实际、合乎理性以及宽严适度的评判。但是合理性标准的运用，并非合法性标准那样依循文本便可有效实现，合理性标准的适用更为慎重，因为对规范性文件的评判机关人大及其常委会显然不如规范性文件的制定机关如行政机关、监察机关更对行政事务和监察事务有着十足的了解和充分的把握。按照学界通说的观点，不合理的情形必须要达到明显不合理的程度才能予以纠正。[35]结合监察规范性文件的特质，笔者也尝试进行合理性标准的适度归纳：一是违背社会主义核心价值观和公序良俗的；二是对监察对象的权力和义务的规定明显不合理，或者为实现监察目的，监察手段明显不匹配的；三是因现实情况发生重大变化不宜继续施行的；四是实际中不具有可行性，为了制定规范性文件而制定规范性文件的。

（三）优化监察规范性文件备案审查制度的衔接

党内规范性文件和国家法律规范性文件在实践中有着交叉叠加的现象，这种特点在监察机关中尤为体现。但当前学者在架构党内规范性文件和国家法律规范性文件的备案审查衔接机制中，基本上立足于“规范冲突”视角，回应“解决”或者说“以谁为准”的具体问题，而笔者认为，这种衔接不应该仅仅局限于党纪国法的冲突解决的衔接，更应该是全过程的衔接，这一点也是笔者建构监察规范性文件备案审查和党内规范性文件备案审查衔接的关键。监察规范性文件备案审查领域，这种衔接结构的主体应是同级人大及其常委会、本级和上级纪检监察机关以及同级党委，根据所备案审查的对象来选择行政机关和司法机关参与，具体实施衔接工作的是各个主体内设的法制工作机构。在前端识别结构中，监察规范性文件的识别主要由监察机关来实施，但是在识别的过程中，需要听取同级人大和同级党委的意见，尤其是同级人大对法律属性的文件具有相应的专业水平，而同级党委显然对党内规范性文件的性质具有发言权。在后端的程序结构中，正如前文所提到的，监察规范性文件的合规性标准无法由同级人大来适用，这就需要由同级党委、上级监察机关来共同进行商讨，并将合规性标准的结果转送同级人大，需要明确的是，这种合规性审查严格意义上讲并不属于监察规范性文件向同级人大进行备案审查的程序，更多是一种同级人大对监察规范性文件备案审查的“附随性”标准，并且对于合规性审查的结果也并非由同级人大督促监察机关来进行监察规范性修正，而由同级党委和监察机关进行合规性审查并督促监察机关整改。在冲突解决机制中，备案审查的衔接主体发现不属于自己权限内的事项，应予以移交。正如前文所述，纪检监察权行使的依据有着多重性质，若党组织发现监察规范性文件规定了理应党内规范性文件所规定的内容，或者党监察规范性文件在适用中和党内规范性文件发生冲突时，应通过衔接联动机制向有权国家机关提出建议，尊重制定主体的自主性，对于国家机关发现党内规范性文件中有相关的问题也亦如此。此外，某些规范兼举监察规范性文件和党内规范性文件的双重属性，这就需要同级党委和同级人大的备案审查机构进行协同合作，对各自审查的对象进行有效甄别，通过衔接结构共同出局备案审查报告，并督促纪检监察机关进行有效修正。