拜荣静 王伟:法院省级统管潜在疏漏的制度修正

---

法院省级统管潜在疏漏的制度修正
拜荣静  王伟
（兰州大学 法学院，甘肃 兰州 730000）
【摘要】法院省级统管着眼于地方司法机关受到行政机关的掣肘问题,针对性地提出了省以下法院、检察院统一管理模式。然而，由于司法改革认识路进
的偏离、审判权在国家权力结构的中错位等原因，使得这一改革方案面临着司法系统内部行政化加强、外部监管弱化以及司法机关运作僵化等一系列问题及隐忧。破解这些难题，首先要释明法院省级统管的科学内涵，再从统管的财物和人事两项具体内容切入。同时，加强外部监督力度，从而完善法院省级统管制度，促进改革目标的实现。
【关键词】    地方化   审判独立  行政化  垂直管理
 
     党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，确保司法机关依法独立公正行使审判权检察权的具体改革任务。这不仅凸显了司法管理体制对审判独立的重要意义，也展示了法院省级统管制度建设的政治动力。法院省级统管并非新话题，早在上世纪七十年代法治建设之初，便被理论界和实务界人士不断提及。相关领域的研究文献也较为丰富，但由于以往改革试点工作尚未展开，已有成果研究重点多停留在理论层面，对现实中的问题关注度不高。本文依托上海等六省市试点改革过程中出现的现实性问题，利用试点省级统管实际运行机制，深入发掘改革试点中的影响因素，以期修补法院省级统管的制度漏洞。
一、法院省级统管的缘起
审判独立作为“公理”性质的原则是一个法治国家的底线[[1]]，没有审判独立法治建设都就会成为无本之源。长期以来，我国审判独立一直受到行政区划的影响。司法地方化和行政化成为了制约我国审判独立的两大痼疾，严重地迟滞了我国的法治化进程。造成这一现象的原因是多方面的，既有司法系统内部的原因，也有外部原因。就司法系统自身而言，由于我国司法机关在运作资源上完全依赖于体制之外，自成体系的司法资源供给制度尚未建立。由此形成了对行政机关天然的依赖性，这种依赖也为地方政府干预司法活动提供了契机。而地方政府依仗着其对司法机关的人事和财物的控制，本能地将司法机关作为自己的一个职能部门对待，无视司法机关独立的法律人格，将其纳入到各个时期的中心工作开展的范围内[[2]]。招商引资、计划生育、社会维稳、文明单位创建等行政事务也由司法机关作为考核责任落实。倘若这些对于司法机关也仅是工作任务强度加大，对其审判独立性还不足以构成妨害，那么地方政府个案干预行为则是对审判独立的严重无视。司法实践中，为维护各种利害关系防止本地资产外流，个别地方政府不惜操纵判决、变更管辖，置身于法律之上以图地方利益保护。这种行政权驾驭审判权的现状不仅破坏了审判独立，而且直接拉低了司法公信力。法院省级统管通过将人事任免权和财政权的回收，无疑是实现法院审判独立，割裂地方政府干预的有力举措，即从根源上切断了地方政府制约司法机关审判权行使的纽带。地方政府行政事务性考核羁绊的去除，可以使司法机关能将主要精力放在审判权规范行使方面。即便行政审判案件涉及地方政府的厉害关系,也能够合法、理性地进行判决维护审判独立和法律尊严。
自孟德斯鸠在其著作《论法的精神》中明确提出三权分立理论以来，司法权作为一项与行政权、立法权平等独立的国家事权被西方国家纳入到国家权力结构当中。行政、司法、立法三权之间相互平等、制约，在防止权力滥用，保障公民权利方面发挥着重要的作用，且已成为当今世界政治文明的重要标志。我国虽未采纳三权分立的政治制度，但在国家治理层面上同样秉承分权制衡的原则。而且在政治实践中也存在着立法（权力）机关、司法机关和行政机关的职能划分，这使得权力分立和权力制衡在我国更具现实意义。在三权中立法权有意志，行政权有行动、强制，而司法权则一无意志，二无行动，三无强制是最弱的一个[[3]]。然而，在国家权力运作过程中我国的司法权却出现了错位，进一步弱化了司法权的地位。这种错位主要体现在两个方面：
一是，司法权与行政权存在力量对比关系上的失衡。长期以来行政治国理念使得我国行政权力日益扩张，再加上公权力本身所具有的侵犯性[[4]]，使得行政权的行使逐渐游离于法律束缚。另外，行政权所能掌握的资源远非司法权所能比拟的，由此造成司法权相对于行政权的劣势日渐凸显，难以保障二者之间的平衡。此种司法权运行模式形成司法权对行政权的天然依赖性，司法机关的人财物等几乎全由行政机关供给，这种供给与被供给的依赖关系进一步造成了双方力量对比关系的失衡。即便是进行司法改革，也要寄希望于地方政府有着足够的政治胸襟，甘愿实现某些权利的让渡，改革才能得以顺利推进。
二是，司法权遭到地方异化。在单一制国家中，司法权乃中央事权，地方法院只是代表国家行使司法权的机构。而在我国司法权却遭到了地方异化，地方法院就真的变成了“地方”法院，甚至沦为了地方党委政府领导下的一个职能部门。配合当地经济社会发展成为地方法院的分内之事，在全国维稳的总体要求下，地方法院更成为维护地区稳定的重要工具。再者，地方各级法院的设置与行政区划相符，使得跨区域执行难度加大，而地方保护又使得司法腐败滋生。所有这些都是国家司法权遭到地方异化的结果，是审判独立和司法公正难以实现的重要原因。
中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》明确提出了改革路径:对人的统一管理,主要是建立法官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对财物的统一管理,主要是建立省以下地方法院经费由省级政府财政部门统一管理机制。改革的框架已经明确，具体的细节勾勒还需要进一步探讨。由于诸多历史和现实因素的影响，我国司法运作系统深深地镶嵌在整体性的既有行政权行使体制之中，而司法改革也往往以解决体制性问题为目的努力推进公正司法。这虽取得不少成绩，但这种“体制性捆绑”的改革路径[[5]]，并未从根本上解决我国审判独立和司法公正的问题。
一是既往司法改革中存在着问题指向型的单维度思维方式，改革的自发性、分散性、随意性较为明显。缺少必要的价值目标指引和整体规划设计，从宏观审视呈现出零打碎敲、杂乱无章的态势。而此次改革从整体性出发，跳出单一的因果关系，着眼于整个司法运作机制，提出了系统的司法改革方案。但如果提升到国家治理的角度，司法改革也仅仅是国家全面深化改革中的一个环节。它与政治、经济、文化等各个领域的改革进程休戚相关，缺少了其他相关体制改革尤其是政治体制改革的同步协调推进[[6]]。司法体制改革便会沦为国家全面深化改革中单维度思维模式的另一个结果，从而出现上文中提到的“体制性捆绑”改革路径难见成效的情况。
二是就司法改革本身而言，有人提出反思性的司法改革道路，着眼于司法改革的方法、价值[[7]]。而现实的情况是司法改革仍旧举步维艰，我们在在反思改革方法手段的时候是不是也应该反思一下司法改革之外的东西，冲突体制决定论的枷锁[[8]]，毕竟司法改革绝非纯粹技术性变更的技术革命。当司法改革难以推进的时候，改革的策动者可以考虑是否脱离司法改革思维的藩篱，脱身于司法改革之外来分析研究阻碍司法改革推进的政治、经济、文化等相关因素，而不是故步自封。
法律的基本要求是权威性[[9]]。但近段时间以来，全国范围内冤假错案的逐渐平反，在一定程度上冲击着人们内心的法治底线，我国的司法权威也因此受到质疑。树立司法权威应该通过公平、公正的判决累积而成，但是，司法权威也能被诸多冤假错案引致的负能量消耗，造成司法公信力的缺失。而法院省级统管对于树立司法权威有着积极作用，具体表现在两个方面：一是补救。近期怨、假、错案的平反，让人们感到司法公信力回归的同时，也引起了对公正审判的关注与反思。怨、假、错案的形成除了在事实认定、法律适用等司法技术操作层面上出现问题外，非案件因素也影响着判决结果的走向，这其中就包括个别地方党委政府对案件的干涉[[10]]。而法院省级统管正是旨在减少地方干预，保障审判独立的有力举措，对于降低冤假错案发生的几率，进一步加强我国的司法权威效果显著。二是预防。长期以来法院依附于当地政府的成为常态，使得二者之间存在着一种荣辱与共的隐性关系，这也使司法权威在很大程度上受到政府权威的影响。而政府权威的下降无疑会殃及司法权威，使得司法权威因政府权威的下降而受到损害。法院省级统管致力于拉宽司法机关和地方政府之间的距离，力图在省级以下层级将司法机关超脱成为一种独立纯粹的司法形象展现于公众，进而降低因政府形象危机给法院审判带来的不利影响。自2014年党中央确定首批六个省市作为改革试点以来，司法改革的工作正按照中央规划的改革路线和时间表稳步推进。回顾六省市一年多的试点改革经验，以资借鉴地方很多，但改革过程中暴露出的问题以及存在的隐忧也极为突出。
二、改革试点中出现的潜在疏漏
现行法院运作机制为地方政府干预司法提供了制度预设。如人事任免，依照我国《法官法》的规定，地方各级法院院长由地方各级人大进行任免，法官由院长提请本级人大常委会任免。而财政方面，虽然法院财政收入渠道主要包括中央财政转移支付、诉讼费以及同级政府财政拨款，但对地方财政拨款的依赖程度要远远大于其他二者。人财物的相对依赖性使得地方政府对于法院审判权运行具备影响力。但是在大多数情况下，法院管理层考虑到司法工作的顺利开展以及地方财政对司法机关的支持，法院也相对自愿受地方党委政府的领导管理。于是便出现了辖区内个别行政案件请示当地政府等一系列隐性司法运作模式。与现行法院管理制度不同，法院省级统管是将省级以下法院的人事任免、财务管理和物资调配等权限收归省级法院及相关部门统一管理。此举对于法院同地方党委政府之间的隐性司法运作模式进行阻断。然而，虽然地方党委政府对法院的行政干预被切断了，但其扮演的角色似乎又被省级法院及相关部门所替代。由于本身省级法院对其下级法院就存在着业务上的制约和监督关系，再加上掌握了下级法院的人、财大权。那么较之地方党委政府而言，省级法院对下级法院的行政化控制只能是有过之而无不及，导致法院省级统管实质上成为以往法院受地方政府行政化管理的异变，只不过是将司法权运作的行政化模式由横向演变成了纵向。总的来看，这种制度疏漏主要体现在如下五个方面。
 （一）条条管理致使外部监管弱化。从管理学的视角出发，法院省级统管属于“条条管理”。与地方行政机关的“块块管理”不同，它属纵向的垂直管理。强调的是权力作用方向上的垂直性，即通过组织系统、组织层级自上而下地实施管理活动的权力运作方式[[11]]。这一管理模式能够整合资源，实现意志行动的统一性，保障政令的贯彻实施。同样，条条管理作为一种封闭的管理体系，外界因素很难对其产生影响。就法院省级统管而言，虽然同层级的地方党委政府和人大对法院独立行使审判权的干预减少了，但这种垂直管理却削弱了外部因素对司法机关的刚性监督。长期以来，在人们的传统认识中审判独立被奉为圭臬，一旦提及地方势力干预司法活动的行为便会深恶痛绝。然而，理性提示我们，剔除地方行政权对司法活动的干预，只是法院实现审判独立的基础和前提。地方势力干预审判独立与司法自身腐败对司法正义损害孰重孰轻？只有在思考了这些问题后，我们才能对地方行政权干预司法活动有理性认识。地方党委政府和人大对司法机关干预既有不利的方面，也有利的方面。就有利的方面来说，相对于司法机关上下级的内部监督，同层级的外部监督更为有效、便捷，监督的力度更大，范围更广。而且，外部监督能够降低国家政权的管理和运行成本，实现国家政权的高效运作。省级以下法院统管直接削弱了这一优势，并且丧失了相对于外部干预所能得到的社会舆论和公众的同情和理解。由此，在司法系统内部行政化趋势加强的同时，也增加了滋生腐败的风险。
（二）法院省级统管使得我国的审级制度形同虚设。我国是实行二审终审制的国家，二审法院在审判活动中扮演着重要的角色。由于第二审程序的审理范围与第一审基本无异，通过第二审程序的全面审查，客观上对第一审程序具有事后的全面监督的功能。这种事后的全面的检验、监督，无疑有利于促使第一审法院严格依法审判，提高审判工作的质量。然而，长期以来我国法院审判就缺乏独立性，在承办法官背后，不但有本院庭长、院长和审委会的意见，而且有发回率、改判率指标和错案追究制的压力。法官在办理重大案件时，通常会通过请示汇报来与上级法院保持“步调一致”，这已成为了一种业界的“生存策略”。请示汇报制度的存在直接损害了当事人的上诉权，使得我国二审终审制形同虚设。法院省级统管的推行，使得上下级法院之间无论是在审判业务往来上，还是在司法行政交往上其紧密度要远远大于以往。在上级法院（此处法院除了省高级人民法院之外，也包括掌握部分人财权的中级人民法院）既掌握着对下级司法机关的业务监督，同时又掌握着人、财大权的时候。下级司法机关对上级司法机关的依赖程度会进一步增强，而独立办案的原则会进一步弱化。由于法官审判案件的质量由上级法院进行认定，而其判案能力又与法官的薪资待遇和晋升等考评制度挂钩。因此，上级法院不仅是与法官有业务往来单位，更是关系着法官升迁加薪的考核单位。上级法院的法官对案件的态度和意见，成为了承办法官判案的标杆和尺度。法院省级统管加强了法官对上级法院的依赖程度，既增加了司法判决的不确定性[[12]]，同时，也进一步弱化了我国的审判等级制度。
（三）法院省级统管的可操作性不大。法院省级统管在操作性上有多大的空间是值得怀疑的。首先，就管理数量而言，截止到2015年全国共有法院3496所、法官20余万人。如此庞大的数据仅统计这一项就要耗费大量资源，何况其他更为繁琐的司法行政事务。其次，在运作成本上，推行省级统管后，法院行政管理权的上提使得下级法院行政运作的灵活性大为降低。事无巨细的请示、汇报、审核、批准等一系列行政符号将充斥着整个司法机关，层层上报、逐级下达的运作模式，不仅降低了司法机关的运作效率，增加了运作成本。同时，会造成行政科层化的特征日渐显露，司法系统内部行政化趋势加强。最后，长期以来司法机关对地方党委政府的依赖所造成的后遗症也是我们不得不面对的。在人事任免、财政保障以及物资调配方面，地方政府相对于省级司法机关来说具有得天独厚的优势。就基础建设来说，法院建办公大楼从土地的申请、报批、核准，到资金的配套供给整个操作流程在当地政府的主持下开展的会很顺利，而且能够节约很多社会资源。无法想象这些工作由省级司法机关承担会造成多大的麻烦，并且倘若没有其他相关部门分担省级司法机关的工作，仅全省的司法行政工作一项就占据了其绝大多数的时间和精力。同样是肩负着审判工作的省级法院，又该如何保证自己的本职工作顺利开展呢？况且，我国作为单一制国家司法权乃国家事权，其司法行政工作理应由中央承担。法院省级统管只不过是实现审判独立的阶段性目标，其最终目标乃是实现中央统管。就最高人民法院说，如果这些问题不能在这一阶段解决，那么未来全国范围内的统管将是其面临的一项巨大的挑战。
（四）法院省级统管会造成司法机关运作的僵化。上文已经提到法院省级统管可能会造成司法机关运作效率低下的问题，但因司法效率同样作为法律价值的一项，其地位不亚于审判独立，故就此问题有必要做更为翔实的论述。法院省级统管实质上是将司法行政管理权回收上提，这对于摆脱司法地方化和行政化有着积极的作用。但其造成的负面影响——司法机关运作僵化的现实是不容回避的。法院省级统管所造成司法机关运作的僵化体现在两个方面，一是内向型的僵化。即司法系统内部司法权与司法行政权分离所造成的僵化。司法行政具有鲜明的服务性，从审判事务管理、司法政务管理到司法人事管理等一系列司法辅助性的工作都属于司法行政的范畴。司法机关的正常运行离不开司法行政的支撑，而且由于不同地区、不同级别的司法机关的行政事务有所不同，对司法行政的个性化要求较高。然而，法院省级统管要求地方司法机关内部司法行政权与司法权剥离，并交由省级司法机关统一管理。这就造成司法机关内部权力的错位，使得司法行政工作的针对性和匹配度降低。并且，统一管理挫伤了地方司法行政的积极性，上令下从的模式阻碍了司法行政工作方式方法的改进和创新，甚至有可能造成“一统就死”的尴尬局面。二是外向型的僵化。即司法机关同地方行政机关脱离所造成的僵化。以往辖区内重大、疑难案件的办理，往往要有当地党委政府牵头组成专案组之类的协调机构开展工作。虽然说存在干预司法的行为，但从另一个角度看这种模式能够调动各方资源，保障司法机关办案的便捷性和流畅性。实行法院省级统管之后，这种情况出现的几率会大幅下降。在失去了地方党委政府的全力支持后，司法机关办案的独立性提高了。但所面临的困难也是可想而知的，例如案件的执行以及法院省级统管所带来的法官的法律思维、司法实践与当地党委领导下的经济社会发展大局之间的摩擦等问题。
三 、完善法院省级统管的解决思路
政策的制定到执行之间的落差，以及随着时间的推移这个问题会发生什么样的变化，是每位政策制定者必须关注的。而且对这个问题的关注和研究，可作为以后政策制定的标杆或尺度。虽然当前对于政策落实情况的反馈机制畅通，但反馈的内容只是一种既定的事实即政策的实践结果。而从书面政策到实践结果，这一过程中发生的变化以及变化机理往往是被人所忽视的。法院省级统管是具有“中国特色”和“中国模式”的一种独特的司法改革路径。已有试点省市通过的法院省级统管改革方案，虽存在诸多问题，但也较顺利地建立起相应的运行机制，以下就法院省级统管机制的完善问题提出几点思考和对策。
 (一)释明法院省级统管的科学内涵
对法院省级统管内涵的科学把握是实现改革成效的前提条件。省级以下法院人财物统一管理，单在字面上看是比较模糊的，人财物具体指什么，统管有谁来管，怎么管等一系列问题有待明确。进一步来说，法院省级统管与其他行政机关的垂直管理有无差别或相似之处，法院省级统管是不是某些学界人士所说的党内闹独立，改革要不要突破现有的法律框架进行等更为深入切实的问题随着改革试点工作的推进会慢慢呈现在人们面前。现就其中的几点问题做如下释明：
一是法院省级统管与其它行政机关垂直管理的联系。众所周知，在我国工商、税务、海关等机关属中央垂直管理的行政机关。其机构运作和管理模式对于法院省级统管有很多可资借鉴的地方，如在财务预算、物资调拨、人事管理等方面。然而，二者的区别是明显的。法院不同于其他行政部门，法院是独立于行政体系之外的司法机关，层级之间也并非上令下达的行政隶属关系，并且司法机关管理的专业性和特殊性要求尤为突出。因此，在改革的过程中切不可生搬硬套，奉行“拿来主义”。既要考虑普遍性，同时要考虑特殊性；既要关照现实，同时也要遵循司法规律。
二是法院省级统管的“党内闹独立”说。法院省级统管的一个重要目的是要实现审判独立，摆脱地方党委政府的司法干预。而这样一来原本属于地方党委成员的法院党组织便脱离了地方党委的领导，由此产生了“党内闹独立”一说。无论这一观点是否正确，但有一点是明确的，即地方法院的党组织无论以何种形式独立于地方党委，最终是要受到党中央或中央政法委的领导。只要抓住了这一点，就没必要对地方司法机关党组织脱离地方党委领导这一情况上纲上线。而且，完全可以充分把握这一改革契机，将其作为党组织存在形式的创新，并以此为着力点，推动党建工作的进一步深化与发展。
三是改革要不要突破现有的法律框架问题。法院省级统管触及司法运作过程中的核心问题，是改革的深水区。改革越深入，所受到的阻力也会越大[[13]]，这其中不仅包括各种错综复杂的厉害关系，而且包括已经框定成型的法律规范体系。就后者而言，改革初期是为了砍掉法律框架之外不合法的审判习惯，但随着改革的深入法律框架要被逐渐突破，深化改革探索与遵循法律规定之间适度的平衡被逐步打破。改革的合法性受到挑战，在现行的法律框架内推进司法改革已没有太多的回旋空间。这时候改革推进者将会面临着一个艰难的抉择，或增加保险系数，奉行渐进的改造主义减缓改革步伐减缓改革步伐[[14]]，以期与宪法和法律修改的同步推进；抑或秉承开弓没有回头箭的危机意识，突破现有法律框架，大刀阔斧的推进改革。在改革出发点正确合理的情况下，适度越轨改革是能够容忍的。而且我国在改革开放初期所进行的经济体制改革，也是在突破了时有的法规框架后才得以推进，并取得了现有的成绩。即便是放在现在看，在党中央层面上成立的各种领导小组也是在试图突破现有体系进行改革。退一步说，即便是法院省级统管改革存在违宪的情况，但地方干预司法的行为同样违宪，两害相权取其轻，不失为一项权宜之计。
（二）法院省级统管财政制度改革
改革财政制度是此次法院省级统管所面临的一项巨大挑战，司法财政作为司法机关正常运作的物质保障，长期以来受到地方财政部门的制约。司法机关的财政预算被纳入到政府财政预算当中，预算经地方人大核准后，并由地方财政部门划拨支付，这一运作模式是造成司法地方化的肇因。为扭转这一局面应从以下几个方面着手进行改革。
一是在司法财政来源上，以往地方司法机关的收入来源主要包含中央及省级政法转移支付资金、地方财政保障资金和罚没收入返还资金三大块，而地方财政保障资金成为了地方司法机关的主要收入来源。推行法院省级统管后，应将其主要收入来源上提至省级财政部门，摆脱对地方财政的依赖。然而，这势必会增加省级财政部门的负担，为应对这一问题，可通过增加税收省级留成比例、市县财政收入上缴省级财政比例以及增加中央政法转移支付资金的途径加以解决。
二是在司法财政管理主体上，应遵循去行政化的原则，明确主体责任。尽量减少行政部门在财政运作过程中的参与度，如减少财政部门对司法机关财政预算删减的裁量幅度。并且将管理级别上提，由省级司法机关、财政部门和人大协调运作，避免地方势力染指司法财政。
三是在司法财政运作模式问题。在这个问题上坚持财政独立的原则，优化财政预算的编制、核准、执行和监督。首先，在预算编制上，应给予法院独立编制财政预算的权力，将法院作为一级预算单位，单独编制和执行预算，这是实现法院审判独立的必然要求。考虑到财政管理的具体情况，应先有地方法院编制本单位的财政预算汇总至省级法院，再由省级法院向同级财政部门提交总的财政预算案。其次，在预算编制的核定上，由省级人大核定。同时，省级财政部门不可对同级法院提交的财政预算做删减，但考虑到其作为省级财政的统筹部门可对预算提出修改意见交由省级人大定夺。再次，在预算的执行上，可由省级财政直接划拨至地方法院，也可划拨至省级法院。然后由其根据各地方预算情况进行分配两个途径，这样做主要是为了避免地方财政对司法财政的干预，从而出现截留、挪用等情况。最后，在预算执行的监督上，应将各方的监督权归口至人大。这样做一方面是为了保持与我国现行法律规范的统一，另一方面是为了减少行政制约。但地方人大对同级法院的监督形式应由直接监督变为间接监督，即通过地方人大对法院的监督意见报至省级人大定夺的方式行使监督权。
 四是在司法财政统筹分配问题。随着经济社会的迅猛发展，区域间的发展水平也在日渐扩大。区域性差异同样也是司法改革所要面临的重要课题，在以往的司法财政统筹分配中，由于司法机关靠地方财政供养，其财政状况往往取决于地方经济社会的发展水平，由此造成了东西部之间以及市县之间差别较大。在实行省级统管后，采取什么的标准进行统筹分配引起了不少学者的关注，但总的来说无碍乎统一分配和区别对待两个标准。就统一分配而言，这虽有利于维护司法统一，但会造成相对不公。如原本靠地方财政供给的富裕地区，可能会因统一财政分配降低了财政收入，进而挫伤其改革的热情和工作的积极性。而原本并不富裕的地区却因统一分配增加了其财政收入，由此造成了相对不公。而就区别对待而言，虽然在操作层面上难度较大，尤其是到以后中央层面的统管。但它能够照顾不同地区的具体情况，实现改革的相对公平。且可依托现有的城市行政级别、城市经济排名等制定出相对合理的司法财政统筹分配标准，实现司法的相对统一。
（三）法院省级统管人事制度改革建议
在《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》中，明确了人事统管的内容，即建立法官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对这一内容最高法院司法改革领导小组办公室主任贺小荣做了进一步解释：配合省以下法院人事统管改革，推动在省一级设立法官遴选委员会，从专业角度提出法官人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。从上述表述中我们可以将省级人事统管分割为提名、管理和任免三个方面，除了对任免按照法定程序进行做了明确规定外，提名和管理具体由哪些部门负责且如何运作，并没有详细的说明，现就这两个方面展开论述。
一是提名权。提名权是我国人民代表大会制度体制下组织国家机构体系的关键环节，依照我国现有的法律设计，地方法官的提名权由同级法院院长行使，并由同级人大常委会审议表决。现将提名权统一上提至省一级，首先面临的是这一权力具体由谁来行使以及如何行使的问题。对于这一问题的解决可按以下思路展开：法官的提名仍有同级法院院长行使，只不过在提名之前要先将候选人上报至省级法官遴选委员会进行实质审查，审查合格的再由遴选委员会交由院长向同级人大及常委会进行提名。如此制度设计主要是出于以下几点考虑：第一，由省级法官遴选委员会对候选人进行审查，实际上是让其取得了实质提名权，达到了由省统一提名的目的。第二，通过赋予地方法院院长形式提名权维护了宪法和法律的尊严。第三，法官遴选委员会制度的确立必然会造成现行法律的修改，在法律修改难以避免的情况下，仅仅通过确立遴选委员会实质审查地位这一项，即可实现最大限度内减少因改革所带来的法律波动，从而更好的维护法律秩序和法律统一。
二是司法人事管理权。在司法人事管理权限宽泛的情况下，对人事管理对象进行具体划分有利于理顺各部门之间的关系，明确相互间的职责。根据岗位性质的不同可将管理对象划分为司法干部和普通司法人员，这两类人员在管理上应区别对待。就司法干部的管理而言，应充分贯彻党管干部的原则，根据党的十八届四中全会《决定》中明确提出“把党的领导贯彻到全面推进依法治国的全过程和各方面”的要求，应将党的领导体现在法院人事管理中。一方面，在法官遴选委员会对司法干部的专业水准和职业素养把关的同时，其政治素养的评定和最终任免权应掌握在省委组织部手里。另一方面，推进各级法院、的党组织建设，通过改革党务工作中的监督、指导、考核制度，加强对司法干部的组织领导。而对于普通司法人员的管理，应遵循司法理念的基本原则。不同于省委组织部对司法干部的管理，普通司法人员的管理应充分体现司法的专业性和职业性，其管理主体应以省级司法机关为主。同时，为了避免统管所带来的法院系统内的行政化，应进一步明确法院上下级之间的监督关系，建立上级过问下级案件的问责处理制度，改变不符合司法规律的考核评定制度。
（四）法院省级统管的监督权格局设计
统管所面临的最大威胁就是内部行政化的加强，由于原本对地方人财物的依赖因统管转嫁到了上级司法机关，并且内部的行政化掺杂在上下级之间的业务往来中。在监督格局的设计上可遵循纵向分离、纵横交错的原则进行。所谓纵向分离是指由于统管造成监督权的集中化，为防止监督权单一造成监督的力度不够，应将省级司法监督权进行分割。这种分割既包括外部机构与司法机关之间的分割，即省级党委、人大等机构与省级法院对地方法院自上而下的监督权的分割。也包括司法机关内部不同机构之间的分割，即法院内部党组织、政治部、司法行政部门之间对监督权的分割。进而形成监督权纵向上的分离。所谓的纵横交错是指在统一管理之后监督权上提的同时，给予地方一定的监督权力。如给予同级人大、地方政府、党委等一定的监督权，并与司法机关自上而下的内部监督形成纵横交错的监督格局。这种监督权的格局设计要注意两点，一是，在横向上，虽然同级外部监督的运作成本和刚性程度都有很好的效果，但对同级地方监督权的分配一定要慎重。因为一旦同级的外部监督权力过大，那么苦心经营的去地方化改革设计便会付之东流。二是，在纵向上，要充分增加上级法院监督权行使的公开度和透明度。参照行政机关政务公开模式，打造法院系统内部的“阳关工程”。同时，在上级法院监督权实施的过程中，应充分结合法官办案责任终身制保持上下级法院之间的权力平衡，避免因监督造成法院上下级之间形成一统到底的行政化管理模式。
 
 



(责任编辑：总编办)