2015年6月3号下午在5号楼会议室，公法所有幸邀请到了牛津大学法学博士、北京大学法院公众参与中心高级研究员彭錞，为大家作了主题为“征地制度十年改革：问题与方向”的精彩报告。讲座由林淡秋博士主持，光华法学院余军教授、金承东副教授与会，法学院众多学子积极参与并进行了热烈互动。
彭錞博士首先对该讲座的背景材料进行说明，围绕着主题“为什么农村征地”以及“为什么说进行了十年改革？依据何在？”两个问题展开，对中国农村征地改革的大致历程作了笼统介绍。他以现行农村征地法律制度为基础，指出其中隐藏的三个问题：其一，法律文本中规定必须在为了公共利益的情况下，才可进行征地。但不可否认的是，《土管法》第二条、《物权法》第四十二条、《城市房地产管理法》第六条均未对“公共利益”四字作详细界定。其二，规范中给予的补偿标准过低，没有将土地增值收益分享给农民集体或个人。其三，依照法律规定的程序不公正，农民缺乏参与征收决定权策的机会和有效的补偿争议救济机制。
接着，彭錞博士系统性地梳理了十年间理论界对于农村征地制度上述缺陷提出的种种建议。针对公共利益界定不明的问题，有“取消公共利益提法”、“限缩公共利益范围”、“引入人大、法院审查”、“农地入市”等意见；还有学者建议应当提高征地补偿额度及完善征地程序。在我国十年改革的实践中，政府却依然没有对公共利益进行定义，而是将重点放在促进农地流转和缩小征地范围上，并用表格的形式介绍了农村集体经营性建设用地入市的地方试验。他指出，农村集体经营性建设用地入市虽然存在法律障碍，但有限松绑了部分。在补偿数额上，政府则采纳学界建议，将补偿数额突破30倍上限，且标准从年产值倍数法到征地统一年产值或征地区片综合价。此外，对农民的安置方式也更为多样，考虑被征地者长远生计；补偿安置原则从农民生活水平不降低变为生活水平有提高建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益；被征地者在征收报批之前获得了了解和协商补偿安置方案的权利。
虽然我国政府做了上述努力，但依然存在诸多问题，可以说这十年的征地改革是不彻底的。主要问题在于，征地范围没有大幅度限缩；补偿仍不反映公平市价；征地程序依然封闭，仅仅是讨价还价的面向。改革难以根本解决问题的主流解释为，由于土地财政的影响。因此主流观点认为，必须重构央地关系，打破土地财政，才能彻底改革农村征地制度。
其后，彭錞博士从“什么情形下征地？”和“什么情形下征地？”两个视角回顾了中国农村征地制度六十年，对主流观点进行了回应。总结出上世纪五十年代至今，中国土地管理体制的两大基本特征：1）农地非农化使用以国家征地为原则，集体自用为例外；2）国家征地依据自上而下的计划展开，征地决定是计划的反映和延伸。上述特征成形的时间远早于八十年代末、九十年代初兴起的土地财政，说明土地财政不是中国农村征地制度的必要条件。而十年来的改革并没有改变上述两大特征，只是在提高补偿，分享土地增值收益上做文章。同时，公平市场价值在中国现行体制下无法实现。公共利益无法界定，征地范围无法限缩的根本原因在于农地非农化以国家征地为原则；而法院、人大或公众介入单个征地决定的审批决策过程意义有限，因为作为前提的规划仍然缺乏立法监督、司法审查和公众参与。最后，彭錞博士发表了自己的看法：我国“短期内应当加快征地信息公开及土地增值收益合理分配；中期关注空间规划民主化；长期反思重构中国土地管理体制”。
报告进入尾声阶段，金承东老师提出“征地制度可能与土地制度改革有密切的相关性，承包经营权还有没有必要继续往前走”的问题。对此，彭錞博士认为，征地制度和土改是两个面向，土地制度主要是为了从事农业生产；征地则是要把农用地变为建设用地。而关于承包经营权物权化的问题，民法学者想得可能有点简单，即便是产权私有化的国家，必要时还是需征地。其后，余军教授对彭錞博士的报告表示高度赞扬，强调相关研究很少，非常有意义。余军教授还提出两个问题：假设中国经济体制改革，土地财政没有必要存在了，政府有了新的财源，会不会加速土地市场化和流转？另外，土地用途改变，价值增长，似乎是所有权派生出来的；但是，国家规划也起了相当大的作用，价值怎么分配？彭錞博士回应，此问题源远流长，并介绍了国内两派意见：孙中山最早提出国家规划土地应得利益，因为修桥建路并非公民所完成；另一派认为，虽然农民在土地增值上作出的努力比较小，但是毕竟自愿让出土地，减小了行政成本。在此基础上介绍德国的做法，提出要公平承担社会责任。
最后，彭錞博士详细解答了同学提出的问题，为征地制度改革的后续研究提供了宝贵意见，让同学们了解了该领域的学术研究，使得本次讲座在热烈的掌声中圆满结束。
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