文/张车伟

中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长、研究员

　　收入分配一直是社会关注的焦点，其在不同层面表现出的问题，彼此联系又相互叠加，决定了这一问题在我国的异常复杂性。

　　“十三五”期间，只有清楚认识收入分配问题的本质属性和特征，才能在攻坚收入分配改革问题上找到有效的途径和方法。

　　再分配手段难以有效调节收入差距

　　中国的基尼系数,反映的主要是初次分配的收入差距。中国较大的收入差距固然有着市场国家一般的规律，但与发达国家相比，收入差距难以缩小的关键原因，主要是再分配手段缺乏调节收入分配的作用。

　　具体来看，作为再分配的主要手段，中国的公共财政无论是从收入还是从支出的角度来看，都缺乏调整收入差距的功能。而且还在某种程度上具有“逆向调节”的作用。有研究指出，综合考虑地区生活成本、住房、社会保障等因素后，中国的基尼系数可能在0.48～0.49左右。

　　从财政收入的角度看，中国税收制度以间接税为主，直接税所占比重很低。例如具有较强再分配功能的个人所得税占财政收入的比重不足7%，纳税人数占工薪劳动者的比例不足20%。而以间接税（增值税、营业税、国内消费税、关税）为主的税收制度使得一般劳动者承担了更高税负水平，高收入群体承担的税负相对较轻。

　　因此，中国目前的收入分配格局在某种程度上与税收制度的基本结构和特点具有密切关系。而发达国家的税收很多都以直接税为主，美国和日本的个人所得税是其政府收入的最大来源，这就保证了收入差距从收入环节就被大幅度调整，税收制度起到了“削峰”的作用，而中国的税收制度几乎没有这种作用。

　　从支出角度看，我国政府财政直接用于民生支出的比重仍然较低，再分配功能较弱。目前，中央政府的转移支付所占比重虽然很大，但转移支付多为项目支出，缺乏调整收入差距的再分配效应。

　　一般来看，在发达国家财政支出中，用于民生的支出比例通常超过50%，其中相当大的比例直接用于向中低收入人群倾斜的支出上。例如，美国财政支出中能够缩小收入差距的部分占GDP的比重为8%，日本为12%，发达国家平均为15%。相比较，中国直接用于向中低收入群体的民生支出占GDP比重不足1%，公共财政支出没有在调整收入分配中起到“填谷”的作用。

　　另外，我国社会保障制度仍然不健全，制度设计忽视调节收入分配功能，没有起到缩小收入差距的作用。我国社会保障基本制度框架初步形成，但在现有制度中，城镇职工各项社会保险制度缺乏调节收入分配作用。由于缴费率过高，城镇职工各项社会保险制度难以扩大覆盖面，全部城镇就业人员中至今仍有近一半没有被覆盖。

　　总体来看，正规就业者得到了较好的保护，而低收入群体受到的保护程度较低，社会保障制度不仅缺乏对收入分配的调节作用，甚至还具有某种程度的逆向调节倾向。虽然中国收入差距扩大和其他国家在经济快速发展过程中所呈现出的特征并无二致，但发达国家通过再分配调整后，有效地遏制了收入差距扩大并把差距调整到比较合理的水平。与发达国家相比，缺乏再分配手段的调节作用是中国当前收入差距不断扩大且难以下降的主要原因。

　　关键是分配不公

　　一般来说，如果收入差距扩大是市场机制下通过比较公平的分配方式带来的结果，那么所引起的社会不满就会相对小得多；如果收入差距更多地由不公平的分配方式所导致，即使收入差距并非十分严重，社会不满也会非常强烈。例如埃及的基尼系数在0.3～0.35，收入差距并不大，但就业机会匮乏和财富过度集中造成的分配不公，却引发了社会动荡。

　　因此，只盯住收入差距问题而不着重解决收入分配过程中的不公平现象，收入差距即使能够得以缩小，依然会引发一系列社会问题。

　　在市场化改革进程中，中国的基本经济制度已经从单一公有制转变为公有制为主体多种经济成分共同发展。随着市场化进程的加快，各种经济成分都需要参与市场竞争，需要资本化运作。国有经济和国有资产当然也不例外。国有资产不仅需要资本化运作，而且其资本化的过程本身也反映了市场改革的进步。然而，在这一过程中，收入分配不公平现象却大量产生：部分群体和个人利用社会转型中制度规则的漏洞，把属于社会和国家的财富以各种隐蔽的方式据为己有。

　　在目前中国这个特殊的发展阶段，由分配不公所导致的社会财富向少数人的集中，使社会上大多数人产生了相对剥夺感，即使中高收入的工薪劳动者也常常认为自己属于社会的低收入阶层或者弱势群体。这种相对剥夺感甚至比一般的收入不均等、绝对贫困更容易导致社会不满。

　　富人增加是经济发展的必然，但中国的问题则在于“豪富阶层”的财富积累过程与分配不公有着割不断的联系。中国“豪富阶层”呈现出行业集中、财富积累渠道集中的特点，主要是低价收购兼并全民所有制企业、上市圈钱和进入房地产、矿产等行业。

　　比如，要素资本化代表着市场经济发展和进步，也是我国社会主义市场经济改革和发展的必然要求。但我国要素资本化过程中有其特殊性：

　　一是一般市场经济国家的要素资本化基于私有产权，我国的要素资本化主要是公有制生产要素的资本化，要求实现所有权和经营权的分离，在这一过程中没有经验可以借鉴，实际上这也是中国特色社会主义市场经济理论创新的难点。

　　二是成熟市场经济国家经历了上百年的资本化过程，形成了成熟的市场和完善的规则，我国的市场机制刚刚建立不久，市场发育尚不完善，尤其是要素市场发育明显滞后，要素资本化的困难大、复杂程度高，要素资本化与市场化改革几乎同步推进，这种“边探索、边推进”的要素资本化无疑将面临更大的挑战。

　　这种特殊性决定了这一过程中会出现各种各样的复杂情况，大量收入分配不公现象也由此产生，是造成我国收入分配不公的主要来源。土地、矿产资源、国有企业、公共产品等领域资本化过程中创造了大量的新增财富，但作为资源要素的所有者，国家和全体国民并没有公平地享受到资本化带来的收益，大量财富被拥有经营权或实际控制权的少数人占有。

　　要素资本化收益缺乏合理分配机制，导致公有资产收益被私人占有，是分配不公的制度性根源，其实质就是公有收益被私人占有。在初始资本化环节，收益分配不公导致国有资源要素的市场价值没有充分体现，减少了可供国家和全体国民分配的财富；在资本化收入流的分配环节，实际控制人决定了收益分配权。

　　因此，针对我国要素资本化过程中两个环节的收入分配不公，要避免私人过度占有公有收益，首先必须明确产权，加强国有资源的控制，避免少数人或利益集团占有实际控制权；其次还必须建立合理的收益分配机制，保证公有收益能够被全体国民公平分享。

　　如何破解收入分配难题

　　解决我国收入分配问题首先应该把消除收入分配不公放在最优先的地位，而对于不断扩大的收入差距，需要在消除收入分配不公的基础上，通过加快经济发展、完善再分配制度予以逐步解决。

　　一方面，优先消除分配不公。

　　中国目前收入分配不公，主要源于国有经济或者国有资本参与市场的收益没有被全体国民合理分享。因此，如何公平合理地处置国有资产及其收益，就成为解决收入分配不公问题的关键所在。正是近些年公有制经济不断弱化，或者说国有资本不断流失，在某种程度上导致了收入差距扩大和贫富差距加剧。

　　由于私人资本的占有具有极度不均衡性，其增加必然会带来个体间收入出现更大差异。因此，国有经济进一步弱化所带来的“国退民进”，不仅会带来收入差距进一步拉大，而且也与我国社会主义的基本方向背道而驰，更会加剧社会矛盾。

　　因此，解决收入分配不公的正确途径并非必须削弱国有经济的地位，相反，在国有经济地位不被削弱的情况下，通过完善制度和规则，实现国有资产及其收益的公平分配不仅可能，而且从操作上看也不是什么困难的事情。

　　当前，土地、矿产资源、国有企业和公共产品等国有资产的资本化过程是收入分配不公的主要来源，消除分配不公就必须堵住这些导致收入分配不公的漏洞，为此，迫切需要在如下几个方面完善制度和规则：

• 一是完善土地制度、明晰土地产权，改革集体土地征占用制度、提高农民分享土地增值收益的份额，将土地出让金纳入财政预算；

• 二是建立更加严格的矿产资源使用制度，尽快开征资源税，提高矿产资源使用税标准，建立矿产资源企业的利润分成制度；

• 三是完善国有企业经营管理制度，加强监管，提高企业利润上缴比例，国有企业收益应该尽快纳入国家财政预算，对于关系到生计、安全的公共事业、自然垄断和战略性资源行业应该谨慎上市；

• 四是进一步规范公共产品的资本化运营，对于已经收回成本的高速公路、市政交通等企业应当尽快清理整顿，严格监管私人部门进入公共产品领域，降低公共产品服务费用。

　　另一方面，通过完善再分配手段缩小收入差距。

• 一是加强税收调节收入分配作用，实施按家庭综合征收个人所得税制度。改变当前税收调节收入分配作用不足局面，一方面需要尽快征收财产持有环节的税种，例如房产税和遗产税等，另一方面需要改革我国个人所得税制度，从分类征收转变为按家庭综合所得征收个人所得税。

• 二是完善社会保障制度顶层设计，增强社会保障制度的普惠性。我国城乡居民社会保险制度待遇水平较低，保障程度不足，再分配作用不足主要是制度本身所决定的。因此，需要从制度的顶层设计入手，增强制度的普惠性和公平性，发挥社会保障制度作为再分配手段调节收入分配的作用。为此，可以考虑在全国推行高龄津贴制度或建立统一的非缴费型公共养老金制度，改革现行城镇职工养老保险制度，建立职业年金制度和企业年金制等。

• 三是加快实现公共服务均等化，重点解决外来人口的同等待遇。因此，当务之急是尽快把工作和生活在同一城市或地区的外来人口纳入到当地的公共服务体系中去。为此，国家可以考虑建立以常住人口为依托的公共服务提供体系，加快户籍制度改革，完善居住证制度，一个人只要在城市有稳定住所和工作，并居住超过一定年限，就应该享受到和城里人相同的教育、医疗、社会保障、就业和住房等待遇。LW

刊于《瞭望》2015年第42期