改革开放以来，我国实施大规模扶贫开发，取得了令人瞩目的成就。在这一过程中，扶贫方式也不断创新，其中社会救助就是一种具有特殊重要地位的扶贫方式。因为社会救助的对象数量较多，约占全部贫困人口的1/3，并且这部分群体部分或完全丧失劳动能力，需要政府“输血”和长期财政投入，扶贫、脱贫难度较大。同时，对这部分群体进行社会救助涉及最低生活保障、医疗救助、教育救助、临时救助等复杂内容。因此，我们必须更加重视社会救助制度的完善，研究制定社会救助法，以法治手段助力精准扶贫、精准脱贫。

长期以来，我们党高度重视社会救助工作，近年来颁布了《社会救助暂行办法》等法规文件，不断完善社会救助制度。但与社会救助实践需求相比，与脱贫攻坚战的艰巨任务相比，我国社会救助制度还存在许多需要改进的地方。一是各地政策差异大。由于中央出台的政策和法规比较原则，加上各地经济发展水平、财政实力、人民生活水平的差异，不同地区在社会救助标准方面差异较大。二是对社会救助对象缺乏明确的法定标准。虽然《社会救助暂行办法》对社会救助对象有所规定，但仍然过于宽泛，法定标准尚待进一步明确。三是社会救助尤其是一些地区的最低生活保障标准偏低。最低生活保障标准和基本生活支出、居民收入、扶贫标准之间的关系需要进一步厘清。四是不同社会救助项目的衔接机制不健全。养老保险、医疗保险等与社会救助之间缺乏明确的衔接机制。五是财产和收入的核实手段需要进一步完善。社会救助经办机构向政府机构或商业银行等查询社会救助相关人的财产和收入情况还面临一些障碍。解决这些问题，一个重要途径就是通过制定社会救助法完善社会救助制度。当前，以打赢脱贫攻坚战为契机，研究制定社会救助法可谓恰逢其时。制定社会救助法，必须把“精准”作为立法的重要原则，全面贯彻“精准扶贫、精准脱贫”基本方针，精准识别救助对象、精准设置救助标准、精准实施救助项目。具体而言，制定社会救助法应重点解决以下几方面问题。

树立正确社会救助理念。一是树立国家责任和个人责任相结合的理念。应明确国家实施救助的前提是受助人已尽了个人努力，而且受助人应履行相应义务，努力求职就业，提高自身能力。应通过设定合理的救助标准，避免受助人对社会救助产生依赖。二是树立救助与发展相结合的理念。社会救助应从单纯“输血”向“造血”转变，加强就业援助力度，加大对受助人的教育和就业培训，努力提高受助人的就业能力。

建立合理社会救助体系。社会救助的目的主要在于保障受助者的基本生活和基本发展权利。为此，社会救助体系应区分三个层次：第一个层次规定基本生活保障制度，包括城乡低保以及城乡特困人员供养制度；第二个层次规定专项救助和灾害救助，其中专项救助包含医疗救助、教育救助和住房救助等；第三个层次规定临时救助。当然，社会救助是一个开放的体系，社会救助的项目和内容应随着国家财力的增长以及群众需求的提高而不断调整。

完善社会救助基本制度。一是明确社会救助覆盖人群的标准。目前，我国贫困标准主要按收入确定，而低保标准主要按基本生活支出标准确定，二者之间存在差距。要将低保标准和贫困标准以及扶贫标准相衔接，将所有符合条件的贫困家庭纳入低保范围，做到应保尽保。二是适当提高社会救助水平，明确社会救助标准的制定和调整机制，确保救助水平和经济社会发展、受救助者的需求相适应。三是合理划分中央和地方在社会救助中的职责，明确社会救助和社会保险之间、社会救助不同项目之间的关系和衔接方式。

（作者系中国社会科学院法学研究所科研外事处处长、研究员、硕士生导师，中国社会法学研究会副会长）

来源：《人民日报》2016-04-18